Corts 39

Anuari de Dret
Parlamentari

núm. 39, any 2025

Organització

President

María de los Llanos Massó Linares

Director

Francisco J. Visiedo Mazón

Secretari

Joaquín J. Marco Marco

Comité d’Honor

Aguirre Gil de Biedma, Esperanza

Amigó Laguarda, Maria Josep

Ansuátegui Ramo, Daniel

Argüeso Torres, Emilio

Arquillos Cruz, Luis

Barceló Chico, Ana

Barrieras Mombrú Rosa María

Bellver Casaña, Jorge

Berenguer Fuster, Luis

Bravo San Estanislao, Gabriela

Cabedo Laborda, Cristina

Cabot Saval, Juan Manuel

Callao Capdevila, Juan

Camarero Benítez, Susana

Castelló Sáez, Alfredo

Cholbi Diego, José

Clemente Olivert, Antonio

Colomer Sánchez, Francesc

De España Moya, Julio

De la Rúa Moreno, Juan Luis

Escudero Pitarch, Isabel

Font de Mora Turón, Alejandro

García Miralles, Antonio

Gómez Santos, Irene Rosario

González La Red, Magdalena

Lerma Blasco, Joan

Luna González, Ángel

Maluenda Verdú, Rafael

Martínez Ramírez, Carmen

Martínez Navarro, María Milagrosa

Millet España, Julio

Miró Pérez, Marcela

Ninet Peña, Carmen

Olivas Martínez, José Luis

Pallarés Piquer, Marc

Puig i Ferrer, Ximo

Rodríguez Marín, Juan

Salvador Rubert, María José

Sanahuja Sanchis, Javier

Sanz Fernández, Javier

Soler Beneyto, Víctor

Soler i Marco, Vicent

Such Botella, Antoni

Such Ronda, Angélica

Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Federico

Vidal Causanilles, María Fernanda

Villalba Chirivella, Héctor

Zaplana Hernández-Soro, Eduardo

Zaragoza Meseguer, Vicente

Comité Assessor

Aguiló i Lúcia, Lluís

Arnaldo Alcubilla, Enrique

Asensi Sabater, José

Astarloa Huarte-Mendicoa, Ignacio

Cano Bueso, Juan

Cazorla Prieto, Luis María

Cuñat Edo, Vicente

Escuin Palop, Catalina

García Mengual, Ferran

Garrido Mayol, Vicente

López Garrido, Diego

Guillem Carrau, Javier

Martínez Corral, Juan Antonio

Navarro Ruiz, José Carlos

Pitarch Segura, Ismael

Sevilla Merino, Julia

Soriano Hernández, Enrique

Zapatero Gómez, Virgilio

Consell de Redacció

Biglino Campos, Paloma

Fernández de Simón Bermejo, Encarna

Iglesias Machado, Salvador

Martínez Sospedra, Manuel

Ridaura Martínez, María Josefa

Ripollés Serrano, María Rosa

Ruiz Robledo, Agustín

Sarmiento Méndez, Xosé

Tur Ausina, Rosario

Viciano Pastor, Roberto

Assistència Tècnica

Fernández Arizmendi, Mònica

Blázquez Herrero, Antoni

© Publicacions de les Corts Valencianes

Depósito legal: V-2407-1995

isbn: 84-482-1040-9

issn: 1136-3339

Nota de redacción: el Anuario no se hace responsable ni comparte necesariamente las opiniones expresadas por los diferentes autores y colaboradores, los cuales las formulan bajo su exclusiva responsabilidad.

Índice

I. Presentación

Presentación de Corts. Anuari de Dret Parlamentari Número 39

Llanos Massó Linares

Presentació de Corts. Anuari de Dret Parlamentari Número 39

Llanos Massó Linares

II. ESTUDIOS

Lawfare y comisiones parlamentarias de investigación: un matrimonio constitucionalmente imposible

Francisco Javier Ruiz Bursón

El secreto de la actividad parlamentaria y el derecho a saber en la sociedad abierta

María Cristina Duce Pérez-Blasco

¿Es posible una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en las elecciones al Parlamento Europeo?

Francisco Javier López Hernández

La degradación en la aplicación de los fines y principios de actuación en instituciones constitucionales: especial referencia a la actividad del parlamento y del parlamentario en ejercicio de sus prerrogativas

Félix Crespo Hellín

Parlamentos nacionales en la Unión Europea: una visión práctica y comparada. Especial mención a la participación de las Cortes Generales en la cooperación interparlamentaria europea

Carmen Sánchez-Abarca Gornals

III. Notas, dictámenes e informaciones

El diputado no adscrito: problemática de la normativa y jurisprudencia de aplicación

José Carlos Navarro Ruiz

Representación equilibrada de hombres y mujeres en Les Corts Valencianes y el Consell de la Generalitat. Evolución histórica y breve referencia al futuro impacto de la Ley orgánica 2/2024 hacia la paridad

Rosa Pérez Garijo

Bernabé Aldeguer Cerdá

Sobre la eventual reversión de competencias autonómicas

Jorge García-Contell

La crisis de la gran coalición en el Parlamento Europeo y su impacto en el sistema político de la Unión Europea

José A. Díez Verdejo

Igualdad y perspectiva de género en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: hacia la consolidación de un canon interpretativo

Paloma Cascales Bernabeu

IV. CRÓNICA PARLAMENTARIA

Crónica parlamentaria de Les Corts Valencianes 

(9 de septiembre de 2024 – 7 de septiembre de 2025)

Joaquín J. Marco Marco

Teresa Casaus Gozalbo

Nadine Murcia Rodríguez

V. LIBROS

Recensión a

AZNAR, Hugo; NICASIO VAREA, Blanca, y RAMÍREZ, Luis Carlos (coordinadores): Información, comunicación y transparencia en el parlamento. Retos actuales de la institución representativa

Carlos González-Tormo

Recensión a GARRIDO MAYOL, Vicente (dir.): El control en las Cortes y el control de la actividad de las Cortes.

Alejo Martínez Quiñones

Recensión a

Vivancos, M. (coord.). Afianzando igualdades.

Sofia Nordlund Sierra

Recensión a

Sistero Ródenas, Sara. El derecho administrativo en la sociedad de la información. Nuevas claves conceptuales en la relación de la Administración con la ciudadanía.

Remedio Sánchez Ferriz

Recensión a

GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad (dir.), MUÑOZ GUIJOSA, María Astrid, GONZÁLEZ DE ZÁRATE LORENTE Fernando (coords.). Constitución, administración y parlamento. Homenaje a Fernando Sainz Moreno.

Martiño Sarmiento Murias

I. Presentación

Presentación de Corts.
Anuari de Dret Parlamentari
Número 39

Llanos Massó Linares

Presidente de Les Corts Valencianes

Un año más, Les Corts Valencianes se complacen en editar un nuevo número (treinta y nueve) de Corts. Anuari de Dret Parlamentari. En esta ocasión, como así detallaré a continuación, cuenta con un considerable incremento de participación, lo que demuestra el interés y buena acogida que tiene esta publicación en el ámbito parlamentario, académico y universitario.

Este número está integrado por un total de diez trabajos, distribuidos, cinco dentro del capítulo «Estudios», y otros cinco dentro del capítulo «Notas, dictámenes e informaciones», además de la «Crónica parlamentaria» y cinco recensiones bibliográficas.

Este volumen se inicia con el estudio sobre «Lawfare y comisiones parlamentarias de investigación: un matrimonio constitucionalmente imposible», que presenta Francisco Javier Ruiz Bursón, letrado del Parlamento de Andalucía. Se centra en el concepto de lawfare (o guerra judicial), muy de actualidad en los últimos tiempos, dentro del ámbito político y judicial, y lo realiza desde un enfoque interdisciplinar, pues, como afirma, «nos encontramos ante un término polisémico y totalmente mutable, propio de un lenguaje de corte posmoderno en el que las palabras ya no aparecen como un reflejo de la realidad, sino que se transforman en una mera herramienta al servicio de los intereses particulares de quien las maneja».

Seguidamente, se da paso al segundo de los estudios, presentado por María Cristina Duce Pérez-Blasco, letrada del Parlamento de Canarias, titulado «El secreto de la actividad parlamentaria y el derecho a saber en la sociedad abierta», que se centra en el denominado «parlamento abierto», a partir del principio de transparencia para dotar a la institución parlamentaria de mayor transparencia en su actividad, lo que permitiría a los ciudadanos participar en la labor de control al ejecutivo.

El tercero de los trabajos que incluye este apartado de «Estudios» es el de Francisco Javier López Hernández, también letrado del Parlamento de Canarias, que plantea la cuestión de una posible circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en las elecciones al Parlamento Europeo. Desde su punto de vista, el marco normativo aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo, más allá de que ha perseguido un procedimiento electoral uniforme, no lo ha conseguido, lo que ha dado lugar a múltiples sistemas electorales articulados en base a principios comunes, por lo que plantea una posible reforma electoral que responda al establecimiento de una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en las elecciones a dicho parlamento.

El siguiente trabajo es el relativo a «La degradación en la aplicación de los fines y principios de actuación en órganos e instituciones constitucionales: especial referencia a la actividad del parlamentario y sus prerrogativas», del profesor titular de derecho constitucional de la Universitat de València, Félix Crespo Hellín. El autor, a partir de una sensación generalizada del mal funcionamiento de los elementos más importantes del entramado institucional del Estado, se plantea si el sistema funciona, si solo hay que reajustarlo o, sencillamente, si fuera mejor cambiar todo el sistema institucionalizado. No hay, por tanto, una respuesta sencilla ni concluyente a este planteamiento, dado que la clase política, por intereses meramente políticos o electorales, no ha abordado profundas reformas o modificaciones del funcionamiento del sistema, que sí han realizado con absoluta normalidad otros países de nuestro entorno.

El quinto y último trabajo dentro de este apartado, lo presenta Carmen Sánchez-Abarca Gornals, letrada de las Cortes Generales ante la Unión Europea, que presenta un análisis desde un punto de vista práctico sobre el papel de los parlamentos en la Unión Europea, sus principales funciones, como son la participación en el control de subsidiariedad, el diálogo político, el control del gobierno nacional y la cooperación interparlamentaria. Todo ello, analizado tanto en el ámbito europeo comparado, con especial atención a la Comisión Mixta para la Unión Europea, en el caso español.

Ya centrándonos en el capítulo de «Notas», el letrado de Les Corts Valencianes José Carlos Navarro Ruiz nos presenta un interesante trabajo sobre el diputado no adscrito, en el que analiza la problemática de esta figura a partir de su nacimiento en España y cómo se ha abordado la cuestión, desde la política, a nivel normativo o desde la jurisprudencia. Analiza determinados casos concretos y concluye de manera crítica en relación con el marco normativo y jurisprudencial aplicado en la práctica.

El segundo trabajo es presentado conjuntamente por Rosa Pérez Garijo, profesora del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universitat de València, y por Bernabé Aldeguer Cerdá, profesor de derecho constitucional de la Universitat de València. El trabajo analiza el potencial impacto que cabe proyectar en función la Ley orgánica 2/2024, sobre representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres en Les Corts Valencianes y el Consell de la Generalitat Valenciana, a través de la evolución histórica de la representación femenina en Les Corts, los avances logrados mediante cuotas voluntarias y legales, así como las limitaciones existentes en los espacios de poder institucional.

El siguiente trabajo, lo presenta el abogado, doctor y politólogo, profesor-tutor de la UNED en Valencia, Jorge García-Contell Muñoz, y versa sobre la eventual reversión de competencias autonómicas. Desde su punto de vista, hoy el estado autonómico viene cuestionado tanto desde diferentes sectores de la opinión pública como de actores políticos, por lo que existe una corriente política ya consolidada, pero no unánime, en el sentido de que sea el Estado quien recupere competencias que hoy se encuentran en manos de las comunidades autónomas. Hoy por hoy, el imperfecto e inestable sistema bipartidista en España ya no existe, por lo que el futuro del estado autonómico queda cuestionado.

El cuarto de los trabajos en este apartado, lo realiza José A. Díez, máster en política europea por la Université Libre de Bruxelles, titulado «La crisis de la gran coalición en el Parlamento Europeo y su impacto en el sistema político de la Unión Europea». Analiza el primer año de la X legislatura del Parlamento Europeo, donde el consenso hasta ahora existente entre democristianos y socialdemócratas se ha roto al darse un giro conservador en las sociedades consolidadas, por lo que se pueden ganar votaciones fuera de la gran coalición mediante el respaldo entre una de estas dos corrientes políticas y los liberales. Hoy, las opciones de extrema derecha juegan un papel importante en esa ruptura, fruto de la tensión y polarización en los sistemas nacionales, por lo que la reedición de la gran coalición en las próximas elecciones europeas será difícil.

El quinto y último trabajo en este apartado de «Notas», lo presenta la profesora de derecho constitucional de la Universidad de Alicante y abogada Paloma Cascales Bernabeu, sobre «Igualdad y perspectiva de género en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: hacia la consolidación de un canon interpretativo». El trabajo se centra en la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de igualdad vista desde la perspectiva de género y lo aborda de manera crítica con una selección de sentencias clave del referido tribunal, analizando cómo se ha integrado la perspectiva de género como canon interpretativo válido a la hora de dar contenido al mandato constitucional del artículo 14 de la Constitución.

En esta ocasión la «Crónica parlamentaria», la realizan, conjuntamente, el letrado y secretario del Anuari Joaquín J. Marco Marco y dos funcionarias de Les Corts, Teresa Casaus Gozalbo y Nadine Murcia Rodríguez, técnicas de información y documentación. La crónica aborda la actividad desarrollada por el parlamento en el periodo que va de septiembre de 2024 a septiembre de 2025.

El volumen se cierra, como hemos comentado al inicio, con cinco recensiones a diversos libros editados, todos ellos de la máxima relevancia e interés para el ámbito de referencia de nuestra revista.

Me congratulo por la alta calidad y participación en este número de Corts, que, sin duda, aborda cuestiones muy interesantes, de mucha actualidad, y lo hace con visiones críticas y plurales que enriquecen el debate tanto político-parlamentario como jurídico.

Por último, agradezco sinceramente la aportación de todas las personas (autores, revisores, editores, etc.), de dentro y de fuera de la institución que presido, quienes, con su trabajo, han hecho posible que este anuario vea la luz un año más. Gracias.

Presentació de Corts.
Anuari de Dret Parlamentari
Número 39

Llanos Massó Linares

President de Les Corts Valencianes

Un any més, Les Corts Valencianes es complauen a editar un nou número (trenta-nou) de Corts. Anuari de Dret Parlamentari. En aquesta ocasió, com detallaré a continuació, compta amb un considerable increment de participació, la qual cosa demostra l’interès i la bona acollida que té aquesta publicació en l’àmbit parlamentari, acadèmic i universitari.

Aquest número està integrat per un total de deu treballs, distribuïts, cinc dins el capítol «Estudis», i cinc més dins el capítol «Notes, dictàmens i informacions», a més de la «Crònica parlamentària» i cinc recensions bibliogràfiques.

Aquest volum s’inicia amb l’estudi sobre «Lawfare y comisiones parlamentarias de investigación: un matrimonio constitucionalmente imposible», que presenta Francisco Javier Ruiz Bursón, lletrat del Parlament d’Andalusia. Se centra en el concepte de lawfare (o guerra judicial), molt d’actualitat en els últims temps, dins l’àmbit polític i judicial, i el realitza des d’un enfocament interdisciplinari, ja que, com afirma, «nos encontramos ante un término polisémico y totalmente mutable, propio de un lenguaje de corte posmoderno en el que las palabras ya no aparecen como un reflejo de la realidad, sino que se transforman en una mera herramienta al servicio de los intereses particulares de quien las maneja».

Seguidament, es dona pas al segon dels estudis, presentat per María Cristina Duce Pérez-Blasco, lletrada del Parlament de Canàries, titulat «El secreto de la actividad parlamentaria y el derecho a saber en la sociedad abierta», que se centra en el denominat «parlament obert», a partir del principi de transparència per a dotar la institució parlamentària de major transparència en la seua activitat, la qual cosa permetria als ciutadans participar en la labor de control a l’executiu.

El tercer dels treballs que inclou aquest apartat d’«Estudis» és el de Francisco Javier López Hernández, també lletrat del Parlament de Canàries, que planteja la qüestió d’una possible circumscripció específica per a les regions ultraperifèriques en les eleccions al Parlament Europeu. Des del seu punt de vista, el marc normatiu aplicable a les eleccions al Parlament Europeu, més enllà que ha perseguit un procediment electoral uniforme, no l’ha aconseguit, la qual cosa ha donat lloc a múltiples sistemes electorals articulats sobre la base de principis comuns, per la qual cosa planteja una possible reforma electoral que responga a l’establiment d’una circumscripció específica per a les regions ultraperifèriques en les eleccions a aquest parlament.

El següent treball és el relatiu a «La degradación en la aplicación de los fines y principios de actuación en órganos e instituciones constitucionales: especial referencia a la actividad del parlamentario y sus prerrogativas», del professor titular de dret constitucional de la Universitat de València, Félix Crespo Hellín. L’autor, a partir d’una sensació generalitzada del mal funcionament dels elements més importants de l’entramat institucional de l’Estat, es planteja si el sistema funciona, si només cal reajustar-lo o, senzillament, si fora millor canviar tot el sistema institucionalitzat. No hi ha, per tant, una resposta senzilla ni concloent a aquest plantejament, atès que la classe política, per interessos merament polítics o electorals, no ha abordat profundes reformes o modificacions del funcionament del sistema, que sí que han fet amb absoluta normalitat altres països del nostre entorn.

El cinquè i darrer treball dins aquest apartat, el presenta Carmen Sánchez-Abarca Gornals, lletrada de les Corts Generals davant la Unió Europea, que presenta una anàlisi des d’un punt de vista pràctic sobre el paper dels parlaments a la Unió Europea, les seues principals funcions, com són la participació en el control de subsidiarietat, el diàleg polític, el control del govern nacional i la cooperació interparlamentària. Tot això, analitzat tant en l’àmbit europeu comparat, amb especial atenció a la Comissió Mixta per a la Unió Europea, en el cas espanyol.

Ja centrant-nos en el capítol de «Notes», el lletrat de Les Corts Valencianes José Carlos Navarro Ruiz ens presenta un interessant treball sobre el diputat no adscrit, en el qual analitza la problemàtica d’aquesta figura a partir del seu naixement a Espanya i com s’ha abordat la qüestió, des de la política, a nivell normatiu o des de la jurisprudència. Analitza determinats casos concrets i conclou de manera crítica amb relació al marc normatiu i jurisprudencial aplicat en la pràctica.

El segon treball és presentat conjuntament per Rosa Pérez Garijo, professora del Departament de Dret del Treball i de la Seguretat Social de la Universitat de València, i per Bernabé Aldeguer Cerdà, professor de dret constitucional de la Universitat de València. El treball analitza el potencial impacte que cal projectar en funció de la Llei orgànica 2/2024, sobre representació paritària i presència equilibrada de dones i homes en Les Corts Valencianes i el Consell de la Generalitat Valenciana, a través de l’evolució històrica de la representació femenina en Les Corts, els avanços reeixits mitjançant quotes voluntàries i legals, com també les limitacions que hi ha en els espais de poder institucional.

El treball següent, el presenta l’advocat, doctor i politòleg, professor-tutor de la UNED a València, Jorge García-Contell Muñoz, i versa sobre l’eventual reversió de competències autonòmiques. Des del seu punt de vista, avui l’estat autonòmic és qüestionat tant des de diferents sectors de l’opinió pública com d’actors polítics, per la qual cosa hi ha un corrent polític ja consolidat, però no unànime, en el sentit que siga l’Estat el que recupere competències que avui es troben en mans de les comunitats autònomes. Ara com ara, l’imperfecte i inestable sistema bipartidista a Espanya ja no existeix, per la qual cosa el futur de l’estat autonòmic queda qüestionat.

El quart dels treballs en aquest apartat, el fa José A. Díez, màster en política europea per la Université Libre de Bruxelles, titulat «La crisis de la gran coalición en el Parlamento Europeo y su impacto en el sistema político de la Unión Europea». Analitza el primer any de la X legislatura del Parlament Europeu, on el consens que fins ara hi ha hagut entre democratacristians i socialdemòcrates s’ha trencat en donar-se un gir conservador en les societats consolidades, per la qual cosa es poden guanyar votacions fora de la gran coalició mitjançant el suport entre un d’aquests dos corrents polítics i els liberals. Avui, les opcions d’extrema dreta juguen un paper important en aquesta ruptura, fruit de la tensió i la polarització en els sistemes nacionals, per la qual cosa la reedició de la gran coalició en les pròximes eleccions europees serà difícil.

El cinquè i darrer treball en aquest apartat de «Notes», el presenta la professora de dret constitucional de la Universitat d’Alacant i advocada Paloma Cascales Bernabeu, sobre «Igualdad y perspectiva de género en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: hacia la consolidación de un canon interpretativo». El treball se centra en l’evolució de la jurisprudència del Tribunal Constitucional en matèria d’igualtat vista des de la perspectiva de gènere i l’aborda de manera crítica amb una selecció de sentències clau del referit tribunal, analitzant com s’ha integrat la perspectiva de gènere com a cànon interpretatiu vàlid a l’hora de donar contingut al mandat constitucional de l’article 14 de la Constitució.

En aquesta ocasió la «Crònica parlamentària», la realitzen, conjuntament, el lletrat i secretari de l’Anuari Joaquín J. Marco Marco i dues funcionàries de Les Corts, Teresa Casaus Gozalbo i Nadine Murcia Rodríguez, tècniques d’informació i documentació. La crònica aborda l’activitat desenvolupada pel parlament en el període que va de setembre de 2024 a setembre de 2025.

El volum es tanca, com hem comentat a l’inici, amb cinc recensions a diferents llibres editats, tots de la màxima rellevància i interès per a l’àmbit de referència de la nostra revista.

Em congratule per l’alta qualitat i participació en aquest número de Corts, que, sens dubte, aborda qüestions molt interessants, de molta actualitat, i ho fa amb visions crítiques i plurals que enriqueixen el debat tant politicoparlamentari com jurídic.

Finalment, agraïsc sincerament l’aportació de totes les persones (autors, revisors, editors, etc.), de dins i de fora de la institució que presidisc, els quals, amb el seu treball, han fet possible que aquest anuari veja la llum un any més. Gràcies.

II. ESTUDIOS

Lawfare y comisiones parlamentarias de investigación: un matrimonio constitucionalmente imposible

Francisco Javier Ruiz Bursón

Letrado del Parlamento de Andalucía

Profesor colaborador honorario

Universidad CEU-Fernando III, CEU Universities

https://orcid.org/0000-0002-1597-3820

Resumen

El presente trabajo pretende ofrecer una visión global de un concepto que ha adquirido relevante protagonismo en la actualidad política: el lawfare o guerra judicial. Sin perjuicio de su examen desde otros parámetros, el estudio ha sido realizado desde una perspectiva eminentemente jurídica, si bien la exposición del tema responde a un enfoque interdisciplinar en el que se conjugan distintas ramas del derecho en sus vertientes constitucional, parlamentaria, penal, procesal, histórica e internacional. Asimismo, analizaremos el concepto y las funciones que la Constitución de 1978 atribuye a las comisiones de investigación como instrumento parlamentario de control.

La exposición de los precedentes existentes y de las claves hermenéuticas ofrecidas por la jurisprudencia constitucional española, junto al análisis crítico y razonado de los argumentos aportados por la doctrina más autorizada, constituyen la columna vertebral sobre la que nos apoyamos para ofrecer unas conclusiones que, aunque disten de ser definitivas, pueden permitirnos avanzar en un camino seguro hacia la tutela de un estado de derecho creíble, más allá de contextos políticos meramente coyunturales.

Palabras clave: lawfare, comisión de investigación, estado de derecho, división de poderes, independencia judicial.

Resum

Aquest treball pretén oferir una visió global d’un concepte que ha adquirit un protagonisme rellevant en l’actualitat política: el lawfare o guerra judicial. Sense perjudici d’examinar-lo des d’altres paràmetres, l’estudi s’ha fet des d’una perspectiva eminentment jurídica, si bé l’exposició del tema respon a un enfocament interdisciplinari en el qual es conjuminen diferents branques del dret en els vessants constitucional, parlamentari, penal, processal, històric i internacional. Així mateix, analitzarem el concepte i les funcions que la Constitució de 1978 atribueix a les comissions d’investigació com a instrument parlamentari de control.

L’exposició dels precedents existents i de les claus hermenèutiques oferides per la jurisprudència constitucional espanyola, juntament amb l’anàlisi crítica i raonada dels arguments aportats per la doctrina més autoritzada, constitueixen la columna vertebral sobre la qual ens recolzem per a oferir unes conclusions que, encara que disten de ser definitives, poden permetre’ns avançar en un camí segur cap a la tutela d’un estat de dret creïble, més enllà de contextos polítics merament conjunturals.Paraules clau: lawfare, comissió d’investigació, estat de dret, divisió de poders, independència judicial.

Abstract

This paper aims to offer a global vision of a concept that has acquired a relevant prominence in current politics: lawfare or judicial warfare. Without prejudice to its examination from other parameters, the study has been carried out from an eminently legal perspective, although the exposition of the subject responds to an interdisciplinary approach where different branches of Law are combined in their constitutional, parliamentary, criminal, procedural, historical and international aspects. Likewise, we will analyze the concept and functions of the Commissions of Inquiry that, as a parliamentary instrument of control, are attributed by the Constitution of 1978.

The exposition of the existing precedents and the hermeneutic keys offered by the Spanish constitutional jurisprudence, together with the critical and reasoned analysis of the arguments provided by the most authoritative doctrine, constitute the backbone on which we rely to offer conclusions that, although far from being definitive, may allow us to advance on a safe path towards the protection of a credible rule of law, beyond merely conjunctural political contexts.

Key words: lawfare, commission of inquiry, rule of law, separation of powers, judicial independence.

Sumario

Lawfare como concepto polisémico, líquido, y manipulable: ¿judicialización de la política o politización de la justicia?

Comisiones parlamentarias de investigación: concepto, funciones y jurisprudencia constitucional

1. Concepto y funciones

2. Jurisprudencia constitucional

Un precedente parlamentario: la comisión de investigación sobre la aplicación del artículo 155 en el Parlamento de Cataluña

Un precedente jurisprudencial: la sentencia del Tribunal constitucional 191/2016, de 15 de noviembre

El Consejo General del Poder Judicial ante las comisiones de investigación sobre lawfare

El derecho europeo ante las comisiones de investigación sobre lawfare

Separación de poderes y lawfare: ¿las comisiones de investigación pueden revisar políticamente sentencias judiciales?

Conclusiones

Bibliografía

I. Lawfare como concepto polisémico, líquido y manipulable: ¿judicialización de la política o politización de la justicia?

La denominación lawfare es un neologismo de raíz anglosajona, mezcla de dos palabras inglesas: law, que significa derecho, y warfare, como sinónimo de guerra o conflicto bélico. El Diccionario de la Lengua de Oxford lo define como «acciones judiciales emprendidas como parte de una campaña en contra de un país o grupo», y el de Cambridge, de forma más genérica, como «el uso de acciones legales para causar problemas a un oponente».1

En consecuencia, dicho término vendría a equivaler, de forma literal, a guerra judicial o jurídica. De hecho, aunque el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua aún no se haya hecho eco de este vocablo, la Fundación del Español Urgente considera como alternativas válidas para su traducción a nuestra lengua las expresiones persecución judicial, instrumentalización de la justicia o judicialización de la política.2 Sin embargo, el alcance del concepto es mucho más amplio de lo que parece a primera vista. Y es que el mismo ha sido utilizado en contextos tan diversos como las relaciones internacionales, la esfera militar, la filosofía del derecho o el ámbito de la política.3

El origen de la palabra lawfare se localiza en el prólogo del libro The Nature of International Society, en su edición de 1975, cuyo autor, Charles Manning, lo emplea para describir la táctica que, a modo de una guerra sublimada, se sigue por ciertos países para aplicar el derecho como un instrumento —entre otros muchos— al servicio de sus propios intereses mediante una interpretación torcida de las normas internacionales.

Posteriormente, John Carlson y Neville Yeomans, en Whiter Goet the law-Humanity or Barbarity (1975), emplearon la misma denominación, si bien desde una perspectiva iusfilosófica, considerándolo como una reacción del derecho natural frente a los excesos del positivismo jurídico, que pretende sustituir una justicia meramente retributiva por otra más humanista, de carácter restaurativo.4

Dentro de la esfera militar, el concepto adquiere un nuevo significado. Estamos ante el uso del derecho como un elemento de estrategia con el propósito de allanar la victoria en un enfrentamiento bélico posterior. Quienes empezaron a utilizar este registro semántico fueron los cuadros del Ejército de la República Popular de China, definiéndolo como la técnica que se desarrolla mediante un conjunto de acciones, plasmadas en foros académicos, mediáticos, culturales y de opinión pública, cuyo objetivo es imponer una interpretación falaz del derecho internacional favorable a sus intereses y justificadora de su expansionismo político y económico. Esta idea se retoma por el militar norteamericano Charles J. Dunlap, en su artículo Law and Military Interventions: Preserving Humanitarian Values en 21st Century Conflicts (2001),5 para quien el lawfare es el manejo del derecho como arma de guerra al servicio de fines militares, táctica que se estaría empleando por algunos países, de menor potencia defensiva, contra los Estados Unidos.

Por último, llegamos a la aplicación de este vocablo en la esfera política. Puede considerarse como punto de partida el simposio celebrado en la Universidad Case de la Reserva Occidental (2010), donde se analizó el uso —y abuso— de los tribunales internacionales y del derecho por algunos países con el propósito de desprestigiar a otros, creando así una pléyade de demandas infundadas y procedimientos judiciales torticeros con el objeto de intimidar a las potencias enemigas.

Y ya en el último estadio de su evolución semántica, el concepto se traslada de la política internacional a la nacional —con especial protagonismo de autores iberoamericanos aplicándolo a su marco geográfico—,6 de forma que pasa a ser sinónimo de judicialización de la política mediante un excesivo activismo jurisdiccional contra determinados partidos o líderes públicos. En esta última mutación, se aprecia un importante sesgo ideológico en tanto que se utiliza por autores de inspiración marxista con el objeto de denunciar presuntas irregularidades judiciales, a su juicio apoyadas por sectores de la derecha económica y mediática, orientadas a la persecución de dirigentes de corte progresista.7

Partiendo de esta última acepción, la palabra lawfare ha sido empleada en nuestro país por varios juristas con posturas cercanas a partidos políticos de extrema izquierda o independentistas para desautorizar sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional o el Tribunal Supremo.8 El propósito último que se busca es la deslegitimación de pronunciamientos judiciales que han considerado contrarias a nuestro ordenamiento jurídico resoluciones o leyes aprobadas por el Parlamento de Cataluña que pretendían dar cobertura a la secesión unilateral del resto del país, así como de aquellas otras sentencias que aplicaban el Código penal a los actos delictivos perpetrados con ocasión de simulacros electorales de referéndums ilegales o de los disturbios generados a raíz de tales hechos.9

Para comprobar la génesis de este vocablo en nuestro país, resulta interesante el análisis de las referencias parlamentarias al mismo recogidas en los diarios de sesiones de las Cortes Generales. La primera ocasión en la que se empleó esta palabra en el Congreso de los Diputados fue el 24 de septiembre de 2020, durante una sesión de la Comisión sobre Asuntos Exteriores, por parte del integrante del Grupo Parlamentario Unidas-Podemos, Sr. Santiago Romero, con ocasión del debate de una proposición de ley presentada por el grupo Vox, relativa a la situación política venezolana y al desarrollo de una estrategia de colaboración con los Estados Unidos de América para la captura de Nicolás Maduro Moros y los demás miembros de su gobierno. El tenor literal de su intervención fue el siguiente:

El término lawfare describe una forma de guerra jurídica que se despliega a través del uso ilegítimo del derecho interno internacional con la intención de dañar al oponente para conseguir así la victoria en un campo de batalla de relaciones políticas públicas, paralizando política, judicial o financieramente a los oponentes […] Su planificación comenzó cuando la izquierda en América Latina alcanzaba el Gobierno en los procesos electorales y hoy se ha convertido en uno de los mayores peligros para la democracia en todo el mundo, este uso descontrolado del lawfare.10

De la misma pueden extraerse dos claras conclusiones. En primer lugar, el lawfare es un concepto que, en términos ideológicos, surge de la aplicación de doctrinas de corte neomarxista a la realidad iberoamericana, el cual fue posteriormente importado a nuestro país por formaciones políticas afines a dicha orientación.11 Por otro lado, resulta harto significativo que esta inicial alusión tuviera lugar con ocasión de un debate sobre la dictadura bolivariana en términos de defensa de dicho régimen.

Como se puede apreciar, nos encontramos ante un término polisémico y totalmente mutable, propio de un lenguaje de corte posmoderno en el que las palabras ya no aparecen como un reflejo de la realidad, sino que se transforman en una mera herramienta al servicio de los intereses particulares de quien las maneja.12 De hecho, el mismo se usa en varias disciplinas totalmente distintas y, dentro de cada una de ellas, como un instrumento para eliminar al contrincante o, al menos, deslegitimarlo. El problema de fondo es que, en su última acepción, lo que se viene a poner en duda —o manipular— es la misma garantía jurisdiccional, elemento nuclear del estado de derecho.

Y es que el empleo de un concepto tan líquido a la hora de enjuiciar uno de los poderes del Estado nos plantea si, realmente, lo que se pretende no es evitar la judicialización de la política sino más bien politizar de la justicia en beneficio de quienes se escudan tras dicha figura.

Dentro de dicho contexto debe analizarse la pretensión recogida en el documento que formaliza el acuerdo de investidura, suscrito conjuntamente por el Partido Socialista Obrero Español y Juntos por Cataluña/Junts per Catalunya (JxCat), que da carta de naturaleza a las investigaciones parlamentarias sobre presunto lawfare en nuestra nación:

[…] En este sentido, las conclusiones de las comisiones de investigación que se constituirán en la próxima legislatura se tendrán en cuenta en la aplicación de la ley de amnistía en la medida que pudieran derivarse situaciones comprendidas en el concepto lawfare o judicialización de la política con las consecuencias que, en su caso, puedan dar lugar a acciones de responsabilidad o modificaciones legislativas.13

Como acertadamente ha señalado la mejor doctrina, cabe inferir de dicho texto un presupuesto y tres proyectos de decisiones jurídicas «a cual peor».14 La idea que sirve de fundamento a priori, sin aparato probatorio alguno, es que la judicatura no va a adoptar sus resoluciones sobre la aplicación de la ley de amnistía con sujeción a derecho, sino conforme a sus preferencias políticas. Para hacer frente a este infundado «activismo jurisdiccional» se adoptan tres remedios: la creación de unas comisiones de investigación parlamentarias que actuarán a modo de «Requetesupremo» supervisor de las sentencias dictadas, la amenaza no velada de ejercer las correspondientes acciones de responsabilidad contra la magistratura díscola y, por último, la ulterior modificación de la ley de olvido cuantas veces fuera necesario para evitar el tan temido como difuso «obstruccionismo» judicial en una suerte de «amnistía permanente revisable».

A resultas de dicho pacto, se ha llegado incluso a formular sendas querellas basadas en su presunta infracción de la normativa penal. Concretamente, el partido político Vox planteó la posible concurrencia de un delito de usurpación de funciones del poder judicial (artículo 506 del CP), resultando inadmitida dicha pretensión por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo en tanto que las iniciativas legislativas que eventualmente pudieran adoptarse se enmarcarían dentro del ejercicio de la potestad legislativa y, por tanto, serían objeto de los mecanismos jurídicos de fiscalización que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a estos efectos, residenciados en el Tribunal Constitucional y no en la jurisdicción ordinaria.15 Idéntica suerte corrió la presentada por el sindicato Manos Limpias, en relación con el delito de amenazas (artículo 196 del CP) contra miembros de la judicatura, y el auto argumentaba que nos encontrábamos ante manifestaciones genéricas contra posibles pronunciamientos futuros de los órganos jurisdiccionales, por lo que, con independencia de poder ser tachadas de falta de respeto ante uno de los poderes del Estado, no exteriorizan un mal concreto y presente para los aludidos ni para sus allegados.16

Ii. Comisiones parlamentarias de investigación: concepto, funciones y jurisprudencia constitucional

II.1. Concepto y funciones

Con carácter general, las comisiones son órganos parlamentarios que, a diferencia del Pleno de las asambleas legislativas, están constituidas por un número de diputados inferior al total de los componentes de la cámara. Las mismas son susceptibles de clasificarse en varias categorías atendiendo a distintos criterios. Asimismo, dentro de las que no tienen carácter permanente y según la finalidad que les es propia, se distingue entre las comisiones de investigación y las restantes.17 Las primeras tienen un objeto muy concreto: realizar una indagación sobre un asunto de interés general con el propósito de depurar las responsabilidades políticas que, en su caso, pudieran existir.18

La función de las comisiones de investigación viene delimitada en el artículo 76 de la Constitución, que regula su régimen jurídico de acuerdo con los siguientes principios:

Pueden constituirse por el Congreso de los Diputados, por el Senado o por ambas cámaras de forma conjunta.

Se ciñen a asuntos de interés público.

Sus conclusiones no son vinculantes para los tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales.

El resultado de la investigación puede comunicarse al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones pertinentes.

Se establece la obligación de comparecer a requerimiento de las cámaras, y la ley puede regular las sanciones aplicables al incumplimiento de dicho deber.19

Si bien es cierto que nuestra lex legum solo hace referencia a las comisiones de investigación constituidas en el seno de las Cortes Generales, la jurisprudencia constitucional ha extendido sus prescripciones al resto de asambleas autonómicas, en tanto que se consideran principios comunes de derecho parlamentario, sin perjuicio de las peculiaridades que puedan establecerse dentro de dichos parámetros por los respectivos estatutos de autonomía y reglamentos de las cámaras.20 Precisamente el Estatuto andaluz contiene una precisión muy interesante a los efectos del presente trabajo: estos órganos tienen por objeto fiscalizar la actuación del poder ejecutivo.21

Según la mejor doctrina, las comisiones de investigación gozan de un carácter poliédrico que comprende la obtención de información, el esclarecimiento de determinados hechos de interés general, el debate público y el impulso político mediante las conclusiones aprobadas; e incluso se ha llegado a afirmar que desempeñan una función autónoma que engloba todas las anteriores.22 Sin embargo, todo ello debe contextualizarse en el marco de la actividad propia de las Cortes Generales prevista en el artículo 66.2 de la norma fundamental y, más concretamente, dentro de su labor de control del Gobierno.23

Dicha acción investigadora tiene, además, un claro límite constitucional: el respeto a la función jurisdiccional que corresponde en exclusiva a jueces y tribunales (artículo 117.3 CE). De ahí que las conclusiones adoptadas en el seno de dichos órganos no obliguen a los tribunales en las resoluciones que estos últimos dicten, ni tampoco puedan sustituir a la judicatura en el ejercicio de su potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Esta exigencia, evidentemente, proviene del principio de división de poderes y la consiguiente necesidad de no confundir las funciones del legislativo con las atribuciones propias del poder judicial. Y, como acabada expresión de esta imprescindible distinción dentro del Estado, en el supuesto de que durante el curso de la investigación pudiera tenerse conocimiento de extremos susceptibles de materia penal, el órgano parlamentario se limitará a dar traslado de ello al Ministerio Fiscal para que este último, si lo estima pertinente, sea quien actúe ante los tribunales.

II.2. Jurisprudencia constitucional

En relación con el presente trabajo, tiene singular relevancia la Sentencia 85/2018, de 19 de julio, dictada con ocasión de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad del Gobierno de España contra la Ley foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.24 En su artículo 3 se regulaba la denominada Comisión de Reconocimiento y Reparación, un órgano administrativo —no parlamentario— constituido por expertos independientes dentro de cuyas competencias se incluía la investigación o fijación de hechos consistentes en actuaciones tipificadas como delitos, tales como homicidios o lesiones, a los efectos de conceder o no la condición de víctimas de acuerdo con dicha norma. Asimismo, se facultaba a dicha comisión para proceder a una interpretación de los sucesos acaecidos, aunque no hubiera una sentencia judicial que determinara la autoría de las actividades delictivas.

Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional no cuestionó la conformidad a derecho de las medidas administrativas de carácter asistencial o de reparación a favor de las víctimas, sí lo hizo respecto a la investigación de hechos que se incardinan en el ámbito penal. Y es que, como señala en artículo 117 de la carta magna, nos encontramos ante funciones que corresponden de forma exclusiva y excluyente al poder judicial.25 En consecuencia, la atribución de la labor de indagación y fijación de hechos que constituyen actuaciones castigadas en el orden criminal solo puede desarrollarse, según los parámetros constitucionales, por los tribunales, y en ningún caso por comisiones dependientes de otros poderes del Estado, entre los que se encuentra el ejecutivo autonómico navarro.26 Finalmente, fundamenta su decisión en la propia naturaleza del estado de derecho.

A continuación, procedemos a enumerar las afirmaciones más recientes de la jurisprudencia constitucional sobre el respeto de las comisiones parlamentarias a las funciones jurisdiccionales:27

Los órganos de naturaleza parlamentaria no pueden desarrollar actuaciones que sean propias del poder judicial.

Por tanto, la actividad investigadora parlamentaria tiene prohibida la calificación jurídica de conductas punibles, así como la imputación individualizada a los sujetos investigados. Y ello porque, si lo hiciera, estaría invadiendo el ius puniendi del Estado, reservado a los órganos a los que se ha atribuido legalmente dentro de las esferas del derecho penal o del administrativo sancionador.

La labor de las comisiones de investigación debe ceñirse a determinar las responsabilidades políticas que se deriven de los trabajos realizados con tal fin, puesto que tienen vedado penetrar en la esfera estrictamente judicial.

Estas restricciones no solo deben respetarse en las conclusiones que se aprueben por estos órganos del legislativo, sino durante todo el proceso indagatorio, de investigación o en las preguntas formuladas a los comparecientes.

Los límites impuestos a las comisiones de investigación tienen su fundamento, junto al principio de separación de poderes, en la necesidad de proteger la tutela judicial efectiva de los interesados. Y ello porque los ciudadanos pueden desplegar ante tribunales independientes e imparciales toda la actuación procedente en defensa de su presunción de inocencia, mediante la asistencia letrada obligatoria y el principio de igualdad de armas procesales, pero carece de dichas garantías —o, al menos, las mismas están bastante constreñidas— en el campo parlamentario. De ahí que las restricciones que el artículo 76 de la Constitución señala para estos órganos sean una consecuencia derivada de su propio artículo 24.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha insistido, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos,28 en el ineludible respeto a la presunción de inocencia en su vertiente extraprocesal durante el desarrollo de estas comisiones. De este modo, el artículo 24 de la lex legum también ampara a los ciudadanos frente a las afirmaciones de las autoridades públicas, distintas de las competentes, que les atribuyan hechos ilícitos o los declaren culpables aun cuando no hayan sido condenados por sentencia firme.

Ha de añadirse que, a pesar de que esta doctrina se haya fijado con ocasión de conflictos constitucionales por investigaciones llevadas a cabo en el seno de parlamentos autonómicos, esto no impide su aplicación a las Cortes Generales, ya que el parámetro utilizado ha sido el artículo 76 de la Constitución, cuyos principios generales obligan a todos los órganos legislativos.

De lo expuesto se deduce la necesidad de respetar una neta distinción entre las funciones desempeñadas por las comisiones de investigación y las que son propias de los órganos jurisdiccionales. Ello impide, en primer término, cualquier confusión competencial entre los mismos. Asimismo, tampoco cabe que la actividad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado por parte de los tribunales puede ser mediatizada por la investigación parlamentaria.29 Si bien es cierto que la labor de la comisión y el proceso penal pueden coincidir en el tiempo, dentro del amplio margen constitucionalmente concedido,30 no lo es menos que ello implica un escrupuloso respeto al principio de exclusividad jurisdiccional de jueces y tribunales, así como el ineludible deber de no vulnerar del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente extraprocesal, de todos los ciudadanos afectados por las comparecencias o indagaciones de estos órganos parlamentarios. A mayor abundamiento, los principios de intangibilidad de las sentencias, garantía derivada del artículo 24.1 en relación con el 118 de la carta magna, y de seguridad jurídica (artículo 9.3) exigen que las resoluciones dictadas en un proceso judicial solo puedan ser modificadas dentro de los cauces legalmente establecidos para ello, sin que resulte admisible su fiscalización por otras vías extrajurisdiccionales.31

Iii. Un precedente parlamentario: la comisión de investigación sobre la aplicación del artículo 155 en el Parlamento de Cataluña

La utilización de comisiones de investigación parlamentarias para denunciar presuntos casos de lawfare no constituye una absoluta novedad en el derecho parlamentario español.

El parlamento autonómico catalán, en su sesión plenaria de 4 de julio de 2018,32 acordó la constitución de la Comisión sobre la aplicación del artículo 155 de la Constitución española en Cataluña. Más allá de las esperpénticas vicisitudes en su desarrollo, tales como el abandono de la misma por los partidos constitucionalistas ante el sectarismo de sus postulados, la citación y no comparecencia de funcionarios y autoridades del Estado que se encontraban fuera del marco competencial autonómico,33 así como la evidente inconstitucionalidad de la mayor parte de las conclusiones aprobadas por dicho órgano, nuestro interés se centra en aquellos aspectos de la Resolución 894/XII del Parlamento catalán, de 21 de julio de 2020, por la que el Pleno de la cámara autonómica aprobó el dictamen de esta comisión,34 que contienen referencias a situaciones de lawfare:

Punto 4.4: «[…] Estas potestades de ejecución de sentencias [la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que le atribuye a dicho órgano la potestad de ejecutar sentencias] han sido clave para judicializar la política y limitar los debates parlamentarios en el Parlamento de Cataluña, o en la materia de ejecución del artículo 155, en las investiduras fallidas o en las propuestas de resolución que ha aprobado el Parlamento de Cataluña y que ha sido motivo de requerimiento por parte del Tribunal Constitucional».

Punto 17.3: «Esta indefensión de los órganos políticos de Cataluña ante la soberbia del poder del Estado instrumentalizando el poder judicial, bajo el mando de la monarquía, pone punto y final, de manera definitiva, a la lógica del estado autonómico».

Punto 19: «El Parlamento de Cataluña: J) Manifiesta que la aplicación del artículo 155 es la respuesta política al único modelo de estado posible en España: el estado centralizado en el que […] el Tribunal Supremo o el Tribunal Constitucional demuestran su politización ante el proceso judicial del 1 de octubre. Un poder judicial que persiste en limitar y recortar el poder ejecutivo y legislativo catalanes».

Punto 24.7: «La conclusión de todo ello es que hubo un golpe de estado institucional, promovido por el ejecutivo central y amparado por el poder judicial, para pervertir la norma constitucional y obrar en detrimento de las competencias y los derechos del Gobierno de la Generalidad y de sus administrados».

Punto 25.5: «[…] la doctrina de limitación ex ante del debate parlamentario constituye un ataque a la autonomía parlamentaria y muestra una visión desviada de la separación de poderes, más propia de un gobierno autocrático de los jueces que de la necesaria independencia judicial».

Punto 31.3: «d) Esta interpretación ha sido posible gracias a las continuidades institucionales entre la judicatura española del período de la dictadura franquista y del período posterior a la Transición, así como al proyecto explícito del Partido Popular de intensificar estas continuidades para garantizar una hegemonía conservadora y ultranacionalista dentro del estamento jurídico. Así pues, ayunos de un equilibrio de poderes, se ha desembocado en un gobierno de jueces en que estos se consideran con la potestad de subordinar la actividad política a sus preferencias ideológicas».

Punto 36.7: «La aplicación del artículo 155 de la Constitución va a venir acompañada de otras medidas de represión […] Podemos destacar las siguientes: a) La judicialización del conflicto político, con las detenciones de la Operación Anubis y las prisiones preventivas llevados a término durante el mes de octubre de 2017, va a suponer una clara erosión de la libertad de expresión, de reunión y de manifestación».

Punto 38.5: «La respuesta del régimen político del 78, con todos los instrumentos del Estado a su servicio, con sus múltiples crisis —económica, social, territorial, y democrática— no va a ser ni ha sido más democracia, sino la represión, la judicialización de la política y la vulneración de los derechos fundamentales».

Punto 40.4: «A la represión y a la judicialización de la política, se han de sumar la interpretación y la utilización de la Constitución contra la democracia en Cataluña».

El análisis de la presente resolución muestra aspectos claramente censurables, tanto desde el punto de vista formal como sustantivo. En cuanto al primero, el lenguaje utilizado se desliza de la esfera de las declaraciones estrictamente políticas, fruto de una investigación, hacia la peligrosa pendiente del manifiesto panfletario, lo cual desmerece el correcto tratamiento de los acuerdos adoptados por las asambleas legislativas, que deben estar siempre imbuidos de un espíritu de cortesía parlamentaria y respeto institucional con independencia de la contundencia o rotundidad de las posturas ideológicas defendidas. No obstante, mucho más negativo es su enjuiciamiento desde el ámbito de su contenido material, ya que la resolución vierte gravísimas acusaciones contrarias a la división de poderes, la independencia judicial y al papel de los órganos del Estado, todo ello sin perjuicio de su evidente extralimitación respecto a la esfera competencial propia del legislativo autonómico catalán.35

Este antecedente debe ser tomado en cuenta a la hora de enjuiciar la constitucionalidad de una eventual comisión de investigación sobre la independencia judicial, en tanto que la misma podría acabar convirtiéndose, como sucedió en el presente caso, en un ariete político contra la separación de poderes.

IV. Un precedente jurisprudencial: la sentencia del Tribunal Constitucional 191/2016, de 15 de noviembre

La comparecencia de miembros del poder judicial ante comisiones parlamentarias también ha sido analizada por el intérprete supremo de nuestro texto constitucional.

El artículo 564 de la Ley orgánica del poder judicial, en la redacción dada por la Ley orgánica 4/2013, de 28 de junio,36 establecía: «Fuera del supuesto previsto en el artículo anterior [presentación de la Memoria Anual], sobre el Presidente del Tribunal Supremo y los Vocales del Consejo General del Poder Judicial no recaerá deber alguno de comparecer ante las Cámaras por razón de sus funciones».37

Dicho precepto fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad que se desestimó por la sentencia 191/2016, de 15 de noviembre, reconociendo su adecuación a la carta magna.

Los recurrentes invocaron, a los efectos de impugnar la restricción de comparecencias de los miembros del Consejo General del Poder Judicial ante las cámaras, que dicho órgano constitucional no estaba «exento de rendir cuentas ante las Cortes Generales y la ciudadanía» y, en consecuencia, dicho artículo debería haber incluido «un sistema de responsabilidad política» del Consejo ante el parlamento, de acuerdo con el mandato del artículo 109 de la Constitución, el Reglamento del Congreso de los Diputados y una práctica parlamentaria consolidada.

Al hilo de dicha afirmación, el Tribunal Constitucional desarrolló una interesante doctrina acerca de las relaciones entre las cámaras legislativas y el poder judicial.38

En primer lugar, rechaza de forma contundente que exista un deber de comparecencia de miembros del Consejo basado en una responsabilidad política de dicho órgano o su necesario control por las cámaras. Y ello porque la Constitución proporciona al Consejo General del Poder Judicial una posición de independencia y no vinculación frente a los demás poderes públicos, de suerte que sus funciones no pueden quedar sujetas a fiscalización por parte del poder político.

Abundando en dicho razonamiento, el tribunal añade que el Consejo se regula por la Constitución como una institución no subordinada. Por ello, de ninguna manera puede considerarse que sus componentes sean delegados o comisionados del Congreso y del Senado, con independencia que a dichas cámaras competa su designación.

Asimismo, se declara expresamente que la supremacía del parlamento debe conciliarse, de acuerdo con las exigencias del estado constitucional y democrático de derecho (artículo 1.1), con el respeto a la posición institucional de otros órganos constitucionales que no responden a la lógica del Estado de partidos.39 A tal efecto, el Consejo General del Poder Judicial es independiente de las Cortes Generales, sin que entre ambos exista una vinculación de dependencia política, conforme a la voluntad del constituyente.

Por último, la sentencia comentada insiste en que el artículo 109 de la carta magna impone, respecto a las cámaras nacionales, un deber de información y ayuda del resto de los órganos del Estado, pero con el límite de que la misma se ciña al ámbito de atribuciones del propio Consejo y sin menoscabo de su independencia.

En definitiva, la doctrina del Tribunal Constitucional viene a admitir la posibilidad de comparecencia de los miembros del órgano de gobierno de los jueces ante el legislativo, pero con importantes restricciones: que tenga lugar en el ámbito de las funciones que le son propias y con pleno respeto a su independencia. Además, en negativo, veda de forma clara cualquier intento de control o exigencia de responsabilidad política mediante este mecanismo institucional.

Si bien es cierto que la sentencia comentada no concierne directamente a los jueces y magistrados, sino solo a los integrantes del órgano rector del poder judicial, y que se ciñe a las comparecencias ordinarias ante la Comisión de Justicia pero no a los requerimientos formulados por comisiones de investigación, también lo es que los principios generales que se contienen en la misma constituyen un parámetro imprescindible para enjuiciar la constitucionalidad de una Comisión que indague sobre presuntos casos de lawfare.

V. El Consejo General del Poder Judicial ante las comisiones de investigación sobre lawfare

El anuncio de la creación de comisiones parlamentarias para investigar prácticas de lawfare por la magistratura española provocó la rápida reacción del Consejo General del Poder Judicial, como supremo órgano rector de la judicatura, a través de sendos comunicados y acuerdos que examinamos a continuación.

La Comisión Permanente de dicho órgano, en su reunión de 9 de noviembre de 2023, convocada al hilo del pacto suscrito entre el Partido Socialista Obrero Español y Juntos por Cataluña/Junts per Catalunya (JxC), aprobó un comunicado cuyas ideas esenciales son las que siguen:40

Manifiesta el «frontal rechazo» a la iniciativa de crear comisiones de investigación con el expresado objeto de fiscalizar actuaciones judiciales, en línea con lo manifestado por todas las asociaciones judiciales.

Considera inadmisible que la creación de estos órganos implique someter «potencialmente» resoluciones, competencia exclusiva de los tribunales, a una posterior revisión en sede parlamentaria, lo cual conllevaría «una inadmisible injerencia en la independencia judicial y un flagrante atentado a la separación de poderes».

En el supuesto de que dicha iniciativa prosperara, ello daría lugar a la adopción por el Consejo de las medidas pertinentes mediante los cauces legalmente establecidos.

Por último, expresa su apoyo real a cuantos miembros del poder judicial, en el desempeño sus funciones, decidan emprender futuras actuaciones conforme a la legalidad vigente.

Estas manifestaciones fueron confirmadas en una posterior sesión de la Comisión Permanente, el 5 de diciembre de 2023, motivada por la aprobación por el Congreso de los Diputados de sendas comisiones de investigación sobre la Operación Cataluña y los atentados de Barcelona y Cambrils.41 Asimismo, se hizo constar que dicho órgano se mantendría vigilante respecto a cualquier actuación de estos órganos que pudiera interferir en la independencia judicial.

En relación con este último comunicado, cobra relevancia el voto particular formulado por los vocales, señores Ballestero Pascual, Carmona Vergara y Llombart Pérez. En el mismo, se afirma que hubiera sido procedente la aprobación del texto aportado por los disidentes, en el que se incluía un expreso rechazo a las declaraciones realizadas en medios públicos, defendiendo la existencia de lawfare en nuestro país, formuladas por un expresidente autonómico prófugo de la justicia y los actuales presidente y ministro del Transportes del Gobierno de España.42

El 21 de diciembre de 2023, el Pleno del Consejo General del Poder Judicial adoptó por unanimidad el Acuerdo 1.18, que sintetizamos a continuación:43

Se insta al Congreso de los Diputados, de conformidad con los artículos 76 y 117 la Constitución y 396 y 399 de la Ley orgánica del poder judicial, a que se abstengan de citar a jueces y magistrados para que declaren ante las comisiones de investigación, constituidas recientemente, sobre hechos que sean objeto de las actuaciones objeto de su actividad jurisdiccional. Asimismo, se advierte a todos los miembros de la carrera judicial que se abstengan de revelar cualquier circunstancia de la que tengan conocimiento en su ejercicio profesional.

Los jueces y magistrados convocados a alguna de dichas comisiones parlamentarias deberán ponerlo en inmediato conocimiento del Consejo.

La Comisión Permanente denegará la autorización de comisiones de servicios a cualquiera de los miembros de la judicatura que fueran citados a comparecer ante los citados órganos, sobre hechos de los tengan o hayan tenido conocimiento por razón de su actividad jurisdiccional.

Posteriormente, el Pleno del Consejo General del Poder Judicial adoptó, el 5 de febrero de 2024, una declaración institucional, también de forma unánime, en la que se expresó el profundo rechazo a las alusiones personales vertidas sobre integrantes del poder judicial en el Congreso de los Diputados, acusándoles de llevar a cabo actuaciones de lawfare.44

Asimismo, la mayoría de las salas de gobierno de los tribunales superiores de justicia de las diferentes comunidades autónomas aprobaron sendos pronunciamientos, en los cuales se adhirieron a los comunicados del Consejo General del Poder Judicial y de las asociaciones mayoritarias de jueces y fiscales, en rechazo del acuerdo político de creación de estos órganos de investigación al considerarlos una intromisión en el ejercicio independiente de su función por la judicatura.45 Como colofón de lo expuesto, la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, en el punto tercero de su comunicado de 13 de noviembre de 2023, afirmó rotundamente: «[…] la necesidad de preservar y garantizar la independencia judicial desde todas las instituciones», por resultar «incompatible con ella la fiscalización o supervisión de la labor jurisdiccional por otros poderes del Estado».46

Como puede apreciarse, el órgano del gobierno judicial ha llevado a cabo una incesante labor de defensa a favor de la independencia de jueces y magistrados en el ámbito de la actividad que tienen constitucionalmente atribuida. Singular importancia reviste la expresa denegación de cualquier autorización para comparecer a comisiones de investigación cuando con ocasión de ello se pudiera, siquiera de forma indirecta o probable, obtener cualquier tipo de datos sobre hechos y circunstancias en relación con casos que se encuentren sub iudice. También debe remarcarse una idea básica contenida en el voto particular realizado por varios vocales al comunicado de 5 de diciembre de 2023: las susodichas comisiones tienen por objeto el control de la acción del Ejecutivo conforme al artículo 66.2 de nuestra lex legum, pero en ningún caso la fiscalización del poder judicial. Profundizaremos más adelante en esta idea.

VI. El derecho europeo ante las comisiones de investigación sobre lawfare

La constitución de comisiones de investigación sobre presuntas actuaciones de lawfare afecta a dos disposiciones insertas en el derecho continental. En primer lugar, el artículo 2 del Tratado Fundacional de la Unión Europea considera el estado de derecho como uno de los valores comunes de los países integrantes de la misma. Asimismo, el artículo 6.2 de la Convención Europea de Derechos Humanos reconoce el derecho de toda persona a ser juzgado por un tribunal independiente e imparcial, lo cual, en su vertiente extraprocesal, conlleva la necesidad de evitar injerencias exteriores que lo impidan.47

Abundando en el primero de los preceptos mencionados, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado que «Conforme al principio de separación de poderes que caracteriza el funcionamiento de un Estado de Derecho, debe garantizarse la independencia de los tribunales en particular frente a los poderes legislativo y ejecutivo (sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, apartado 54 y jurisprudencia citada)».48 En aplicación de dicho principio, resulta imprescindible que las circunstancias materiales y las normas procedimentales «permitan excluir no solo cualquier influencia directa, en forma de instrucciones, sino también las formas de influencia más indirecta que pudieran orientar las decisiones de los jueces de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, apartados 55 y 57 y jurisprudencia citada)».49 En otra de sus resoluciones, ha añadido: «A este respecto, resulta importante que los jueces se encuentren protegidos frente a intervenciones o a presiones externas que puedan amenazar su independencia…», y ello no solo desde el punto de vista de la legislación positiva aplicable, sino también tomando en cuenta el «contexto fáctico-jurídico nacional», de forma que ninguno de estos elementos interfiera en la libre decisión de los órganos jurisdiccionales.50 Dichas garantías tienen como finalidad «excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio (sentencia A. K. y otros, apartado 123 y jurisprudencia citada)».51

Por otro lado, y de forma más concreta en un litigio concerniente a las funciones propias de las comisiones de investigación, el Tribunal de Estrasburgo ha insistido en que la separación de poderes prohíbe que dicho órgano parlamentario pueda inmiscuirse en el ejercicio de atribuciones propias de los órganos judiciales, con la consiguiente obligación de guardar la debida distancia entre su labor y los procesos judiciales en curso, habida cuenta de que el objeto y finalidad de estas comisiones y el de los procesos penales son distintos.52

A mayor abundamiento, no podemos obviar otras actuaciones llevadas a cabo por distintos órganos de la Unión Europea para salvaguardar la independencia del Poder Judicial como eje vertebrador del estado de derecho: la Comisión Europea actuó contra una ley de amnistía aprobada por Rumanía en 2019, cuyo propósito era beneficiar a condenados por corrupción, y llevó a cabo un seguimiento —aún no concluido— de determinadas reformas de la judicatura que implicaban un ataque contra la independencia de jueces y fiscales designados para este tipo de delitos; el Grupo de Estados contra la Corrupción (Greco) también ha instruido expedientes en relación con las reformas realizadas en Polonia, durante los años 2015 a 2017, que afectaban al nombramiento, régimen disciplinario de los jueces y acceso a la función judicial, junto a la designación de los miembros del Tribunal Constitucional, así como respecto de Eslovenia, en atención a las interferencias parlamentarias en el marco de las labores investigadoras de fiscales y magistrados por razón del delito de corrupción imputado a un destacado líder político (2019); por último, se ha llegado incluso a activar el mecanismo del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea ante las acometidas del ejecutivo húngaro contra la independencia de la judicatura con la consiguiente congelación de fondos europeos al país afectado.53

A la vista de tales pronunciamientos, se constata que el derecho europeo prohíbe terminantemente la creación de comisiones parlamentarias que, siquiera de forma incidental, condicionen la actuación de los magistrados y jueces en los procedimientos penales en curso o crearan la apariencia de que su decisión pudiera ser mediatizada so pretexto de depuración de responsabilidades políticas, empañando así la apariencia de independencia e imparcialidad de los órganos jurisdiccionales.54

Nos resta añadir que, si la citación para comparecer ante la comisión investigadora se extendiera a los consejeros del Tribunal de Cuentas por razón las responsabilidades contables de los beneficiados con la amnistía de la Ley orgánica 1/2024, resultaría de aplicación el Reglamento 2020/2092, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.55 Su artículo 3, letra a, considera como un indicio de vulneración del estado de derecho «poner en peligro la independencia de los jueces». A estos efectos, y desde el punto de vista hermenéutico, goza de singular importancia su consideración 10 como barrera frente a influencias indebidas en el ámbito judicial por parte de terceros u otros poderes del Estado.56 Por otro lado, el artículo 4.2, letra b, entiende que la lesión de tales principios puede referirse, entre otros, al control judicial efectivo por órganos jurisdiccionales independientes de las acciones y omisiones llevadas a cabo por las autoridades que gestionan fondos europeos. Además, en el caso de constatarse la existencia de infracción, procedería la adopción de alguna o varias de las medidas económicas previstas al efecto en el artículo 5 del reglamento.

Asimismo, mencionaremos las conclusiones adoptadas por la Comisión europea para la democracia por el derecho del Consejo de Europa (Comisión de Venecia) en su informe de 18 de marzo de 2024 sobre la Proposición de ley de amnistía en nuestro país.57 En el mismo se reproducen dos ideas clave sobre la fiscalización parlamentaria de un presunto lawfare judicial: la primera de ellas es que se considera una injerencia política en la administración de justicia la exigencia de que los jueces informen ante un órgano político, en público, respecto a su tramitación de un caso concreto, máxime cuando ello sea susceptible de provocar un efecto coactivo sobre otros miembros de la judicatura (punto 117); y la segunda es que las comisiones de investigación constituidas en el Congreso no deben requerir la presencia de miembros de la magistratura para que informen sobre los pleitos que estén juzgando, ni siquiera en términos de invitación, sin que baste a tales efectos con que, de acuerdo con la normativa aplicable, los jueces no estén legalmente obligados a comparecer ante las Cortes Generales (punto 118).

Como punto final, debe considerarse que, en virtud del principio de primacía del derecho de la Unión, sus normas prevalecen sobre las internas de cada miembro aunque fueran de rango constitucional,58 e incluso respecto a las resoluciones dictadas por un Tribunal Constitucional nacional.59 Atendiendo a ello, cualesquiera actuaciones llevadas a cabo por comisiones de investigación, en cuanto suscitaran dudas razonables de incumplir los artículos 2 y 19 del Tratado de la Unión Europea, podrían dar lugar a la correspondiente cuestión prejudicial ante el Tribunal de Luxemburgo por parte de los órganos jurisdiccionales españoles.60

VII. División de poderes y lawfare: ¿pueden las comisiones de investigación revisar políticamente sentencias judiciales?

En el presente apartado comenzaremos exponiendo si cabe la posibilidad de constituir un órgano parlamentario cuyo objeto sea, de forma directa, la investigación de supuestos de lawfare. También analizaremos las posibilidades, dentro del plan de trabajo de la comisión, de solicitar documentación contenida en los procesos judiciales abiertos, así como las comparecencias y preguntas que podrían dirigirse, en su caso, a miembros del Consejo General del Poder Judicial y a los jueces o magistrados que llevan a cabo investigaciones en curso o hayan enjuiciado hechos delictivos. Por último, nos detendremos en el examen del alcance que las conclusiones aprobadas en el parlamento puedan tener en relación con las funciones jurisdiccionales afectadas por aquellas.

La primera cuestión que debe abordarse es si puede constituirse una comisión de investigación para indagar acerca de la existencia de activismo por parte de la magistratura, debido a la intromisión de las resoluciones judiciales en las decisiones políticas.

Si se parte de la jurisprudencia constitucional que, de forma diáfana, interpreta el mandato de la división de poderes, resulta incuestionable que la creación de un órgano del legislativo con dicho propósito vulnera los dictados de la carta magna de 1978.

Hemos adelantado que el Tribunal Constitucional afirma, de modo tajante, que la actividad de los integrantes del poder judicial, en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, no pueden quedar sujetas a la fiscalización de las Cortes Generales, puesto que contraviene los presupuestos del estado social y democrático de derecho con grave detrimento de la independencia judicial.61 Este criterio ha quedado claramente fijado por el supremo intérprete de nuestra carta magna: «La norma fundamental descarta, sin sombra de duda, semejantes pretensiones de responsabilidad y control políticos sobre un órgano constitucional al que ha confiado, en garantía de la independencia de jueces y magistrados, unas funciones que no pueden quedar, sin amenaza o daño para esa independencia, sujetas a fiscalización por el poder político, incluido, claro está, el que se expresa en las cámaras representativas».62 A la misma conclusión llegamos, desde una perspectiva funcional y de garantía de derechos, si tenemos en cuenta que la labor desarrollada por estos órganos parlamentarios en ningún caso puede alcanzar naturaleza jurisdiccional, en tanto que las comisiones de investigación «emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que solo el proceso judicial garantiza».63

La lógica consecuencia que se deriva de la manifiesta inconstitucionalidad de una iniciativa de este tipo, en el ámbito parlamentario, es que la Mesa de la cámara puede, dentro de su ámbito de actuación reglado y no discrecional, calificar desfavorablemente e inadmitir a trámite el escrito de solicitud para constituir la mencionada comisión.64 Ello no implica lesión alguna del derecho fundamental de los diputados al ejercicio de su cargo (artículo 23.2 de la Constitución), en tanto que se ampara en la doctrina sobre funciones calificadoras de las Mesas parlamentarias mantenida por la más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional.65 Según la misma, el órgano rector, si aprecia que una iniciativa entra en una contradicción palmaria y evidente con la Constitución o el derecho vigente, puede declarar su inadmisión, y dicha posibilidad se transforma en un deber inexcusable en el caso de que exista un previo y expreso requerimiento en este sentido por parte del máximo intérprete de la ley fundamental.66

A pesar de lo expuesto, no resultaría descartable que la Mesa de la cámara, con independencia de las anteriores consideraciones, admitiera a trámite la iniciativa en tanto que el control de los requisitos materiales no determina la obligatoriedad en la inadmisión —salvo advertencia expresa en contrario del Tribunal Constitucional, como hemos dicho—, ni tampoco impide que se llegaran a crear comisiones que, bajo denominaciones encubiertas o con otros objetivos aparentes, pretendan desempeñar una actividad fiscalizadora de los órganos jurisdiccionales.67 Esto nos lleva al análisis del alcance de la documentación requerida y las comparecencias ante el órgano investigador.

Un extremo harto delicado es si la comisión puede recabar que se le remita el contenido de actuaciones judiciales en curso. En principio, pudiera parecer que el deber de colaboración de las autoridades públicas con las Cortes Generales, regulado en el artículo 109 de la ley fundamental, ampararía esta petición.68 Sin embargo, y al contrario que en otras normativas sectoriales,69 no existe ningún precepto regulador de los procesos judiciales que imponga la obligación de remitir dicha información a las asambleas legislativas en el seno de una comisión de investigación.

Al respecto, realizando una interpretación razonable del derecho vigente, el Consejo General del Poder Judicial ha afirmado que el secreto sumarial previsto en el artículo 301 de la Ley de enjuiciamiento criminal constituye un obstáculo insuperable a la hora de remitir la documentación interesada,70 salvo que el juez, atendiendo a las circunstancias particulares del caso, lo estimare procedente al considerar que no afectaría al correcto desarrollo del procedimiento judicial y siempre con la obligación del órgano parlamentario de mantener reserva sobre su contenido.71 Por contra, en el supuesto de haberse decretado el secreto sumarial interno (artículo 302 de la Ley de enjuiciamiento criminal) no cabría en modo alguno dicho traslado de documentos.72 A lo anterior debe añadirse que el artículo 109 de la Constitución, que obliga a remitir información a los órganos parlamentarios, está incluido en el título V, que regula las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales y, en consecuencia, no vincula a órganos judiciales que se incardinan en el título VI de la lex legum.73 En cuanto a las diligencias de investigación abiertas por el Ministerio Fiscal, las mismas quedan salvaguardadas por un deber de reserva (artículo 8.3 del Reglamento del Ministerio Fiscal), incluso si en encuentran archivadas, en aras de la protección al derecho al honor de los investigados, salvo que las peticiones de traslado de actuaciones se hayan formulado por los propios interesados o las víctimas, y estas últimas dentro de los límites fijados por la ley. Dicho precepto impide la remisión a estos órganos parlamentarios.74

Asimismo, cobra singular importancia el alcance de la citación para comparecer ante una Comisión de Investigación dirigida a aquellos jueces que conozcan de un asunto relacionado con el objeto de la misma, sea en fase de investigación o de enjuiciamiento.

En principio, el deber de comparecencia se aplica con carácter general a todos los ciudadanos,75 pero en el presente caso debe tenerse muy en cuenta la prohibición de interferir los procesos judiciales en curso. Tanto es así que lo pertinente sería, por los miembros de la judicatura, interesar el correspondiente permiso al Consejo General del Poder Judicial a efectos de obtener la imprescindible autorización para atender un deber público de inexcusable cumplimiento (artículo 216.1 del Reglamento de la carrera judicial). Esta circunstancia llegó a producirse en el marco de la Comisión de investigación del Congreso de los Diputados sobre los hechos acaecidos el 11 de marzo de 2004, de forma que el órgano de gobierno judicial concedió dicho permiso con expresa advertencia al magistrado solicitante de que «no podrá de ningún modo referir información relativa a los hechos, organizaciones o personas que estén siendo objeto de investigación actualmente en el Juzgado de que es titular o que haya sido objeto de diligencias anteriores».76

Sobre esta cuestión, como expusimos en el anterior epígrafe, el Consejo General del Poder Judicial ha sido claro en cuanto a la denegación de su autorización para que los miembros de la judicatura asistan a las comisiones de investigación constituidas en el Congreso durante la presente legislatura. Para ello se funda en la aplicación conjunta de los preceptos de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial, que transcribimos a continuación:

Artículo 396: «Los Jueces y Magistrados no podrán revelar los hechos o noticias referentes a personas físicas o jurídicas de los que hayan tenido conocimiento en el ejercicio de sus funciones».

Artículo 399.1, primer párrafo: «Las autoridades civiles y militares se abstendrán de intimar a los Jueces y Magistrados y de citarlos para que comparezcan a su presencia».

En primer término, deberíamos plantearnos la relación entre estos preceptos y la norma constitucional. A diferencia de lo que entiende algún sector doctrinal,77 consideramos que no cabe aplicar mecánicamente el principio de jerarquía de forma que el artículo 76.2 de la carta magna produjera un desplazamiento de la Ley orgánica 6/1985. Realmente no existe tal antinomia entre ambos cuerpos normativos, puesto que los preceptos constitucionales están llamados a interpretarse conjuntamente, como un todo con unidad sistemática, y no de forma aislada.78 En este sentido, el mandato general de comparecencia ante las comisiones de investigación parlamentarias debe concordarse con la tutela del estado de derecho (artículo 1.2 de la Constitución española), la separación de poderes, la independencia del poder judicial y la exclusividad en las funciones jurisdiccionales (artículo 117 de Constitución española). Por dicha razón, la normativa específica que regula el estatuto de los jueces y magistrados no entra en contradicción con el citado precepto, aunque en el mismo no se haga expresa exclusión de los integrantes de la judicatura, ya que debe ser aplicado dentro del marco institucional consagrado por la lex legum, el cual exige que el legislativo se abstenga de inmiscuirse, influir o presionar en las decisiones judiciales. A mayor abundamiento, la sentencia del Tribunal Constitucional 111/2019, de 2 de octubre, ha reconocido la existencia de límites a las comisiones parlamentarias de investigación no previstos de forma explícita en el artículo 76 de la ley fundamental, pero que se derivan de otras normas, como sucede con la inviolabilidad de S. M. el Rey (artículo 56.3 CE).

Asimismo, podría plantearse si existe contradicción entre el deber general de comparecencia ante estas comisiones, previsto en la Ley orgánica 5/1984, de 24 de mayo, y la normativa anteriormente reproducida. En principio, dicha antinomia podría resolverse utilizando dos criterios.79 El primero de ellos sería el principio de especialidad, según el cual la legislación que de forma específica regula las actuaciones de quienes ejercen funciones jurisdiccionales, en atención a las peculiaridades de su desempeño, debe prevalecer sobre cualquier otra más amplia o general. A idéntica solución nos lleva el criterio temporal lex posterior derogat lex anterior, pues la Ley orgánica del poder judicial es ulterior a la Ley orgánica de comparecencias ante las comisiones de investigación del Congreso, del Senado o de las dos cámaras.80 Ambas soluciones estarían, a mayor abundamiento, amparadas por el mandato constitucional de tutelar la independencia e imparcialidad de los órganos jurisdiccionales en el desempeño de su actividad (artículo 117 de la CE). En definitiva, la normativa propia del ámbito jurisdiccional es la aplicable en el presente caso y, por tanto, la decisión adoptada por el supremo órgano de gobierno de los jueces es la que debe seguirse, absteniéndose los miembros de la judicatura de comparecer ante los órganos del legislativo sin que ello deparase ningún tipo de reproche jurídico en su contra. A lo expuesto, un sector de la doctrina añade la posibilidad de invocar incluso el artículo 508.2 del Código penal, de forma que quien realizare el requerimiento podría entenderse inmerso en este tipo delictivo, en tanto que una autoridad dirige una intimación a jueces y magistrados relacionada con causas de las que aquellos están conociendo.81

Queda pendiente el examen de las consecuencias jurídicas que tendrían lugar si el compareciente se negara a contestar alguna de las preguntas que le realizaran los parlamentarios, al entender que ello podría incidir en el curso del procedimiento judicial o violar el secreto sumarial. En este punto consideramos que no cabe sanción penal por varias razones: primeramente, porque el interrogado está amparado por la obligación de guardar la reserva sobre las actuaciones como expresión del secreto profesional;82 en segundo término, por respeto a los derechos fundamentales de los encausados, principalmente la tutela de su honor y de la presunción de inocencia,83 y, finalmente, por exigencias del principio de tipicidad e interpretación estricta de la ley penal ya que, según la literalidad de la norma, la acción delictiva se limita a la inasistencia y no incluye el hecho de guardar silencio durante la sesión.84

Respecto a la comparecencia de miembros del Consejo General del Poder Judicial, la misma debe restringirse, de forma exclusiva, a los supuestos previstos en el artículo 563 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.85 Por ello, cualquier tipo de pregunta o requerimiento en relación con presuntos supuestos de lawfare quedaría fuera de los términos de dicho precepto, en tanto que las mismas son claramente ajenas al informe sobre de la Memoria anual del Consejo, un mejor conocimiento del estado de la justicia o al ejercicio de sus funciones de gobierno, y, sobre todo, porque implicaría un control de carácter político sobre otro órgano constitucional independiente y ajeno al Estado de partidos, en contravención de la voluntad del constituyente.86

Terminamos este apartado con el análisis de las conclusiones formuladas por la comisión investigadora. Más en concreto, nos referimos a las que incluyan declaraciones sobre la utilización de las resoluciones judiciales como instrumento para la consecución de objetivos de naturaleza política o, incluso, aquellas otras que impliquen el señalamiento de ciertas magistraturas como colaboradoras necesarias en una actividad de persecución judicial.87

Resulta diáfano, más allá de cualquier duda razonable, que este tipo de afirmaciones son radicalmente contrarias al papel que constitucionalmente corresponde a dichos órganos parlamentarios por las siguientes razones:88

Se conculca de forma grosera el artículo 76.1 de la carta magna, en tanto que dichas conclusiones pretenden incidir en sentencias presentes o futuras. Nuestro ordenamiento jurídico tiene su propio régimen de revisión de resoluciones judiciales dentro del sistema jurisdiccional, labor que no puede -ni debe- ser asumida por la Cámara por imperativo de la separación de poderes constitucionalmente consagrada.89

Tampoco cabe impetrar una suerte de reproche político a la labor llevada a cabo por la judicatura en el ejercicio de sus funciones. Los órganos jurisdiccionales ejercen sus funciones de acuerdo con la ley y, en este sentido, quedan al margen de cualquier control de naturaleza política en cuanto a sus decisiones.

Respecto al traslado al Ministerio Fiscal de cuantas irregularidades pudieran detectarse como consecuencia de las investigaciones efectuadas, muy difícilmente afectará a los miembros de la judicatura, sean o no comparecientes. El Consejo General del Poder Judicial tiene su propio ámbito disciplinario y no puede ser suplantado por el legislativo.90 Por otro lado, las valoraciones políticas carecen de base probatoria sólida para sustentar denuncias penales.

A mayor abundamiento, las resoluciones parlamentarias que impliquen una injerencia en las labores jurisdiccionales son también contrarias al derecho europeo, pues infringen el artículo 19, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea, todas aquellas disposiciones que puedan «generar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de los jueces […] frente a elementos externos, y en particular frente a influencias directas o indirectas de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio y, por tanto, pueden dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de esos jueces susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho».91

En esta misma clave, y con expresa cita de la jurisprudencia de Estrasburgo, ha tenido ocasión de manifestarse nuestro Tribunal Constitucional:

No otra es la posición adoptada sobre la función jurisdiccional por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ha venido recordando el papel esencial que juega en toda sociedad democrática el Poder Judicial, como garante de la justicia y del Estado de Derecho. Por ello resulta capital salvaguardar la independencia judicial respecto a los otros poderes del Estado. Advierte así la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo que «[e]l carácter complejo de la relación entre los jueces y el Estado exige que el Poder Judicial esté lo suficientemente alejado de otros poderes del Estado en el ejercicio de sus funciones para que los jueces puedan tomar decisiones basadas a fortiori en las exigencias del Derecho y la justicia, sin temer represalias ni esperar favores. Sería ilusorio creer que los jueces pueden defender el imperio de la ley y hacer efectivo el principio del Estado de Derecho si la legislación interna les priva de la protección de la Convención sobre cuestiones que afectan directamente a su independencia e imparcialidad» (SSTEDH de 9 de marzo de 2021, asunto Bilgen c. Turquía, § 79; de 29 de junio de 2021, asunto Broda y Bojara c. Polonia, § 120, y de 15 de marzo de 2022, asunto Grzęda c. Polonia, § 264).92

Por último, respecto a la posible reacción frente a aquellas conclusiones que pudieran implicar una atribución de presuntas responsabilidades a los jueces y magistrados considerados como autores de lawfare por la Comisión, el Consejo General del Poder Judicial se encuentra legitimado para interponer el oportuno conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional.93 Y ello porque, desde el legislativo nacional, se estarían hurtando al órgano de gobierno judicial atribuciones que le son propias conforme a la ley orgánica que regula sus funciones.94

En definitiva, aquellas conclusiones aprobadas por el legislativo que incidan en el ejercicio de las funciones de enjuiciamiento llevadas a cabo por miembros del poder judicial deben ser anuladas por vulnerar el artículo 76.1 de la Constitución, la separación de poderes y el ejercicio exclusivo de la jurisdicción por jueces y magistrados (artículo 117.3 de la lex legum), así como los artículos 2 y 19.1 del Tratado de la Unión Europea y 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

VIII. Conclusiones

La estructura de este epígrafe pivota sobre tres puntos básicos. Los dos primeros están dedicados a una reflexión en torno a la (in)adecuación de las investigaciones parlamentarias de presunto lawfare al texto constitucional. Por último, expondremos las consecuencias que dichas actuaciones sobre la pervivencia y calidad democrática del estado de derecho y las libertades fundamentales en España.

El lawfare, entendido como presupuesto para constituir comisiones parlamentarias que investiguen presuntos supuestos de abuso judicial en el ejercicio de sus funciones, o causas abiertas y juicios arbitrarios por razones políticas, plantea interrogantes de muy difícil —más bien imposible— encaje dentro de nuestro sistema legal.

La primera cuestión es qué valor jurídico debe reconocerse al concepto de lawfare o, expresado en otros términos, si existe alguna base normativa que legitime una labor fiscalizadora de jueces y tribunales en virtud de dicha figura.

Del análisis lingüístico realizado se deduce que estamos ante un término polivalente, maleable y carente de la precisión que exige una correcta técnica jurídica. A mayor abundamiento, su definición tiene una raíz puramente ideológica y, por tanto, está sujeta al ámbito de las apreciaciones subjetivas o propósitos de cada corriente política según las circunstancias del momento.95 Ello se pone singularmente de manifiesto cuando quienes aluden a este fenómeno en España, o en las naciones iberoamericanas, señalan como ejemplos del mismo presuntas persecuciones de líderes izquierdistas o separatistas por miembros del poder judicial pero, por ejemplo, omiten las acciones judiciales seguidas contra Trump, Fujimori, Bolsonaro y Marine Le Pen,96 la decisiva intervención de la fiscalía y magistratura italianas para destapar las corrupciones políticas que dieron al traste con la I República en el país transalpino o la resistencia de las judicaturas polaca y húngara a distintos ataques del legislativo o el ejecutivo.97 Y es que no estamos ante una falsa dicotomía entre jueces buenos y malos según su orientación ideológica, sino ante la lucha por la defensa de la división de poderes y el estado de derecho como exigencias del bien común.

Por tanto, las alusiones actuales al lawfare constituyen un ejemplo palmario de manipulación del lenguaje para la consecución de fines políticos de carácter espurio, sin que, en ningún caso, constituya una figura jurídica propiamente dicha. De hecho, la doctrina más acreditada afirma que dicho concepto, tal y como se emplea actualmente por ciertos sectores, carece de entidad real y no es más que una falacia dialéctica al servicio de determinados intereses particulares.98

En segundo término, se plantea el nudo gordiano de si es posible llevar a cabo dicha indagación parlamentaria respetando la independencia judicial. El precedente de la Comisión de investigación del Parlamento de Cataluña sobre la aplicación del artículo 155 en dicha región nos adelanta el peor de los escenarios: un conjunto de afirmaciones, trufadas de sectarismo ideológico, que entran a descalificar, sin ningún pudor o self-restraint acorde con los límites competenciales del legislativo, actuaciones judiciales de aquellos órganos que constitucionalmente las tienen atribuidas. Y ello nos pone en la pista del nudo gordiano de la cuestión: ¿cabe un enjuiciamiento de responsabilidades políticas —pues este es el propósito de toda comisión de investigación— respecto al ejercicio de sus funciones jurisdiccionales por los jueces?99 La respuesta es rotundamente negativa, pues no lo permite la separación de poderes, la cual constituye la columna de nuestro sistema constitucional, ni la independencia del poder judicial, afirmada por la lex legum y confirmada por el Tribunal Constitucional, ni el propio sistema de recursos procesales que se sustancia dentro del ámbito del estado de derecho, que impide una revisión en sede política de decisiones judiciales tomadas conforme a parámetros exclusivamente jurídicos y con plenas garantías para los interesados.100

Dicho lo anterior, ¿por qué razón se pretenden crear estas comisiones, si no pueden entran en el fondo de las causas judiciales ni vincular a los tribunales según la Constitución? La única explicación posible es la de provocar un efecto preventivo de amedrentamiento en la judicatura para el enjuiciamiento de casos, presentes o futuros, ligados a las pretensiones políticas de quienes promuevan dichas investigaciones.101 Dicho en román paladino, se intenta construir una esfera de inmunidad jurídica para que determinadas actuaciones de sesgo político puedan llevarse a cabo sin consecuencias penales, aunque las mismas contravengan el marco legal que a todos nos obliga.102 Es muy difícil encontrar otro ejemplo más diáfano de lo que se ha denominado «efecto disuasorio sobre el ejercicio de los derechos fundamentales», en el presente caso con especial incidencia en la tutela judicial efectiva y el derecho a un juicio justo e imparcial.

Ante este panorama no queda más remedio que afirmar, sin ambigüedades, que la creación de comisiones de investigación con dicho propósito, junto a las conclusiones que pudieran adoptarse por las mismas en tal sentido, vulneran el espíritu y la letra de la Constitución. Se lesionarían, entre otros, los artículos 1.1, 9, en sus apartados 1 y 3, 24, 76.1 y 117, en sus apartados 1 y 3, aunque el principal incumplimiento se localice en el preámbulo de la ley fundamental: «La Nación Española […] proclama la voluntad de: […] Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular».

Frente a estas poderosas razones, ninguna consistencia tienen los consabidos trampantojos de que estos órganos no van a incidir en la labor judicial —no cabe duda razonable de que la trascendencia mediática de dichas comisiones, junto a las comparecencias o ausencias de miembros de la carrera judicial, tendrán una extraordinaria resonancia nacional e internacional—103 o que las Cortes Generales actúan con plena libertad en el ejercicio de sus funciones al ostentar la representación del pueblo español con legitimación democrática directa —lo cual, por cierto, no les exime de cumplir la voluntad del poder constituyente, expresada en las funciones y límites que les marcan las normas constitucionales—.104

Y es que, yendo más allá de la etérea terminología empleada, «las referidas alusiones a lawfare constituyen una sofisticada y novedosa forma de ataque a la independencia de jueces y fiscales y una forma de presión al sistema judicial en su conjunto».105 En consecuencia, «quien afirma que se está recurriendo al lawfare contra él o contra los suyos en realidad está expresando otra cosa: la permanente aversión totalitaria al estado de derecho».106

El propósito indisimulado que se pretende al introducir este maleable concepto en la actual coyuntura no es otro que el desbordamiento del marco constitucional en virtud de decisiones políticas. Y ésta es la gran tentación que un sistema democrático debe evitar para no caer en derivas autocráticas.107 El marco jurídico-constitucional, inspirado en la dignidad de la persona, sus derechos inalienables y la búsqueda del bien común, debe ser un límite infranqueable para el ejercicio del poder político y no al revés. Este, y no otro, es el auténtico significado del estado de derecho.108

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2 <https://www.fundeu.es/recomendacion/lawfare-alternativas-en-espanol/> [Visitado el 4 de abril de 2025].

3 Resulta imprescindible la consulta de los recientes e interesantes estudios de Pignatelli García, M. J., «Lawfare en español ¿Qué es la guerra jurídica? Aproximación teórica al fenómeno», Revista General de Derecho Penal, n.º 37, Iustel, Madrid, 2022, y Gándara Pizarro, J. H., y Gándara Pizarro, F. H., «Lawfare», Eunomia. Revista en Cultura de la Legalidad, n.º 22, ed. Universidad Carlos III, Madrid, 2022, pp. 269-270 y 272-273. También hace referencia al «origen inicuo» de este término, como expresión de un voluntarismo nominalista con pretensiones totalitarias, Silva Sánchez, J. M., «Lawfare y neolenguaje político», ABC, 28 de noviembre de 2023.

4 Esta acepción nos recuerda el concepto de equidad aristotélica, en el sentido de satisfacer la necesidad de justicia material para un caso concreto que va más allá de la rigidez de la norma escrita (vid. artículo 3.2 del Código civil).

5 <https://people.duke.edu/~pfeaver/dunlap.pdf> [Visitado el 19 de diciembre de 2023].

6 Couso Salas, J., “Consolidación democrática y poder judicial: los riesgos de la judicialización de la política”, Revista de Ciencia Política, volumen XXIV, n.º 2, 2004, pp. 29-48, y Aquino Britos, A. R., Lawfare, estado de derecho y democracia, ed. B de F, Buenos Aires, 2021.

7 Podemos citar, entre otros muchos, a Tirado Sánchez, A., El lawfare. Golpes de estado contra la ley, ed. Akal, Barcelona, 2021, Romano, Silvina M., Guerra judicial y neoliberalismo en América Latina, ed. Mármol Izquierdo, Sevilla, 2019 y Bielsa, R., y Peretti, P., Lawfare: Guerra judicial-mediática, ed. Ariel Argentina, Buenos Aires, 2019. El análisis marxista del derecho considera que el mismo no se fundamenta en principios de justicia o bien común, sino que constituye una superestructura que se utiliza para perpetuar la dominación de la clase económica dominante sobre la explotada, como afirma Marx, K., «Contribución a la crítica de la Economía política» [1859], en Fromm, E. (ed.), Marx y su concepto del hombre, trad. Campos, J., Ed. Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1984, p. 227: «El conjunto de estas relaciones [de producción] constituye la estructura económica de la sociedad, o sea, la base real sobre la cual se alza la superestructura jurídica y política y a la cual corresponden formas determinadas de la conciencia social».

8 Martín Pallín, J. A., La guerra de los jueces. El proceso judicial como arma política, ed. Catarata, Madrid, 2022, Del Clot, D., Lawfare. Estrategia de represión contra el independentismo catalán, ed. Catarata, Madrid, 2022, y Garzón Real, B., “Interpretación, independencia judicial y lawfare”, Foreing Affairs Latinoamérica, volumen 21, n.º 3, México, 2021, pp. 24-32, y “Julian Assange y Rafael Correa. Dos casos de lawfare”, NODAL (Noticias de América Latina y el Caribe), 12 de marzo de 2021.

9 A juicio de Lousada Arochena, J. F., «Politización de la justicia, judicialización de la política: Estado de la cuestión en España», Revista de Derecho Político, n.º 122, Universidad Nacional de Educación a Distancia, Madrid, 2024, p. 97, la introducción de este concepto en nuestro país tiene su origen en las reivindicaciones de los partidos separatistas catalanes, y guarda semejanza con el modelo iberoamericano en cuanto a su empleo en un contexto de aguda polarización política, si bien se distancia del mismo al no ajustarse a nuestra realidad la presunta concurrencia de una estrategia sistemática y coordinada de funcionarios, grupos políticos y poderes económicos en tal sentido. Por otra parte, Arenas García, R., «¿Amnistía para la convivencia? Convivencia y atropello de los derechos fundamentales en Cataluña», en AA. VV. (Betancor, A., coord.), La amnistía: el caballo de Troya de la democracia, ed. Deusto, Barcelona, 2024, p. 226 y 227, lo considera como un eslabón más dentro de la estrategia independentista para deslegitimar la actuación de los poderes del Estado y, de paso, legitimar el incumplimiento sistemático de la ley vigente por las autoridades públicas proclives a la secesión.

10 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados n.º 155, de 24 de septiembre de 2020, p. 6. Posteriormente su uso se ha generalizado en las Cortes, pues el lawfare ha sido mencionado en 20 intervenciones durante la XIV legislatura y en otras 106 a lo largo de la XV legislatura aún en curso. Vid. <https://www.congreso.es/es/busqueda-de-publicaciones> [Consultado a 10 de marzo de 2025].

11 Rodríguez-Zapata Pérez, J., «La amnistía, el caballo de Troya contra la Constitución», El Mundo, 14 de noviembre de 2023: «[…] el término lawfare, muy querido en Venezuela, Argentina, Brasil o Bolivia por el neomarxismo sudamericano, y que ya había empezado a usar en España una de sus formaciones políticas» y Silva Sánchez, J. M., «Lawfare y neolenguaje político«, cit.: «Luego, [la expresión lawfare] pasó a ser utilizada por los gobiernos populistas de extrema izquierda en Suramérica para sostener su blindaje frente a cualesquiera investigaciones judiciales. No hace falta ser muy perspicaz para averiguar por qué vía llegó a nuestros lares».

12 Esta concepción del lenguaje es tributaria de la teoría de la deconstrucción, propugnada por el filósofo galo Derrida, en contra del realismo ontológico defendido, entre otros, por santo Tomás de Aquino.

13 <https://elpais.com/espana/2023-11-09/el-documento-del-acuerdo-firmado-por-psoe-y-junts-para-dar-via-libre-a-la-investudura-de-pedro-sanchez.html> [Visitado el 4 de abril de 2025].

14 Lascuraín, J. A., “Jueces en Berlín”, El Mundo, 27 de noviembre de 2023.

15 Auto de 14 de febrero de 2024 (rec. 21196/2023), fundamento jurídico 6 in fine.

16 Auto de 25 de junio de 2024 (rec. 21230/2023), fundamento jurídico 3. La querella también incluía, como hechos punibles, alusiones realizadas por diputados de Izquierda Republicana de Cataluña/Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), en el Congreso de los Diputados, y de Juntos por Cataluña/Junts per Catalunya (JxC), en la televisión pública catalana, cuestionando la integridad e independencia de miembros de la judicatura.

17 El Reglamento del Congreso de los Diputados dedica a las comisiones de investigación el artículo 52, y en el siguiente prevé la posibilidad de crear otras comisiones no permanentes con distintos objetivos. Asimismo, el Senado, en su norma reglamentaria, considera a las comisiones de investigación o especiales como el único subgénero dentro de las no permanentes (artículos 50, 59 y 60).

18 Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2019, de 2 de octubre, fundamento jurídico 5, letra b: «Las comisiones parlamentarias de investigación son órganos que pueden llegar a apreciar y, en su caso, a proponer que el pleno de la asamblea respectiva declare la existencia de responsabilidades políticas (o, más en general, públicas) de los sujetos pasivos sometidos a sus indagaciones».

19 Este precepto constituye el fundamento de la Ley orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas cámaras, donde se tipificó, en su artículo cuarto, el delito de incomparecencia ante las Cortes Generales, actualmente derogado. El incumplimiento de este deber se regula como delito de desobediencia en el art. 502.1 del Código penal en vigor.

20 Buena prueba de ello son las expresas referencias a este precepto en las sentencias del Tribunal Constitucional 133/2018, de 13 de diciembre, fundamento jurídico 8: «el artículo 76.1 CE […] es predicable en nuestro ordenamiento de cualquier cámara o asamblea parlamentaria», respecto de la actividad desarrollada por una comisión de investigación constituida en Les Corts Valencianes, y 77/2023, de 20 de junio, fundamento jurídico 3, en relación con otra creada por la Junta General del Principado de Asturias.

21 Artículo 106.3.º de la Ley orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de autonomía para Andalucía.

22 Santaolalla López, F. Derecho parlamentario español, ed. Dykinson, Madrid, 2019, pp. 457-458, Astarloa Huarte-Mendicoa, I., y Cavero Gómez, M., «Artículo 76», en AA. VV., (Alzaga Villamil, O., dir.) Comentarios a la Constitución española de 1978, tomo VI, Congreso de los Diputados y Edersa, Madrid, 1998, pp. 641-642, y Pascua Mateo, F., «Artículo 76», en AA. VV. (Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer, M., y Casas Bahamonde. M. E., dirs.), Comentarios a la Constitución española. Conmemoración del XL Aniversario de la Constitución, tomo II, Ed. BOE-Fundación Wolters-Kluwer, Madrid, 2018, p. 140. Asimismo, se ha hecho eco de esta cuestión la sentencia del Tribunal Constitucional 133/2018, de 13 de diciembre, fundamento jurídico 8: «La actividad parlamentaria de investigación, ya se conciba, en un debate doctrinal que dista de ser pacífico, como instrumental de la función de control político, como mecanismo de información, como una facultad de carácter polivalente o, en fin, como una función autónoma…».

23 Para Arévalo Gutiérrez, A., «Reflexiones sobre las Comisiones de Investigación o encuesta parlamentarias en el ordenamiento constitucional español», Revista de las Cortes Generales, n.º 11, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, pp. 163-172, la principal función de estas comisiones es la de realizar un control político del ejecutivo, sin perjuicio de que, subsidiaria o instrumentalmente, también sirvan para obtener información. Igualmente, Gude Fernández, A., «Las comisiones de investigación en el Parlamento de Galicia», Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Coruña, n.º 7, ed. Universidad de La Coruña, La Coruña, 2003, p. 467, afirma que en estas comisiones lo principal y sustantivo es el control que se realiza a través las mismas y lo accesorio o adjetivo la información que se obtiene para su posterior valoración política. En idéntico sentido, Auto del Tribunal Constitucional 664/1984, de 7 de noviembre, fundamento jurídico 1: «[…] en modo alguno puede decirse que sus actuaciones hayan sido de carácter jurisdiccional, sino, en todo caso, constitutivas del ejercicio de la competencia de las Cortes Generales para controlar la “acción del Gobierno” (artículo 66.2 de la Constitución), sin que las conclusiones, a que puedan llegar las Comisiones en la investigación de cualquier asunto de interés público, puedan ser vinculantes para los Tribunales, ni afectar a las resoluciones judiciales».

24 Derogada por la Ley foral 16/2019, de 26 de marzo.

25 Fundamento jurídico 5: «El título VI (arts. 117 a 127) de la Constitución, bajo la rúbrica “Del Poder Judicial”, regula un poder del Estado al que identifica con el ejercicio de potestad o función jurisdiccional, concebida en sentido estricto como aquella actividad estatal destinada a pronunciar derecho de forma irrevocable y cuyo ejercicio corresponde únicamente a los órganos judiciales […] En este sentido, los juzgados y los tribunales del orden jurisdiccional penal tienen atribuido el conocimiento de las causas y de los juicios criminales… lo que plasma la competencia exclusiva de este orden jurisdiccional en el conocimiento de los hechos constitutivos de infracción penal».

26 Fundamento jurídico 6: «Por tanto, el Tribunal entiende que la configuración por el legislador foral de una comisión llamada a la “investigación” y “fijación” de hechos o conductas constitutivas de delito, al margen, por entero, del Poder Judicial y con potestad, incluso, para desconocer lo ya resuelto por la jurisdicción penal es contraria a la Constitución. Y lo es porque las previsiones orientadas al reconocimiento, protección y resarcimiento de las víctimas se articulan a través de un mecanismo, la comisión instituida en la Ley Foral, que lleva a cabo una genuina labor de averiguación de hechos calificados como delitos ante la existencia de denuncias o reclamaciones singulares. Dicha conmixtión de funciones, identificación y protección de la víctima así como investigación de hechos que podrían ser constitutivos de delito, hace que la Ley Foral supere los límites constitucionales antes mencionados, menoscabe con ello la plenitud de la jurisdicción penal al respecto y vulnere el artículo 117 CE».

27 Sentencias 133/2018, de 13 de diciembre, fundamento jurídico 8, y 77/2023, de 20 de junio, fundamento jurídico 3.

28 Las sentencias del Tribunal de Estrasburgo de 25 de abril de 2006, Asunto Puig Panella contra España, ap. 55, de 13 de julio de 2010, Asunto Tendam contra España, ap. 39, y de 16 de febrero de 2016, Asuntos Vlieeland Body y Marcelo Lanni contra España, ap. 47, señalan que las decisiones o declaraciones posteriores a una sentencia judicial, que equivalgan a una declaración de culpabilidad o arrojen dudas sobre la inocencia declarada por los órganos jurisdiccionales, han de considerarse lesivas del artículo 6.2 de la Convención Europea de Derechos Humanos, según el cual toda persona se presume inocente hasta que haya sido declarada legalmente su culpabilidad. De forma más concreta, la sentencia de 18 de febrero de 2016, Asunto Rywn contra Polonia, aplicaba los mismos criterios en relación con las conclusiones formuladas en el ámbito de una comisión parlamentaria de investigación. Estas resoluciones han sido citadas expresamente en la sentencia del Tribunal Constitucional 77/2023, de 20 de junio, fundamento jurídico 5, letra b.

29 Torres Muro, I., «Artículo 76», en AA. VV. (Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer, M., y Casas Bahamonde, M. E., dirs.), Comentarios a la Constitución española. Conmemoración del XXX Aniversario de la Constitución, ed. Fundación Wolters-Kluwer, Madrid, 2008, p. 1438: «En cuanto a las relaciones con el Poder Judicial, es preciso afirmar tajantemente que, del principio de división de poderes y del particular estatus de independencia reconocido constitucionalmente a aquel, se derivan unas barreras claras para las actividades de las Comisiones de Investigación».

30 Por el contrario, el modelo francés establece por ley una incompatibilidad absoluta entre la actividad de estas comisiones y la apertura de procesos judiciales sobre los mismos hechos. Sin embargo, en la práctica la solución es más flexible, como señala Torres Bonet, M., «Las comisiones de investigación y el poder Judicial», en AA. VV., VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Problemas actuales del derecho parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1997, pp. 659-661.

31 Sentencias del Tribunal Constitucional 97/2020, de 21 de julio, fundamento jurídico 3, letra c, letra a, 108/2021, de 13 de mayo, fundamento jurídico 7, y 55/2022, de 11 de marzo, fundamento jurídico 2, entre otras muchas.

32 Diario de Sesiones del Parlamento de Cataluña de 4 de julio de 2018, pp. 58 a 72.

33 Entre las cuales se encuentran el actual presidente del gobierno español y su predecesor. En relación con los requerimientos de comparecencia a la Comisión de Investigación sobre la Operación Cataluña, a instancia del parlamento catalán, el dictamen del Consejo de Estado 406/2017, de 25 de mayo de 2017, concluyó que no concurría la obligación de comparecer ante la misma por parte de miembros del gobierno central, de la Administración General del Estado, o de las fuerzas y cuerpos de seguridad estatales en tanto que la función de control del legislativo autonómico se ciñe al ámbito regional conforme a su reglamento y al Estatuto de autonomía de Cataluña.

34 El contenido puede consultarse íntegramente en el Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya n.º 659, 28 de julio de 2020, pp. 3 a 58.

35 Sorprende que la misma no fuera objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional, en tanto que el gobierno de la nación está legitimado para ello por el artículo 76 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Para el análisis de la aplicación de este precepto resulta imprescindible la consulta de la doctrina recogida en las sentencias del Tribunal Constitucional 42/2014, de 25 de marzo, y 259/2015, de 2 de diciembre, que declararon la inconstitucionalidad de sendas resoluciones aprobadas por el Parlamento de Cataluña.

36 Según Arnaldo Alcubilla, E., «Las relaciones entre las Cortes Generales y el Poder Judicial: Diagnóstico en el 40 aniversario de la Constitución», Revista de las Cortes Generales, n.º 104, Congreso de los Diputados, Madrid, 2018, p. 697: «En la reforma de la LOPJ de 2013 se introdujo un insólito precepto, cuya razón de ser se encuentra precisamente en algún ensayo de transmutación de la colaboración en control político […] Se cierra el camino por la LOPJ a ulteriores llamamientos del Presidente, como había ocurrido hasta entonces, no sin cierta discusión en cuanto la pretensión de alguno de los grupos parlamentarios solicitantes de su comparecencia, que no era tanta la información como la fiscalización de sus actos».

37 El mismo fue objeto de otra modificación posterior, de carácter gramatical, en virtud del artículo Uno.47 de la Ley orgánica 4/2018, de 22 de diciembre. Con ello se estableció su concordancia con la nueva redacción del artículo 563 de la Ley orgánica del poder judicial, y se incrementaron de uno a tres los supuestos de comparecencia de los miembros de dicho órgano constitucional ante las Cortes Generales.

38 Fundamentos jurídicos 5 y 6.

39 Sentencia del Tribunal Constitucional 124/2018, de 14 de noviembre, fundamento jurídico 6.

40 <https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Sala-de-Prensa/Archivo-de-notas-de-prensa/Comunicado-de-la-Comision-Permanente-en-relacion-con-las-referencias-al-lawfare-contenidas-en-el-acuerdo-suscrito-hoy-por-el-PSOE-y-Junts> [Visitado el 13 de marzo de 2025].

41 <https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Sala-de-Prensa/Archivo-de-notas-de-prensa/Comunicado-de-la-Comision-Permanente-del-CGPJ-en-su-reunion-del-5-de-diciembre-de-2023> [Visitado el 13 de marzo de 2025].

42 <file:///C:/Users/usuario/Downloads/voto%20particular_Ballestero_Llombart_Carmona_Ac%20CP%205.12.23%20(3).pdf> [Visitado el 13 de marzo de 2025].

43 <file:///C:/Users/usuario/Downloads/20231221%20BoletinesAcuerdosPleno%20(1).pdf> [Visitado el 13 de marzo de 2025].

44 <file:///C:/Users/usuario/Downloads/20240205%20BoletinesAcuerdosPleno%20-%20Extraordinario.pdf> [Visitado el 13 de marzo de 2025].

45 Concretamente, se pronunciaron en dicho sentido las salas de los tribunales superiores de justicia de Canarias (10 de noviembre de 2023), Castilla-La Mancha (10 de noviembre de 2023), Extremadura (10 de noviembre de 2023), Madrid (10 de noviembre de 2023), Galicia (13 de noviembre de 2023), Murcia (13 de noviembre de 2023), Navarra (13 de noviembre de 2023), Comunitat Valenciana (13 de noviembre de 2023), La Rioja (13 de noviembre de 2023), Castilla y León (14 de noviembre de 2023), Asturias (15 de noviembre de 2023), Cataluña (17 de noviembre de 2023) y del País Vasco (17 de noviembre de 2023). Vid.: <https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Buscadores?text=lawfare> [Visitado el 17 de marzo de 2025].

46  <https://www.poderjudicial.es/portal/site/cgpj/menuitem.65d2c4456b6ddb628e635fc
1dc432ea0/?vgnextoid=e52989d4ec8cb810VgnVCM1000004648ac0aRCRD&vgnextchannel
=3f99c38cb605c210VgnVCM100000cb34e20aRCRD&vgnextfmt=default&vgnextlocale=es_ES> [Visitado el 22 de marzo de 2025].

47 Cobreros Mendazona, E., «Las comisiones parlamentarias de investigación y sus límites, en especial la presunción de inocencia», Revista Vasca de Administración Pública, n.º 127, Vitoria, 2023, p. 53, y Ulloa Rubio, I., «La primacía del derecho de la Unión Europea en materia de Estado de Derecho: un repaso a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre independencia judicial», La Ley. Unión Europea, n.º 104, ed. La Ley, Madrid, 2022.

48 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de julio de 2021, caso Comisión contra Polonia, n.º 96.

49 Ibidem, n.º 98.

50 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de marzo de 2021, caso A, B y otros contra Polonia, n.º 119 y 129.

51 Ibidem, n.º 117.

52 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 18 de febrero de 2016, Asunto Rywin contra Polonia, n.º 225.

53 Dexeus, C., «Lawfare y ataque al Estado de derecho en España», <https://confilegal.com/20240229-opinion-lawfare-y-ataque-al-estado-de-derecho-en-espana/> [Visitado el 16 de marzo de 2025].

54 Como señala Betancor Rodríguez, A., «El Derecho de la Unión Europea, garante del Estado de Derecho, opuesto a la amnistía», en AA. VV. (Betancor, A., coord.), La amnistía: el caballo de Troya de la democracia, cit., p. 122, nota 93, la tutela de la independencia judicial se lleva a cabo mediante dos criterios: uno es de carácter objetivo, consistente en la existencia de reglas jurídicas que excluyan cualquier influencia sobre la decisión de los jueces, y el otro subjetivo, residenciado en la apariencia de imparcialidad que debe percibir la ciudadanía en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.

55 Esta norma fue declarada conforme con el Tratado de la Unión Europea por el Tribunal de Luxemburgo en su sentencia de 16 de febrero de 2022, Caso Hungría c. Parlamento/Consejo (Asunto C-156/21), frente al recurso del gobierno magiar que lo consideraba una extralimitación respecto a las competencias propias de la Unión Europea.

56 «La independencia de los jueces presupone, en particular, que el órgano jurisdiccional en cuestión esté en condiciones de ejercer, tanto con arreglo a las normas aplicables como en la práctica, sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones». El subrayado es nuestro.

57 <https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/CDL-AD(2024)003-spa> [Visitado el 22 de marzo de 2025].

58 Esta doctrina se implantó con la pionera sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de julio de 1964, Caso Costa-Enel, y ha sido reciente confirmada en otros pronunciamientos: sentencias de 21 de diciembre de 2021, Caso Euro Box Promotion y otros, ap. 251, y de 22 de febrero de 2022, Caso Tribunal Superior de Craiova (Rumanía), ap. 51.

59 Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de octubre de 2010, Caso Elchinov, aps. 30 y 31, de 22 de febrero de 2022, Caso Tribunal Superior de Craiova (Rumanía), ap. 75, y de 26 de septiembre de 2024, Caso Tribunal Superior de Brasov (Rumanía), ap. 61.

60 Artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Según Mangas Martín, A., «El Tribunal Constitucional enfrentado a la independencia judicial y a la Unión Europea», El Mundo, 7 de abril de 2025: «Este precepto es contundente: plantear una cuestión prejudicial es una prerrogativa o facultad de órgano jurisdiccional competente en el fondo del asunto. Su fundamento es, por un lado, la primacía del derecho de la Unión Europea y la interpretación auténtica de este derecho por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para garantizar su uniformidad en los veintisiete estados miembros. Por otro, la independencia judicial de la que debe gozar en todo momento el juez competente de un caso en la Unión Europea, ya aplique derecho nacional, ya derecho europeo».

61 Como indica Torres Muro, I., Las Comisiones Parlamentarias de Investigación, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998, p. 71, existe una práctica unanimidad en la regulación legislativa y la doctrina en cuanto a que las decisiones judiciales, adoptadas en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, no pueden ser objeto de una comisión de investigación pues, de admitirse dicha posibilidad, se infringiría el artículo 117.3 de la Constitución.

62 Sentencia del Tribunal Constitucional 191/2016, de 15 de noviembre, fundamento jurídico 6, letra c.

63 Sentencias del Tribunal Constitucional 46/2001, de 15 de febrero, fundamento jurídico 12, 39/2008, de 20 de junio, fundamento jurídico 7, 133/2018, de 13 de diciembre, fundamento jurídico 8, 12/2019, de 28 de enero, fundamento jurídico 8, y 77/2023, de 20 de junio, fundamento jurídico 3, letra a.

64 Cabe invocar al efecto la autorizadísima opinión de quien durante largos años fue letrado mayor del Senado Cavero Gómez, M., «Control parlamentario y Poder Judicial», en AA. VV., VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Problemas actuales del derecho parlamentario, cit., p. 70: «Se excluye, en consecuencia, la posibilidad de admitir a trámite cualquier tipo de iniciativa parlamentaria que pueda afectar al ejercicio de la función jurisdiccional, criterio que ha sentado la Mesa del Congreso de los Diputados al establecer con claridad una línea de interpretación conforme a la cual las relaciones entre la Cámara y el Poder Judicial sólo caben a través del Consejo General de éste». Desgraciadamente, la cámara baja se ha apartado en la actualidad de tan razonable postura.

65 Sentencias del Tribunal Constitucional 124/1995, de 18 de julio, fundamento jurídico 2, 10/2016 de 1 de febrero, fundamento jurídico 4, 47/2018, de 26 de abril, fundamento jurídico 5, 96/2019, de 15 de julio, fundamento jurídico 6, 115/2019, de 16 de octubre, fundamento jurídico 6 y 128/2019, de 11 de noviembre, fundamento jurídico 2, 184/2021, de 28 de octubre, fundamento jurídico 11; 15/2022, de 8 de febrero, fundamento jurídico 3; y 143/2024, de 20 de noviembre, fundamento jurídico 3.

66 Un interesante estudio acerca de la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta cuestión puede consultarse en De Piniés Ruiz, J., «Delimitación de la función de calificación de las Mesas de las Cámaras», Revista de las Cortes Generales, n.º 107, Congreso de los Diputados, Madrid, 2019, pp. 533-548.

67 A este torcido propósito podrían servir, durante la presente XV legislatura, las comisiones de investigación creadas en el Congreso de los Diputados sobre la denominada Operación Cataluña y las actuaciones del Ministerio del Interior durante los gobiernos del Partido Popular en relación con las presuntas irregularidades que vinculan a altos cargos y mandos policiales con la existencia de una trama parapolicial, o sobre el derecho a saber la verdad y las implicaciones derivadas de los atentados de Barcelona y Cambrils del 17 de agosto de 2017. También se hubiera podido utilizar con idéntico fin la Comisión de investigación sobre el espionaje e intromisión a la privacidad e intimidad, a través de los malware Pegasus y Candiru, a líderes políticos, activistas, abogados, periodistas, instituciones y sus familiares y allegados, pero la misma fue disuelta el 28 de octubre de 2024, vid. <https://www.congreso.es/es/comisiones> [Consultado el 14 de febrero de 2025]

68 García Mahamut, R. «Las Comisiones e Investigación y el Poder Judicial», en AA. VV. Relaciones entre el poder legislativo y el poder judicial, Parlamento Vasco, Vitoria, 2007, pp. 67-69.

69 Artículo 95.1, letra e, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, que se remite al marco legalmente fijado por el Real decreto ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligación de comunicación de determinados datos a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación, cuyo artículo único restringe la información que deba facilitarse por la Agencia Tributaria o las entidades financieras a «personas que desempeñen o hubieren desempeñado, por elección o nombramiento, su actividad como altos cargos o equivalentes en todas las Administraciones» u otras entidades públicas y siempre que el objeto de la investigación tenga relación con el desempeño de tales cargos.

70 Así lo ha entendido el Tribunal Supremo, en providencia de 3 de septiembre de 2025, ante la solicitud por parte del Parlamento de Navarra, en el marco de la Comisión de investigación sobre licitaciones y adjudicaciones de obras llevadas a cabo por el Gobierno de Navarra durante las cuatro últimas legislaturas parlamentarias, de remitir la transcripción de las declaraciones de los principales investigados e informe policiales y tributarios contenidos en la causa especial (rec. 20775/2020), alegando que, según el citado precepto, todas las diligencias de instrucción son reservadas y su remisión implicaría una actuación delictiva. Vid. <https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1258315> [Leído el 1 de octubre de 2025].

71 De hecho, Jiménez Díaz, A., «Artículo 52», en AA. VV. (Ripollés Serrano, R., coord.) Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados, Congreso de los Diputados, Madrid, 2012, p. 442, afirma que, en el caso de la Comisión de investigación sobre los hechos del 11 de marzo de 2004, la documentación judicial requerida no se remitió hasta el levantamiento del secreto del sumario.

72 Citado por Arnaldo Alcubilla, E., «Las relaciones entre las Cortes Generales y el Poder Judicial: Diagnóstico en el 40 aniversario de la Constitución», cit., pp. 702-203. Por otro lado, como acertadamente mantiene García Mahamut, R. «Las Comisiones e Investigación y el Poder Judicial», cit., p. 58, el Código penal no incluye dentro de su artículo 502 el hecho de no remitir la documentación solicitada, por lo que el incumplimiento de dicho requerimiento carece de reproche sancionador.

73 Astarloa Huarte-Mendicoa, I., y Cavero Gómez, M., “Artículo 76”, cit., pp. 629 y 660, nota 173.

74 Apartado 16.3 de la circular de la Fiscalía General del Estado 2/2022, de 20 de diciembre, sobre la actividad extraprocesal de del Ministerio Fiscal en el ámbito de la investigación penal (BOE n.º 1, de 2 de enero de 2023), que fundamenta esta reserva en las sentencias del Tribunal Constitucional 14/2003, de 28 de enero, 58/2018, de 4 de junio, y 28/2020, de 24 de febrero.

75 Así lo defienden García Mahamut, R. «Las Comisiones e Investigación y el Poder Judicial», cit., pp. 63-65, y Sanz Pérez, A. L., Fundamentos de Derecho Parlamentario Español, ed. Colex, La Coruña, 2023, p. 377. Sin embargo, no debe obviarse la opinión de quienes, como Santaolalla López, F. Derecho Parlamentario español, cit., p. 461, consideran que jueces y magistrados no están sujetos a dicha obligación de comparecer conforme al principio de independencia judicial previsto en el artículo 117 de la Constitución.

76 Arnaldo Alcubilla, E., “Las relaciones entre las Cortes Generales y el Poder Judicial: Diagnóstico en el 40 aniversario de la Constitución”, cit., p. 706.

77 Buchnalter Montero, B., “Algunos problemas procesales (penales) de la investigación parlamentaria: examen parlamentario de la función jurisdiccional, flujos de información y concordancia práctica”, Asamblea, n.º 45, Asamblea de Madrid, Madrid, 2023, p. 53, nota 58.

78 Así lo requieren los principios interpretativos de unidad de la Constitución y corrección funcional de la misma, consistente este último en la necesidad de no desvirtuar la distribución de funciones y el equilibrio de poderes diseñado por la ley fundamental, vid. Pérez Royo, J. y Carrasco Durán, M., Curso de Derecho Constitucional, ed. Marcial Pons, Madrid, 2021, p. 106.

79 Prieto Sanchís, L., “Observaciones sobre antinomias y el criterio de ponderación”, Cuadernos de Derecho Público, n.º 11, INAP, Madrid, 2000, pp. 9-30.

80 A nuestro juicio, en este supuesto debe prevalecer el principio de especialidad sobre la derogación de norma posterior. Ello obedece a que el criterio cronológico sólo procede entre normas que tengan idéntico carácter, pero no cuando las mismas guarden una relación de generalidad-especialidad, puesto que en este caso las reglas especiales no se ven afectadas por las vicisitudes de las que tengan carácter general. En este sentido, De Castro Cid, B., Manual de Teoría del Derecho, ed. Universitas SA, Madrid, 2004, p. 195: «Entre estos criterios doctrinales [para la solución de antinomias], han destacado siempre estos dos: que la regla de superioridad jerárquica ha de imponerse casi siempre a las otras dos y que la regla de especialidad es más fuerte que la de la posteridad cronológica».

81 Dicha postura es sostenida por Garrido Mayol, A., «La degradación del Estado de Derecho y el falso lawfare», cit., p. 404. Por el contrario, podría alegarse que los diputados actúan amparados por la inviolabilidad parlamentaria; sin embargo, las sentencias del Tribunal Constitucional 184/2021, de 28 de octubre, fundamento jurídico 11.5.6, y 58/2022, de 7 de abril, fundamento jurídico 6, circunscriben dicha prerrogativa a aquellos supuestos en los que la cámara actúa en el legítimo ejercicio de las funciones constitucionalmente atribuidas, por lo que difícilmente podrá ser alegada dicha inviolabilidad en el presente caso al resultar ajena a las Cortes Generales, según la literalidad del artículo 66.2 de la carta magna, la fiscalización de los órganos jurisdiccionales.

82 El artículo 1.2 de la Ley orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso, del Senado, o de ambas cámaras, establece que las mesas parlamentarias velarán por dicho secreto profesional, lo cual debe ponerse en conexión con la obligación que se impone a jueces y magistrados por el artículo 396 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial, al prohibirles revelar los hechos o noticias referentes a personas físicas o jurídicas de los que hayan tenido conocimiento en el ejercicio de sus funciones.

83 Artículo 1.2 de la Ley orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso, del Senado, o de ambas cámaras, también dispone que las mesas de las cámaras deberán salvaguardar el honor y los demás derechos constitucionales de los comparecientes.

84 Artículo 502.1 del Código penal: «Los que, habiendo sido requeridos en forma legal y bajo apercibimiento, dejaren de comparecer ante una Comisión de investigación de las Cortes Generales o de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma […]». En idéntico sentido al expuesto en estas páginas se ha pronunciado el auto de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 25 de febrero de 2020 (rec. 2/2020), con ocasión de la comparecencia, sin contestación a las preguntas requeridas, por parte de varios diputados del Parlamento de Andalucía en la Comisión de Investigación sobre la FAFFE, así como Carrasco Andrino, M. M., «Tutela penal de las comisiones parlamentarias de investigación y de la actividad de otros órganos constitucionalmente reconocidos», Anuario de Derecho penal y ciencia penal, volumen LXVII, ed. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2014, p. 171: «[…] no hay ninguna norma jurídica que imponga específicamente el deber de declarar ni tampoco ninguna que sanciones su incumplimiento, a diferencia de lo que ocurre en el de comparecencia». Por el contrario, un sector doctrinal considera que la obligación de comparecer lleva implícita la de declarar ante la Comisión, vid. Santaolalla López, F., El Parlamento y sus instrumentos de información, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1982, p. 260, nota 36, Torres Muro, I., Las Comisiones Parlamentarias de Investigación, cit., p. 105, y Arévalo Gutiérrez, A., «Reflexiones sobre las Comisiones de Investigación o encuesta parlamentarias en el ordenamiento constitucional español», cit., pp. 183-184. Sin embargo, ninguno de estos juristas entra a valorar los límites inherentes a una interpretación estricta y literal de los ilícitos penales como consecuencia del principio de tipicidad.

85 García Mahamut, R. «Las Comisiones e Investigación y el Poder Judicial», cit., p. 69, considera, además, que no cabe la posibilidad de articular responsabilidades políticas en este tipo de comparecencias, puesto que los miembros del Consejo General del Poder Judicial sólo pueden ser removidos de sus cargos por los supuestos legalmente previstos, dentro de los cuales no se encuentran las conclusiones aprobadas por las comisiones de investigación.

86 Sentencias del Tribunal Constitucional 108/1986, de 29 de julio, fundamento jurídico 13, y 191/2016, de 15 de noviembre, fundamento jurídico 6.

87 Dicha práctica, lamentablemente, ya ha tenido lugar en sede parlamentaria con ocasión del debate de totalidad de la Proposición de ley orgánica de amnistía en el Congreso de los Diputados el 12 de diciembre de 2023, durante el cual varios magistrados han sido citados, con nombre y apellidos, por portavoces de distintos grupos, para achacarles un ejercicio politizado de sus funciones. Cuestión interesante, que excede de estas páginas, sería el análisis de los límites de la inviolabilidad de los diputados en relación con manifestaciones presuntamente calumniadoras o injuriosas dirigidas contra funcionarios públicos. Vid. <https://www.eldebate.com/espana/20231213/presidente-supremo-suspende-reunion-bolanos-ataques-secesionismo-jueces_160062.html> [Visitado el 8 de abril de 2025]. Asimismo, se ofrece una enumeración de las distintas manifestaciones públicas que, con intolerable injerencia en las funciones jurisdiccionales, se han realizado por relevantes miembros del Legislativo y el Ejecutivo nacional en Dexeus, C., «Lawfare y ataque al Estado de derecho en España», cit.: «Las expresiones se realizan desde ámbitos de poderes constitucionalizados, con inclusión de presidente y responsables del gobierno, los grupos parlamentarios y los partidos políticos. Y se menciona indisimuladamente a concretos jueces y fiscales».

88 El hecho de que las conclusiones de una comisión de investigación no sean vinculantes no les exime del control de constitucionalidad ni de su posible anulación por dicho motivo, en tanto que, como reiteradamente ha declarado el Tribunal de Garantías, «lo jurídico no se agota en lo vinculante» (Sentencias 42/2014, de 25 de marzo, fundamento jurídico 2, 259/2015, de 2 de diciembre, fundamento jurídico 2, y 98/2019, de 17 de julio, fundamento jurídico 2). Siguiendo esa misma doctrina, dichas resoluciones son impugnables, en tanto que, siquiera indiciariamente, produzcan efectos jurídicos, y se entiende que los producen siempre que, o vayan dirigidas al Ejecutivo para que adopte las iniciativas legislativas pertinentes o implique fiscalización de otros poderes del Estado. Ambos propósitos son los que, indudablemente, pueden constatarse en el Acuerdo de investidura firmado entre el Partido Socialista Obrero Español y Juntos por Cataluña/Junts por Catalunya (JxCat), en tanto que, literalmente, declaran que las citadas conclusiones constituyen un medio cuya finalidad es la de censurar situaciones de judicialización de la política e instar nuevas modificaciones legislativas.

89 García Mahamut, R. «Las Comisiones e Investigación y el Poder Judicial», cit., p. 68: «En mi opinión, resulta evidente que se descarta por completo el control político directo sobre los órganos jurisdiccionales puesto que sólo caben, en su caso, controles jurídicos. No cabe plantearse, pues, la posibilidad de que el Poder Judicial pueda ser objeto de de una investigación parlamentaria sobre manifestaciones singulares del ejercicio de la potestad jurisdiccional, competencia exclusiva de los Juzgados y Tribunales de acuerdo con el artículo 117 CE».

90 Carmona Contreras, A., «Estado de derecho y lawfare: manual de instrucciones», El País, 3 de enero de 2024: «Y puesto que dichos cauces [control de presuntos casos de prevaricación u otras irregularidades en las causas judiciales] se circunscriben al ámbito judicial, en modo alguno pueden las comisiones parlamentarias de investigación asumir tal función. Asimismo, para el caso que se hubieran producido infracciones merecedoras de reprobación disciplinaria, su constatación y sanción tampoco corresponderían a dichas comisiones, sino al Consejo General del Poder Judicial (titular exclusivo de tal potestad)».

91 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 de marzo de 2021, Caso A. B. y otros contra Krajowa Rada Sądownictwa y otros, ap. 167.

92 Sentencia del Tribunal Constitucional, 70/2022, de 2 de junio, fundamento jurídico 6.

93 Artículos 59.1, letra c, y 73 a 75 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del tribunal constitucional.

94 Artículos 414 a 427 de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial.

95 De La Nuez, E., «El circo de las Comisiones de Investigación», El Mundo, 10 de abril de 2024: «[…] Sí, hablamos del famoso lawfare, término importado de otros lares que nadie sabe muy bien qué significa, pero que se usa por nuestros políticos con la desenvoltura y frivolidad que les caracteriza. […] Lo más interesante, con todo, es que la responsabilidad del lawfare se atribuye a los jueces, cuando son básicamente los propios partidos (o sus organizaciones afines) los que llevan a los tribunales de justicia —y preferentemente por vía penal— la actuación de sus adversarios».

96 Gándara Pizarro, J. H., y Gándara Pizarro, F. H., «Lawfare», cit., p. 283: «El fenómeno que se intenta explicar apuntala ante un sector izquierdista o progresista, más no otorga fundamentos para explicar el porqué, junto a líderes progresistas, también se encuentran políticos de derecha y empresarios conservadores que, o bien en un eficiente Estado de derecho deberían ser protegidos por las instituciones, o bien desde la óptica ideológica deberían ser protegidos por el poder neoliberal, entre ellos están: Uribe, Kuczynski, Alan García, Odebrecht» y Lousada Arochena, J. F., «Politización de la justicia, judicialización de la política: Estado de la cuestión en España», cit., p. 97: «Pero lo cierto es que la persecución judicial de adversarios políticos no es nada novedoso, ni en América Latina ni en el resto del Mundo, y que las estadísticas de condenas incluyen a líderes de derechas, incluso en mayor número en América Latina. De ahí las críticas doctrinales a la propia existencia del concepto […]».

97 Tena, R., «El mal menor», ABC, 9 de noviembre de 2023: «En España, muchos ciudadanos se rasgan las vestiduras ante tal espectáculo, y ante otros parecidos que han tenido lugar en Polonia y Hungría. Pero quizás sea debido a que en estos países el abuso de las reglas viene de una determinada ideología política, porque lo cierto es que parecen mucho más insensibles cuando se trata de valorar lo que está ocurriendo en el nuestro, pese a su sorprendente simetría. Lógico, porque sólo se critica al árbitro cuando se pierde, nunca cuando se gana».

98 Gándara Pizarro, J. H., y Gándara Pizarro, F. H., «Lawfare», cit., p. 284: «Entonces, si no se acepta que ha existido siempre, o que las víctimas del lawfare son exclusivamente progresistas, entonces, el lawfare no existe. Por ello, la presente investigación que aportó elementos teóricos para el debate que el fenómeno precisa concluye en que el lawfare no existe, por la razón de que, su naturaleza y componentes constitutivos no son exclusivos e independientes de otras variaciones del poder político y judicial, llegando al problema perenne: la ausencia de definición nítida entre los límites del derecho y la política». Empleando la terminología maoísta, el lawfare no sería más que un tigre de papel.

99 Parar apreciar la disparidad de funciones entre la actividad del Poder Judicial y la desempeñada por las comisiones de investigación, vid. Torres Bonet, M. «Las comisiones de investigación y el poder judicial», cit., pp. 661-669, quien considera que dicha divergencia es una consecuencia del principio de separación de poderes.

100 Suscribimos plenamente en este punto la opinión de Pérez Royo, J. y Carrasco Durán, M., cit., p. 657: «Los efectos inmediatos de las Comisiones de investigación son, pues, puramente políticos […] En el Estado Constitucional… no hay más Verdad con mayúscula que la que definen los jueces y tribunales en un proceso contradictorio con todas las garantías constitucionales. La verdad de la investigación parlamentaria es una verdad política que tiene que surtir unos efectos asimismo políticos».

101 Sosa Wagner. F., y Fuertes, M., «El arquitecto de ruinas», en AA. VV. (Betancor, A., coord.), La amnistía: el caballo de Troya de la democracia, cit., pp. 434-435: «Se anuncian comisiones parlamentarias con el fin de encender focos inquisitoriales sobre aquellos magistrados que han intervenido o intervienen en aquellas causas que molestan a los partidos nacionalistas», Freixes, T., «¿Está en crisis el Estado de derecho?», El Mundo, 1 de diciembre de 2023: «Estas comisiones, acordadas en los pactos de investidura, ya están comenzando a ponerse en marcha en el Congreso de los Diputados, intentando generar una especie de amedrentamiento en jueces, fiscales y funcionarios, que han comenzado a ser señalados como objeto del sistema de control», y Rebollo Delgado, L., «La inconstitucionalidad de la Ley orgánica 1/2024, de amnistía», Revista de Derecho Político, número 120, Universidad Nacional de Educación a Distancia, Madrid, 2024, p. 112: «Existe una clara pretensión en nuestro contexto democrático actual, nada democrática, de embridar a los jueces, como si se hubieran convertido en la representación de lo inconstitucional, en lo contrario al estado de derecho y la democracia. Esta idea y su materialización es de una gravedad máxima, y de la que el ciudadano no adquiere conciencia, en la idea de que en el debate político todo es admisible».

102 Bar Cendón, A., «La guerra de [contra] los jueces», en AA. VV. (Aragón Reyes, M., Gimbernat Ordeig, E. y Ruiz Robledo, A., dirs.) La amnistía en España: Constitución y Estado de Derecho, Colex, La Coruña, 2024, p. 397: «[…] la propia creación de las comisiones parlamentarias de investigación sobre la actuación de los jueces […] nos encontramos en realidad ante […] provocar miedo [al oponente] —fear— y así limitar o condicionar su capacidad de acción», y Ballestero, J. A., «Atónitos, pero no resignados», La Razón, 12 de noviembre de 2023: «En consecuencia, y de momento, se prevé que partidos políticos en el Parlamento puedan pedir responsabilidad a los jueces por las sentencias relacionadas con estos asuntos; se somete la Justicia al arbitrio del Poder Político, de modo que los jueces no puedan ya servir de contrapeso».

103 Valga como ejemplo la comparecencia de un condenado judicialmente por terrorismo ante la Comisión de investigación del Congreso sobre los atentados de Cambrils, atribuyendo la autoría de tales hechos a un órgano del Estado sin evidencia alguna que sustente tales afirmaciones en sede parlamentaria, vid. <https://www.eldebate.com/espana/defensa/20250214/bochornosa-comision-congreso-permite-terrorista-condenado-acusar-pruebas-cni_270226.html> [Visitado el 14 de febrero de 2025].

104 Al hilo de lo anterior, dejamos aquí expresa constancia del craso error, propio de principiantes, en el que incurre el apartado III de la exposición de motivos de la Ley orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña, al autocalificarse como un «acto soberano de las Cortes Generales», lo que equivale a reconocer una soberanía parlamentaria, ajena a nuestra ley fundamental y a la tradición jurídica continental, en tanto un acto soberano solo puede proceder de un poder soberano. Resulta claro que ello se deriva de una interesada confusión entre la soberanía popular (artículo 1.2 de la Constitución española) y sus representantes electos (artículo 66.1 de la Constitución española), ignorando su jerarquía en el sistema jurídico. Como todos estudiamos durante el primer año de la carrera, la soberanía nacional reside exclusivamente en el pueblo español —poder constituyente—, del que emanan todos los demás poderes constituidos del Estado —incluidas las Cortes— que, por tanto, están subordinados al primero. Abundando en ello, Betancor Rodríguez, A., «Introducción», en AA. VV. (Betancor, A., coord.), La amnistía: el caballo de Troya de la democracia, cit., p. 25, afirma que la utilización del concepto soberanía parlamentaria en nuestro vigente marco constitucional es una «idea tóxica». Ello nos trae a la mente la conocida afirmación: «el drama de nuestro tiempo es que hay que explicar lo evidente».

105 Dexeus, C., «Lawfare y ataque al Estado de derecho en España», cit.

106 Silva Sánchez, J. M., «Lawfare y neolenguaje político», cit.

107 Mangas Martín, A., «Autocracia parlamentaria», El Mundo, 20 de diciembre de 2022: «Los golpes de Estado no suceden, como en el pasado, con hechos violentos de militares. Desde hace años la toma de todos los poderes del Estado la hace el grupo de poder que ostenta el ejecutivo con su mayoría parlamentaria. Son autogolpes desde el gobierno del Estado», y Aragón Reyes, M., «Amnistía y democracia constitucional: la Constitución como límite», en AA. VV. (Betancor, A., coord.), La amnistía: el caballo de Troya de la democracia, cit., página 147: «Porque, hoy, el peligro que se cierne sobre las democracias constitucionales no es el de su toma al asalto, sino el de su destrucción interna como consecuencia del deterior de las propias instituciones políticas […] Hoy puede fallecer la Constitución no tanto por la eliminación de su texto como por su falseamiento».

108 Dicho concepto ha sido certeramente definido por Aragón Reyes, M. «Los jueces no se enteran de quién ha ganado las elecciones», El Mundo, 27 de marzo de 2025: «[El Estado de derecho] es la exigencia de que las instituciones políticas y, por supuesto, las mayorías que en cada momento se proyecten en la composición de las mismas han de quedar sometidas a los límites que la Constitución impone, y por ello al control que, para dotar de eficacia a esa limitación, han de realizar unos órganos judiciales independientes».

El secreto de la actividad parlamentaria y el derecho a saber en la sociedad abierta

María Cristina Duce Pérez-Blasco

Letrada del Parlamento de Canarias

Resumen

La función del parlamento es someter a la luz pública las acciones del ejecutivo, lo que supone su sometimiento a escrutinio ciudadano. Esta función es propia de las democracias que, a diferencia de los regímenes autocráticos regidos por la opacidad, se rigen por los principios de transparencia y de publicidad en la rendición de cuentas que amparan el derecho público subjetivo individual de acceso a la información pública.

Los parlamentos deben continuar fomentando herramientas que, integrando el denominado «parlamento abierto», coadyuven a dotar de mayor transparencia a su actividad y permitan a los ciudadanos participar en la labor de control al ejecutivo.

Asimismo, los obstáculos que bajo la excusa de razón de Estado se imponen a las cámaras para conocer de determinadas materias clasificadas, amparadas bajo el paraguas de una legislación preconstitucional, obsoleta y alejada del derecho comparado, deben ser eliminadas para poder conocer, valorar y enjuiciar la actuación de los poderes públicos, lo que constituye una de las principales funciones de los parlamentos. Todo ello es posible al tiempo que se mantienen las cautelas y el sigilo necesario sobre dichas materias, como se expondrá a lo largo de este estudio, en el que se pondrá especial énfasis en la regulación del Parlamento canario donde desempeño mi labor.

Palabras clave: transparencia, publicidad, derecho subjetivo individual, información pública, parlamento abierto, materias clasificadas, poderes públicos, funciones de los parlamentos, cautelas y el deber de sigilo.

Resum

La funció del parlament és sotmetre a la llum pública les accions de l’executiu, la qual cosa en comporta el sotmetiment a escrutini ciutadà. Aquesta funció és pròpia de les democràcies que, a diferència dels règims autocràtics regits per l’opacitat, es regeixen pels principis de transparència i de publicitat en la rendició de comptes públics que impliquen el dret públic subjectiu individual d’accés a la informació pública.

Els parlaments han de continuar fomentant eines que integren el denominat parlament obert, que coadjuven a dotar de major transparència la seua activitat i permeten als ciutadans participar en la labor de control a l’executiu.

Així mateix, els obstacles que sota l’excusa de raó d’estat s’imposen a les cambres per a conèixer de determinades matèries classificades, emparades sota el paraigua d’una legislació preconstitucional, obsoleta i allunyada del dret comparat, han de ser eliminades per a poder conèixer, valorar i enjudiciar l’actuació dels poders públics, la qual cosa constitueix una de les principals funcions dels parlaments. Tot això és possible alhora que es mantenen les cauteles i el sigil necessaris sobre aquestes matèries, com s’exposarà al llarg d’aquest estudi, en el qual es posarà especial èmfasi en la regulació del parlament canari on exercisc la meua labor.
Paraules clau: transparència, publicitat, dret subjectiu individual, informació pública, parlament obert, matèries classificades, poders públics, funcions dels parlaments, cauteles i el deure de sigil.

Abstract

The function of Parliament is to bring the actions of the Executive into the public eye, which entails subjecting them to public scrutiny. This function is inherent to democracies that, unlike autocratic regimes governed by opacity, are governed by the principles of transparency and public accountability that protect the individual subjective right of access to public information.

Parliaments must continue to promote tools that, by integrating the so-called «open parliament,” contribute to providing greater transparency to their activities and allow citizens to participate in the work of oversight of the Executive.

Likewise, the obstacles imposed on chambers under the pretext of reason of state to hear certain classified matters, protected under the umbrella of pre-constitutional legislation that is obsolete and distant from comparative law, must be eliminated in order to hear, assess, and judge the actions of public powers, which constitutes one of the main functions of Parliaments. All of this is possible while maintaining the necessary caution and confidentiality regarding these matters, as will be explained throughout this study, which will place special emphasis on the regulation of the Canary Islands Parliament where I work.

Key words: Transparency, publicity, individual subjective rights, public information, open parliament, classified matters, public powers, functions of Parliaments, precautions and the duty of confidentiality.

Sumario

I. Introducción

II. Ocultación versus transparencia

III. El derecho a saber

IV. El Principio de publicidad en España

V. Control parlamentario de las materias clasificadas

1. Los secretos oficiales en España

VI. Información gráfica

VII. La protección de datos en los parlamentos españoles

1. Limitaciones derivadas de la protección de datos

2. Derecho al olvido

VIII. Parlamento abierto

IX. Conclusiones

X. Bibliografía

I. Introducción

El fundamento de la separación de poderes elaborada por Montesquieu radica, en sus propias palabras, en que1 «todo hombre que tiene poder se inclina por abusar del mismo; va hasta que encuentra límites. Para que no se pueda abusar de este, hace falta disponer las cosas de tal forma que el poder detenga al poder». Para su consecución, propone la división del poder entre el legislativo, encargado de legislar y controlar la acción del gobierno; el ejecutivo, a quien compete la ejecución de lo legislado, y el judicial, encargado de revisar la conformidad con la legalidad de la actividad llevada a cabo por el primero. Paralelamente, nadie puede ser miembro integrante de más de un poder. Con ello se consigue la separación orgánica y funcional de cada poder y de los que los ejercen.

Sentado el advenimiento del estado de derecho en el continente europeo a partir del parlamentarismo británico, que desembocó en Bill of Rights de 1689 y, en el continente, con la Revolución francesa de 1789, la actividad de los parlamentos, en su condición de representantes de los ciudadanos, vino a comprender el control de la actividad gubernativa bajo el foco de las luces, es decir, dotando a esta potestad de publicidad. Actividad que ha sido descrita por múltiples pensadores. Así, Stuart Mill afirmaba: «The proper office of a representative assembly is to watch and control the Government; to throw light of publicity on its acts.»2 La finalidad esencial es alumbrar la actividad llevada a cabo por el poder ejecutivo para someterla al escrutinio de la ciudadanía. Por su parte, E. Kant afirmaba que «Las acciones referentes al derecho de otros hombres son injustas si su máxima no admite la publicidad.»3 Por ello, la publicidad de los actos del gobierno es esencial para la definición de la forma de democracia o del estado de derecho parlamentario.

II. Ocultación versus transparencia

La publicidad es una de las principales funciones del parlamento con el fin de exponer al escrutinio ciudadano la acción del ejecutivo. Constituye una de las características definidoras de la democracia donde los representantes elegidos por la ciudadanía están obligados a dar cuenta, de forma continuada, de sus acciones, de los procedimientos empleados para adoptar decisiones y de las razones para ello. El acceso a la información pública es un derecho público subjetivo constitucionalmente reconocido. Por el contrario, los regímenes autocráticos obvian esta exigencia y tienden a la opacidad argumentando razones de seguridad pública o protección de intereses colectivos o, simplemente, sin aducir motivo alguno. Warren y Brandeis4 afirmaban que «La luz del sol es el mejor de los desinfectantes».

El propio preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, señala que «la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deber ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.»

Si la regla en un estado democrático es la publicidad, las excepciones a la misma deben estar ligadas únicamente a la supervivencia y protección de la organización política, es decir, deben tener carácter excepcional y motivado, aunque no se puede negar que todo gobierno ha de contar con un cierto margen de libertad que permita proteger las funciones de la alta política que únicamente podrá garantizarse con la restricción del acceso público.

Para poder analizar el alcance de esta excepción es necesario comprender el origen de las normas relativas a los secretos oficiales que existen en las democracias occidentales. La mayor parte de ellas se aprobaron en contextos bélicos, bajo la lógica de la hostilidad, del recelo y de la desconfianza entre las naciones, en especial en el período comprendido entre la Primera Guerra Mundial (1914-1918) y la Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Ejemplos de ello son las leyes británicas de Protection of Official Data de 1917, 1920 y 1939 o el Espionage Act norteamericano, aprobada en 1917. Cabe recordar que el 6 de abril de 1917, los Estados Unidos entraron en la Primera Guerra Mundial. Dos meses después, el 15 junio de 1917, el congreso norteamericano aprobó la Ley de espionaje para evitar la interferencia con las operaciones militares e inhibir el apoyo de los enemigos de los Estados Unidos durante la guerra.

Contemporáneamente, las motivaciones han variado y prueba de ello fue el escándalo del Watergarte, acaecido en 1970, tras irrumpir cinco hombres encapuchados en las oficinas del Comité Nacional del Partido Demócrata en Washington y sustraer los documentos referentes a la estrategia de campaña del Partido Demócrata. La administración del presidente Richard Nixon, miembro del Partido Republicano, intentó encubrir a los responsables, quienes, al parecer, habían actuado por indicación del mandatario. Cuando la conspiración se destapó, el Congreso de los Estados Unidos inició una investigación, pero la negativa del gobierno de Nixon a colaborar en esta condujo a una crisis institucional. El conato de encubrimiento de estos hechos supuso la realización de una variedad de actividades ilegales en las que estuvieron involucradas personalidades del gobierno estadounidense presidido por Nixon, como fueron el acoso a opositores políticos, activistas y a personas o funcionarios considerados sospechosos. A este fin, el ejecutivo hizo uso de organizaciones policiales o servicios de inteligencia, como a la Oficina Federal de Investigaciones (FBI), la Agencia Central de Inteligencia (CIA) o el Servicio de Impuestos Internos (IRS). El escándalo destapó múltiples abusos de poder por parte del gobierno de Nixon y se saldó con la dimisión de este como presidente de los Estados Unidos, en agosto de 1974.

Más recientemente, el activismo virtual de la organización Wikileaks, fundada en el año 2006 con el fin declarado de filtrar información como forma de lucha contra la corrupción, ha venido publicando a través de su página web y otros medios, a lo largo del primer cuarto del siglo xxi, documentos clasificados proporcionados por fuentes anónimas. Su responsable, Julian Assange, fue sido encausado por estas revelaciones.

Ambos ejemplos acreditan que el contexto contemporáneo se encuentra amenazado no solo por hostilidades belicistas, sino también por otras presiones más difusas como son el terrorismo internacional, el crimen organizado, el cibercrimen o el activismo virtual. No cabe duda de que, en el momento actual, la información es un recurso valioso tanto para el aprovechamiento lícito como ilícito.

La regulación europea en materia de protección de datos, es decir, el Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE y la Directiva (UE) 2016/680, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por parte de las autoridades competentes para fines de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales, y a la libre circulación de dichos datos y por la que se deroga la Decisión marco 2008/977 (transpuesta a nuestro ordenamiento interno a través de la Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales) ha recogido un nuevo catálogo de garantías y derechos propios de la ciudadanía digital en aras a la consecución de esta protección de la información particular, como son la limitación en el tratamiento de los datos, la portabilidad, el derecho a la intimidad y a la privacidad, así como a la desconexión digital o los derechos de open data.

Existe un gran recelo en la opinión pública frente al abuso en la clasificación de documentos para tratar actividades irregulares, ilícitas o inmorales, bajo el argumento de la protección de la seguridad y el evitar posibles filtraciones. Se aboga por el levantamiento del velo que permita alumbrar y conocer cada rincón de la actividad pública para que pueda ser enjuiciada y valorada por los ciudadanos, lo que incluye desvelar las actividades irregulares y la protección de quienes tienen acceso a los documentos clasificados o de carácter secreto.

La teleología de la legislación más reciente persigue esta máxima transparencia, como la Ley de transparencia y buen gobierno, antes citada, pero también la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del derecho de la Unión, transpuesta a nuestro ordenamiento a través de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, que regula, emulando al derecho anglosajón, la protección del whistleblowing, que fue definido por Ralph Nader en 1970, en el contexto de la necesidad de asegurar la defensa de los ciudadanos frente a los lobbies, como «el acto de un hombre o una mujer que, creyendo que el interés público es superior al interés de la organización a la que sirve, toca el silbato que alerta de que la organización está realizando actividades corruptas, ilegales, fraudulentas o perjudiciales». Esta protección, que surge con el fin de luchar contra la corrupción considerada una lacra social que impregna todos los estamentos sociales y políticos desde las épocas más antiguas de nuestra historia, consolida el derecho a saber como un derecho subjetivo que ostenta todo ciudadano. Nuevamente, el legislador ha dado un paso más en aras a conferir la máxima transparencia a toda actuación pública.

III. El derecho a saber

Este derecho se encuentra recogido en la primera enmienda de la Constitución de Estados Unidos de 1787,5 que impone al gobierno norteamericano la obligación de facilitar a los medios de comunicación, material informativo no accesible a los ciudadanos.6 No obstante, la interpretación de esta enmienda fue llevada a cabo por el juez Oliver Wendell Holmes Jr. en el caso Schenck contra Estados Unidos, en 1919. El Sr. Schenck era secretario del Comité Ejecutivo del Partido Socialista en Filadelfia y fue condenado en un juicio con jurado por violar la Ley de espionaje al organizar la impresión y distribución de 15.000 folletos entre hombres que habían sido reclutados por las Fuerzas Armadas instándoles a resistir frente a la orden militar de reclutamiento y llamando a la insumisión a los movilizados. El magistrado redactó la opinión unánime de la Corte Suprema que ratificó la condena de Charles Schenck por distribuir folletos que incitaban a la resistencia al servicio militar obligatorio. Holmes estableció el estándar del «peligro claro y presente», afirmando que la protección de la primera enmienda no es absoluta y puede ser restringida cuando las palabras o acciones crean un peligro real e inminente de un mal sustantivo que el Congreso tiene el poder de prevenir, como ya había hecho a través la Ley de espionaje de 1917, que prohibía interferir con los esfuerzos bélicos.

El magistrado usó la famosa analogía «Nadie puede gritar fuego en un teatro lleno de gente» para ilustrar cómo una acción puede ser legal en un contexto y ser ilegal en otro, si pone en peligro a otras personas.

A partir de ese fallo, la valoración del «peligro claro y presente» fue un estándar clave que rigió la interpretación de la libertad de expresión en Estados Unidos durante mucho tiempo.

Al aterrizar esta doctrina en la sociedad contemporánea, la limitación al derecho a saber podría aplicarse a la posible divulgación de la información a través de redes sociales o portales de internet; esto es, el derecho a saber debe primar salvo que la difusión cause un grave daño a la seguridad pública o colectiva, lo que constituiría un límite al conocimiento.

Ejemplo de ello fue la reclamación presentada por el grupo activista Judicial Watch, quien demandó al Gobierno de Estados Unidos en el año 2013 porque la CIA (el organismo de espionaje norteamericano) se negaba a facilitar las cincuenta y dos fotografías que habían sido tomadas por el ejército norteamericano al cadáver de Osama Bin Laden, líder de la organización terrorista Al Quaeda, tras ser abatido por las fuerzas armadas norteamericanas. El Tribunal de Apelaciones confirmó la negativa de la CIA y del Departamento de Defensa a liberar las imágenes, citando las exenciones de seguridad nacional y que las imágenes estaban debidamente clasificadas como secreto de Estado. El tribunal consideró que la liberación de las imágenes podría ser interpretada por grupos terroristas como un intento de humillación, por lo que podía constituir un riesgo a la seguridad nacional.

Es difícil alcanzar un equilibrio entre la protección de la seguridad nacional y el derecho a estar informado de las decisiones adoptadas por los poderes públicos que pudieran tener consecuencias para los ciudadanos. No obstante, nos hallamos ante un cambio de época donde conviven valores irreconciliables, como la fuerte autoridad del gobierno para prohibir filtraciones y el derecho expansivo de los ciudadanos a difundirlas.

Esta dicotomía encuentra aún más escollos en el hecho de que la libertad de expresión debe convivir con manipulaciones informativas o fake news, que tienen como objetivo desinformar para dirigir la opinión pública y erosionar la estabilidad de los estados y de sus instituciones.

A pesar de todos estos obstáculos, las cámaras legislativas han venido legislando con la finalidad de garantizar el control parlamentario de la información clasificada como expresión suprema del control democrático de las decisiones del poder. A este respecto, cabe citar la Resolución 1.838, de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (2011), aprobada bajo el título: Abuse of state secrecy and national security: obstacles to parliamentary and judicial scrutiny of human rights violation.

IV. El Principio de publicidad en España

Nuestra carta magna reconoce y ampara el principio de publicidad en diversos preceptos como el artículo 105.b, que obliga a que una ley regule el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros públicos; el artículo 120, que prevé que las actuaciones judiciales serán públicas con las excepciones que prevean las leyes de procedimiento; el artículo 9.3, que afirma que la Constitución garantiza la publicidad de las normas; y el artículo 80, que preceptúa que las sesiones plenarias de las cámaras serán públicas, «salvo acuerdo en contrario de cada cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al reglamento». Además, con carácter general, las asambleas legislativas facilitan que la ciudadanía conozca la labor de los representantes políticos en quienes han depositado su confianza en el marco de la actividad para la que han sido elegidos. Desde la Constitución de Cádiz, todos los edificios donde se han alojado las cámaras han dispuesto de una tribuna para el acceso del público a las sesiones.

Actualmente, la publicidad de la actividad parlamentaria se encuentra garantizada porque las cámaras autorizan el acceso de la prensa a las sesiones (ej. art. 78 del Reglamento del Parlamento de Canarias, en adelante RPC),7 aunque podrá acordarse su carácter secreto a iniciativa de la Mesa del parlamento, del gobierno, de un grupo parlamentario o de una quinta parte de los miembros (ej. art. 70.3 y 77 RPC).8 Asimismo, serán siempre secretas las sesiones de la Comisión de Estatuto de los Miembros de la Cámara y Peticiones si los asuntos a tratar versan sobre el estatuto de diputados o diputadas o son formuladas por las comisiones de investigación, salvo que, por razón de interés público, la Mesa y la Junta de Portavoces acuerden por unanimidad la publicidad de las sesiones, o las que afecten a la dignidad de la cámara o de sus miembros o la suspensión de un diputado o diputada, cuando lo acuerde el Pleno a iniciativa de la Mesa.9

De forma análoga, los reglamentos de las cámaras alta y baja recogen el obligado secreto. Así, carecerán de publicidad aquellas sesiones que afecten al decoro de la cámara, o a sus miembros [art. 63.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) y art. 22.3 del Reglamento del Senado (RS)], a la suspensión de un diputado (art. 63.1 RCD en relación con el art. 101.2 RCD o el art. 102.3 RS), o aquellas en las que se debatan propuestas, dictámenes, informes o conclusiones elaborados en la Comisión del Estatuto del Diputado (art. 63.2 RCD).

En todo caso, la máxima difusión se encuentra garantizada a través de la publicidad que otorgan los boletines oficiales de las cámaras, los respectivos diarios de sesiones surgidos de la transcripción de las sesiones, que recogían los taquígrafos parlamentarios cuando aún no se disponía de medios tecnológicos para las grabaciones, y, finalmente, la transparencia generada con la publicidad activa impuesta en los portales de las asambleas legislativas, donde estas publicaciones estarán a disposición de los ciudadanos, así como las grabaciones de las sesiones celebradas sin el carácter de secreto y la restante información parlamentaria y administrativa de la cámara.

Casos singulares de carácter secreto son el que el Parlamento vasco confiere al tratamiento de asuntos provenientes de la Comisión de Gobierno [art. 52.1, letra a del Reglamento del Parlamento Vasco (RPV)] o el deber de sigilo impuesto a los diputados por las actuaciones que puedan conocer por razón de sus cargos (arts. 99 RCD y art. 19 RPV).10 También el que se produce en el Congreso de los Diputados, donde las votaciones secretas pueden desarrollarse bien por papeletas, bien electrónicamente. Esta última modalidad genera dudas acerca de si permite o no mantener el hermetismo del sentido del voto o si informáticos avezados podrían descubrir el parecer emitido desde cada escaño.

Por su parte, las Cortes aragonesas, en aras a abrir la cámara a la transparencia, autorizan a asistir a las sesiones de las comisiones no solo a los diputados no miembros de la comisión y a los acompañantes de los miembros del Ejecutivo, práctica habitual en todas las asambleas, sino también a todas las personas «que tengan interés directo en la materia objeto de debate.» (art. 76 Reglamento de las Cortes de Aragón).

V. Control parlamentario de las materias clasificadas

Como ya se ha señalado, una de las potestades esenciales del poder legislativo es el control parlamentario al ejecutivo. A pesar de la necesaria transparencia y publicidad que debe presidir la actividad parlamentaria, con el fin de que todos los ciudadanos puedan conocer la labor desempeñada por sus representantes electos, lo cierto es que existen ciertas materias sensibles para la protección de todo Estado que no deben salir a la luz pública, son las denominadas materias clasificadas.

Es por ello que la actividad que las cámaras lleven a cabo sobre estas materias debe estar presidida con el máximo sigilo. En el derecho comparado se han creado comisiones parlamentarias específicas a las que se les encomienda el estudio sobre esta temática altamente sensible, como la Intelligence and Security Committe en el Reino Unido, creada en 1994 a través del  Intelligence Services Act de 1994. Esta comisión supervisa las políticas, el gasto, la administración y las operaciones de MI5, MI6, GCHQ, Defensa Inteligente, la Fuerza Cibernética Nacional, la Organización Conjunta de Inteligencia, la Secretaría de Seguridad Nacional (NSS) y el Grupo de Seguridad Nacional. La comisión establece su propia agenda y órdenes del día y están obligados a comparecer ante la misma los ministros, los jefes de las agencias de inteligencia y seguridad, funcionarios de alto nivel, expertos y académicos, según se considere necesario. La comisión se encuentra integrada por nueve miembros designados entre ambas cámaras, la de los Lores y los Comunes. Debido a la temática tratada, las reuniones son secretas.

Además, en Gran Bretaña, el Government Security Classifications Policy de 2024 prevé dos categorías de información clasificada, como alto secreto (top secret) o secreto (secret). El gabinete del ejecutivo es quien otorga la clasificación, aunque nada obstaría a que lo pudiera llevar a cabo el parlamento al recoger la norma criterios objetivos para la clasificación.11

De forma análoga, en el Senado norteamericano se encuentra el Select Committee on Intelligence, encargado de la supervisión de los servicios de inteligencia nacionales, que se encuentra autorizado para fiscalizar incluso la acción del presidente de la nación. Su creación se remonta a 1976 y se encuentra regulado en el Acta de Inteligencia Nacional de 1980. Su predecesor fue el Comité Church, creado en 1975 a raíz del escándalo Watergate y las acusaciones de acciones de la CIA en el Chile de Salvador Allende. Se encuentra integrado por quince senadores que tomarán posesión de sus escaños de forma rotatoria.

Australia cuenta con un órgano similar, el Parliamentary Joint Committee on Intelligence and Security, encargado, al igual que sus homólogos, de la fiscalización de la actividad de inteligencia del ejecutivo. Su creación se remonta al año 2001, a través del Intelligence Services Act y se encuentra integrado por cinco senadores y seis diputados de la Cámara de Representantes, seis miembros son del gobierno y cinco de la oposición.

En Suecia, la Ley de libertad de prensa (Freedom of the Press Act) establece que las restricciones del derecho de acceso a la información deben ser especificadas con detalle en la Ley de acceso a la información y del secreto (Public Access to Information and Secrecy) y, si bien es posible incluir preceptos restringiendo este derecho en otras leyes, siempre debe hacerse referencia a dichos preceptos en la propia Ley de acceso a la información y del secreto.

1. Los secretos oficiales en España

1.1. Normativa reguladora

En España, la vigente Ley de Secretos Oficiales (LSO), Ley 9/1968, de 5 de abril,12 en su artículo 10, apartado dos, afirma que «La declaración de materias clasificadas no afectará al Congreso de los Diputados ni al Senado, que tendrán siempre acceso a cuanta información reclamen, en la forma que determinen los respectivos reglamentos y, en su caso, en sesiones secretas», por lo que, a pesar de ser una ley preconstitucional, confiere a las Cortes Generales amplias facultades de acceso a la documentación reclamada.

Al seguir vigente en nuestro ordenamiento una ley preconstitucional, fue necesario modificarla con el advenimiento de la carta magna, lo que se llevó a cabo a través de la Ley 48/1978, de 7 de octubre, por la que se modifica la Ley de 5 de abril de 1968, sobre secretos oficiales, con el fin de adaptarla a las exigencias constitucionales. Posteriormente, fue modificada por la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados.

Por su parte, la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público, en los ámbitos de la defensa y de la seguridad, recoge en su disposición adicional quinta que las empresas que vayan a acceder a información clasificada se regirán por las disposiciones que dicte la Autoridad Nacional de la Seguridad de la Información Clasificada.

Asimismo, la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, encomienda a este órgano velar por el cumplimiento de la normativa relativa a la protección de la información clasificada (art.4.f).

1.2 Procedimiento para la clasificación documental

La competencia para declarar la clasificación documental compete al Consejo de Ministros (art. 4 LSO).

La propia Constitución, en su artículo 105 apartado b, estipula que una norma con rango de ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

Se autoriza que sean declarados «clasificados» aquellos asuntos, actos, documentos o información, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado (art. 2 LSO). Esta documentación clasificada podrá incardinarse en una de las dos categorías, bien como secreta, bien como reservada (art. 3 LSO) y la competencia para otorgarla corresponde exclusivamente al Consejo de Ministros y a la Junta de Jefes de Estado Mayor.

No obstante, la información clasificada que obre en poder del Centro Nacional de Inteligencia, con excepción de las relativas a las fuentes y medios del mismo Centro Nacional de Inteligencia y a aquellas que procedan de servicios extranjeros u organizaciones internacionales en los términos establecidos en los correspondientes acuerdos y convenios de intercambio de la información clasificada, será sometida al conocimiento del Congreso de los Diputados, a través de la comisión que controla los créditos destinados a gastos reservados, presidida por el presidente de la cámara, pero únicamente en lo que resulte información relativa al funcionamiento y actividades de esta comisión específica. El contenido de dichas sesiones y sus deliberaciones será secreto. Asimismo, los diputados que hayan tenido acceso a dicha información estarán obligados a guardar secreto de cuanta información clasificada conozcan y tendrán prohibido retener originales, copias o reproducciones.

También habrá un control parlamentario de los objetivos de inteligencia establecidos anualmente por el gobierno y del informe que, también con carácter anual, elaborará la Dirección del Centro Nacional de Inteligencia de evaluación de actividades, situación y grado de cumplimiento de los objetivos (art. 11 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia).

En relación con la protección que debe darse a la información reservada proveniente de estados extranjeros, por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 15 de octubre de 2010, sobre política de seguridad de la información del Ministerio de Asuntos Exteriores, se otorgará una clasificación equivalente a la información clasificada que hubiese sido suministrada a España.

Para los restantes supuestos y sujetos, la información y documentación clasificada no puede ser comunicada, ni difundida ni publicada, ni siquiera utilizando los límites de la ley. Las consecuencias de la vulneración de la prohibición de difusión de materias clasificadas pueden ser disciplinarias o penales pues, conforme al artículo 417 del Código penal, conllevará la pena de multa de doce a dieciocho meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años y, si la revelación causara grave daño para la causa pública o para tercero, la pena será de prisión de uno a tres años, e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de tres a cinco años.

La clasificación perpetua que prevé la Ley de secretos oficiales vigente, se encuentra alejada de todos los ordenamientos europeos. La Ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, en su artículo 5.1, permite una clasificación ope legis, es decir, una clasificación legislativa.

En el Congreso de los Diputados, la solicitud de información sobre materias clasificadas corresponde únicamente a la comisión parlamentaria autorizada para su acceso y a uno o más grupos parlamentarios que comprendan, al menos, la cuarta parte de sus miembros, por lo que se reduce la capacidad de emitir solicitudes personales por iniciativa individual. Todas las solicitudes deben tramitarse por conducto de la Presidencia de la cámara (arts. 7.1 y 44 RPC).

Conforme a la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre secretos oficiales, de 26 de abril de 2022, si la materia es secreta, el ejecutivo hará entrega de ella a un diputado por cada grupo parlamentario, que será elegido por el Pleno por mayoría de tres quintas partes y, en caso de vacante, ausencia o enfermedad del diputado electo, su sustituto deberá ser elegido de igual manera y con idéntica mayoría.

Si la materia es reservada, la información ha de ser entregada a los portavoces de los grupos parlamentarios o al representante de estos en la comisión que la hubiera solicitado. Asimismo, se autoriza que el gobierno, motivadamente, pueda solicitar a la Mesa que la información sobre una materia clasificada sea entregada exclusivamente a la Presidencia del Gobierno o de la comisión solicitante de esta.

Por su parte, la Mesa podrá aceptar o rechazar la propuesta del ejecutivo, que también podrá pedir que la información que afecte a materia clasificada sea suministrada en sesión secreta de la comisión.

El acceso a los documentos permite a los destinatarios exigir a la autoridad que exhiba el original o fotocopia, que podrán ser examinados por los diputados en presencia de la autoridad que los facilite y de los que, incluso, podrán tomar notas, si bien no podrán obtener copias o reproducciones.

Paralelamente, se impone a los diputados el deber de «no divulgar las actuaciones que, según lo dispuesto en aquel, puedan tener excepcionalmente el carácter de secretas» [arts. 16 RC y 21 RPC].

El control parlamentario también tiene un régimen especial relativo al carácter secreto o reservado de las partidas presupuestarias relacionadas con la actividad exterior, la defensa, la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado, pues queda excluida la publicidad de estos datos, lo que en Estados Unidos se denomina black budget o presupuesto negro.

Más recientemente, la Estrategia nacional contra el crimen organizado y la delincuencia grave, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional el 14 de julio de 2025, establece directrices para la financiación de actividades contra el crimen organizado, incluyendo partidas presupuestarias específicas que pueden tener carácter reservado.13

El carácter secreto de estas materias presupuestaria no implica que queden exentas del control parlamentario. Países como Estados Unidos y Alemania prevén procedimientos especiales. Así, en el primero de ellos, un conjunto de comisiones radicadas en el Senado y en la Cámara de los Representantes, como las de inteligencia, defensa o relaciones exteriores y justicia, intervienen en la aprobación del presupuesto de inteligencia. Por su parte, en Alemania es la Comisión de Presupuesto del Bundestag la que aprueba el presupuesto de inteligencia.

En España, la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados, atribuye el control de esta cuestión a una comisión permanente integrada por la Presidencia de la cámara y los diputados autorizados a tener acceso a secretos oficiales. Esta norma surgió a partir de la aprobación de la Proposición no de ley, de 21 de julio de 1994, que acordó la aprobación de un nuevo régimen jurídico para los gastos reservados, a la vista de las limitaciones de acceso a la información clasificada que padeció la comisión de investigación encargada de averiguar el destino dado por el entonces director general de la Guardia Civil, el Sr. D. Luis Roldán, a los fondos reservados.

El objeto esencial de la citada Ley 11/1995 es la regulación de un control parlamentario directo a través de una comisión parlamentaria, cuya composición se apoya en la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 1992, sobre acceso de la cámara a secretos oficiales, a la que se atribuyen competencias para el control de la aplicación y uso de estos créditos. A tal efecto, se establece también la especial obligación de los ministros que tengan a su disposición gastos reservados de informar periódicamente a dicha comisión parlamentaria, que trabaja sin formalidad.

Como desideratum, podría valorarse la conveniencia de ampliar la capacidad de clasificación o incluso desclasificación de la información reservada a favor de los parlamentos o que, con carácter previo a que el ejecutivo declare la clasificación de una documentación, se recabe la autorización previa de las Cortes Generales, con el fin de reforzar el control sobre los secretos oficiales.

No obstante, en los últimos años han sido diversas las iniciativas que se han presentado con el fin de modificar la regulación de la materia que, a día de hoy, sigue rigiéndose por una norma preconstitucional. Destaca la presentada por el Grupo Nacionalista Vasco el 7 de septiembre de 2016, a través de la PPL 122/000021, que buscaba adaptar la Ley de secretos oficiales al principio de transparencia y que, por diversos avatares, no vio la luz. Más recientemente, el mismo grupo ha presentado una nueva proposición que fue tomada en consideración por el Congreso de los Diputados el 27 de febrero de 2024, por 176 votos a favor y 169 en contra, y que propone la desclasificación automática de la materia declarada secreta una vez hayan transcurrido 25 años, y 10 para la materia declarada reservada.

Por su parte, el Grupo Parlamentario Izquierda Plural presentó otro proyecto de reforma el 3 de febrero de 2024, en el que se prevé la clasificación por un plazo de 30 años prorrogables por dos períodos de 10 años, de forma semejante a la regulación existente en Italia o Reino Unido. Estos plazos permitirían desclasificar automáticamente materias relativas al comercio de armas del Estado español que organizaciones como Amnistía Internacional o Greenpeace llevan años reclamando o la información relativa a los gastos ocasionados por Corinna Larsen.

Ambas iniciativas aún pecan de timoratas, pues no han recogido la posibilidad de presentar un recurso contra la denegación de la solicitud de acceso o la ampliación de las categorías de clasificación para equipararlas a las de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que distingue entre cuatro niveles de reserva: top secret o alto secreto, secret o secreto, confidencial y restricted o restringido. Podría haberse incluido la clasificación de difusión limitada junto a la de confidencial y, en todo caso, haber perseguido una determinación más exhaustiva de esta categorización.

Más recientemente, el propio ejecutivo ha presentado un proyecto de ley de información clasificada, aprobado por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2025, que prevé cuatro niveles de clasificación de la materia: a) Alto secreto, b) Secreto, c) Confidencial y d) Restringido.

El Consejo de Ministros retendría la competencia para la clasificación, reclasificación y desclasificación de la información clasificada en las categorías de alto secreto y secreto, sin que en ningún caso esta competencia pueda ser delegada. No obstante, se prevé que mediante ley se permita la clasificación en estas dos mismas categorías de aquella información que se refiera a un ámbito específico de las materias de seguridad o defensa nacional, lo cual permitiría al poder legislativo participar también en la clasificación y categorización de la información más sensible para el Estado.

Para la clasificación de la información como confidencial o restringida, se amplían los miembros del ejecutivo que pueden llevarla a cabo.

Asimismo, se configura una autoridad nacional, para la protección de la información clasificada, que será ejercida por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, en calidad de autoridad responsable de la protección y tratamiento de la información de origen nacional que se clasifique en las categorías de alto secreto, secreto y confidencial.

También se prevén unos plazos de desclasificación automáticos en función de la categoría de clasificación. Así, la información clasificada en la categoría de alto secreto se desclasificará automáticamente transcurridos 50 años desde su clasificación, pudiendo prorrogarse de manera excepcional y motivada, siempre antes del vencimiento del plazo, por 15 años más; la de categoría secreto se desclasificará automáticamente transcurridos 40 años desde su clasificación, pudiendo prorrogarse de manera excepcional y motivada, siempre antes del vencimiento del plazo, por 10 años más; la de categoría de confidencial se desclasificará automáticamente transcurrido el plazo específico que señale la autoridad de clasificación, que será de entre 7 y 10 años, no prorrogables, y, finalmente, la información clasificada en la categoría de restringido se desclasificará automáticamente transcurrido el plazo específico que señale la autoridad de clasificación, que será de entre 4 y 6 años, no prorrogables.

La gran novedad es que se recoge la desclasificación automática de toda la documentación clasificada que sea anterior a 1981.

La norma recoge un régimen sancionador de la revelación de secretos cuya multa puede ascender hasta 2,5 millones de euros por revelación indebida y contempla un derecho al recurso contra la denegación de acceso ante el Tribunal Supremo.

Queda pendiente el conocer la andadura que tendrá la tramitación parlamentaria de esta norma.

1.3. El derecho a la información en el Parlamento de Canarias

El reglamento de la cámara autoriza a sus miembros, a través de la Presidencia del Parlamento –al igual que se ha visto en las Cortes Generales— para recabar de las administraciones públicas canarias y de los organismos públicos y empresas públicas dependientes de las mismas, así como de cualquiera de las instituciones previstas en el Estatuto de autonomía de Canarias, los datos, informes y documentos que obren en su poder. Para ello, se permite el acceso informático y remoto (art. 16.1 y 2 RPC).

No obstante, si la información a recabar pudiera afectar al contenido esencial de los derechos fundamentales o libertades públicas constitucionalmente reconocidos, la Mesa del parlamento, a petición motivada del gobierno, que habrá de formularse dentro de los diez días siguientes a la recepción por este de la solicitud de documentación, podrá declarar el carácter secreto de las actuaciones, así como disponer el acceso directo a la documentación. El diputado o la diputada podrá tomar notas, aunque no obtener copia o reproducción ni actuar en compañía de quienes le asistan (art. 16.6 RPC). Con ello, nuevamente se respeta la sensibilidad de la materia, buscando el máximo equilibrio entre el deber de control al ejecutivo que pesa sobre la cámara y la protección de la información a tratar, imponiendo a los diputados el deber de sigilo sobre esta.

La forma de tramitar estas peticiones parte del previo acuerdo de las mesas de las comisiones parlamentarias, las cuales, por conducto de la Presidencia, dentro del plazo que fije la correspondiente Mesa, podrán recabar la información y documentación que precisen del gobierno y de las administraciones canarias, así como de las instituciones, organismos públicos y empresas públicas dependientes de estas y de la administración general del Estado respecto de aquellas materias que sean competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias. En la solicitud de información que se acuerde debe recogerse la fundamentación de la necesidad y oportunidad de la petición y determinarse con exactitud la documentación o los extremos sobre los que se recaba información o asesoramiento.

1.4. Información tributaria y comisiones de investigación

A pesar de ser amplias las facultades de obtención de información que se confieren a los integrantes de las comisiones de investigación,14 son múltiples las trabas que se imponen a su cumplimiento, especialmente en lo que a la información tributaria y las comisiones de investigación se refiere. Ejemplo de ello, en el Parlamento de Canarias, ha sido el Acuerdo del Pleno del Parlamento de Canarias por el que se aprueban las normas de procedimiento para analizar las responsabilidades políticas inherentes a la gestión de la contratación por el Servicio Canario de la Salud del Gobierno de Canarias del material sanitario para hacer frente a los efectos de la covid-19 (Boletín Oficial del Parlamento de Canarias núm. 163, 23 de abril de 2024). Dicho acuerdo disponía en su artículo 5 que serían secretos los datos, informes o documentos facilitados a la comisión para el cumplimiento de sus funciones cuando lo disponga una ley o cuando así lo acuerde la propia comisión. Asimismo, el artículo 9 reconocía a la comisión la facultad de recabar la información que precisase para el desarrollo de los trabajos, que debía figurar en el plan de trabajo y actualizarse conforme se emitiesen los requerimientos sobrevenidos de información, por acuerdo de la comisión, a propuesta de un grupo parlamentario.

Además, el art. 95.1 de la Ley general tributaria, Ley 58/2003, de 17 de diciembre, afirma: «1. Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo que la cesión tenga por objeto: e) La colaboración con las comisiones parlamentarias de investigación en el marco legalmente establecido.» De dicha redacción pareciera que las limitaciones al acceso a los datos, informes y antecedentes que obren en poder de la administración tributaria, que gozan de carácter reservado, no se aplican a las comisiones parlamentarias de investigaciones, que sí tendrían acceso a los mismos.

Esta redacción tiene su antecedente en el Real decreto ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligación de comunicación de determinados datos a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación. Esta norma fue dictada para corregir el tenor de la Ley general tributaria de 1963, cuyo artículo 113 impidió que la comisión de investigación encargada de investigar la gestión de los fondos presupuestarios asignados a la Dirección General de la Guardia Civil, mientras el Sr. D. Luis Roldán asumió dicho cargo, pudiese investigar. Su objetivo, dice la propia exposición de motivos, lo constituye el que los datos o documentos que obren en poder de la administración tributaria para el cumplimiento de los fines que esta deba cumplir de acuerdo con el ordenamiento «puedan ser trasladados al ámbito parlamentario cuando una comisión de investigación lo requiera respecto a personas que desempeñen o hubieren desempeñado, por elección o nombramiento, cargos públicos en todas las administraciones públicas, siempre que el objeto de la investigación tenga relación con su función.» La nueva norma obliga a ceder los datos siempre que concurrieran las siguientes circunstancias:

Subjetivas: Que los datos se refieran a personas que desempeñen o hubieran desempeñado actividad como alto cargo.

Objetivas: Que el objeto de la investigación esté relacionado con el desempeño como alto cargo.

Teleológicas: Que la comisión entienda que sin esos datos no se puede cumplir con el objeto para el que fue creada.

Si bien la regulación del acceso a la información tributaria calificada de reservada parece permitir el acceso a la misma, la comisión de investigación creada en el Parlamento de Canarias arriba reseñada no pudo tener acceso, una vez efectuados sendos requerimientos tanto a la Agencia Tributaria estatal, como a la canaria. La primera de ellas emitió un informe15 en el que recoge el artículo único del Real decreto ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligación de comunicación de determinados datos a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación, pero interpreta que el deber de proporcionar datos, informes, antecedentes o documentos se refiere exclusivamente a las comisiones parlamentarias de investigación recogidas en el artículo 76 de la Constitución, es decir, a las que se celebren en el seno de las Cortes Generales, y entiende que quedan excluidas, por tanto, las de los parlamentos autonómicos que quedan fuera del ámbito de la cesión de datos prevista en el art. 95.1.e –de la LGT, pues no se hallan amparados por ninguno de los supuestos recogidos en el precepto para aportar información concreta de ningún expediente a la comisión de investigación.

Por su parte, la Agencia Tributaria canaria,16 ampliando los argumentos de la estatal, concluye en el mismo sentido negativo. Afirma en primer lugar que, en aplicación de las sentencias del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 de junio, y 61/1997, de 20 de marzo, resulta de aplicación el art. 149.3 in fine, que entiende que el derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las comunidades autónomas, por lo que resultará de aplicación a la información tributaria reclamada por las comisiones de investigación el artículo único del Real decreto ley 5/1994, de 29 de abril. Sin embargo, el organismo autonómico circunscribe su aplicación a las comisiones constituidas al amparo del art. 76 de la Constitución española y, al mismo tiempo, conforme al art. 149.1.14 de la Constitución, corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre la hacienda general y la deuda pública del Estado. En segundo lugar, las sentencias del Tribunal Supremo 2024/2021 y 1028/2002, de 18 de julio, en su fundamento tercero, reconocen que no existe en el marco de la Ley general tributaria una regulación completa y alternativa sobre el acceso a la información que implique un desplazamiento del régimen previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuya disposición adicional primera prevé que el acceso a la información pública y buen gobierno se rija por su normativa específica en materia de acceso a la información y, por supletoriamente, por la ley.

En tercer lugar, respecto a los datos de trascendencia tributaria, afirma el informe que gozan de la misma protección que los del catastro inmobiliario, tal y como recoge el art. 51 del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por el Real decreto legislativo 1/2004, de 5 de marzo (TRLCI). Asimismo, recoge el dictamen las previsiones de los artículos 6.1.e del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de los datos personales y a la libre circulación de estos datos, al afirmar que el tratamiento de los datos personales será lícito en el supuesto que sea necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público, y 8 de la Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales, que, bajo el epígrafe «Tratamiento de datos por obligación legal, interés público o ejercicio de poderes públicos», establece en su número 2 que «el tratamiento de datos personales sólo podrá considerarse fundado en el cumplimiento de una misión realizada en interés público […] en los términos previstos en el artículo 6.1.e del Reglamento (UE) 2016/679, cuando derive de una competencia atribuida por una norma legal». La protección legalmente reconocida, entiende el informe, es plenamente aplicable a la información tributaria recabada por la agencia en lo que a los datos personales se refiere, puesto que en muchas ocasiones es difícil separar los datos personales de la información obrante en el expediente, y que el art. 95.1 LGT limita el uso de estos datos reservados a la finalidad del tratamiento, es decir, a la aplicación de los tributos o recursos que la agencia tenga encomendados y para la imposición de sanciones. Consecuentemente, la administración tributaria debe adoptar medidas para garantizar la confidencialidad de la información tributaria.

Concluye el informe señalando que el deber de sigilo impuesto a las autoridades y funcionarios que pudieran tener conocimiento de estas materias reservadas, con las excepciones antes señaladas, entre las que no entienden recogidas las solicitudes de información por parte de las comisiones de investigación de los parlamentos autonómicos, impide la remisión de la documentación solicitada por la comisión de investigación autonómica, pues el envío de dicho material sensible implicaría vulneración del deber de secreto sobre la información tributaria impuesta a los funcionarios de la Agencia Tributaria, lo que implicaría una sanción disciplinaria muy grave.

No cabe duda de que la no cesión de datos protege el derecho a la intimidad del contribuyente pues, por ejemplo, la declaración de la minusvalía de un miembro de la unidad familiar del contribuyente o la opción de contribuir a favor de la Iglesia u otros fines sociales confieren un dibujo de la vida íntima de las personas. Sin embargo, estas conclusiones impiden el debido ejercicio de la labor de control al ejecutivo encomendada a las asambleas parlamentarias, representantes de la voluntad popular, que cercena al legislativo frente al ejecutivo. Las cautelas aducidas por las administraciones tributarias no tienen un fuerte sustento puesto que la normativa parlamentaria ya impone el deber de sigilo a los diputados que pudieran estar autorizados a acceder a esa documentación clasificada como reservada, y el no poder recabar la documentación necesaria para el debido desempeño de su labor hace que este quede baldío. Tal vez, sería conveniente que el legislador diera una nueva redacción a la normativa para aclarar que entre las excepciones a las que se les autoriza el acceso a las materias clasificadas se encuentran no solo las comisiones de investigación constituidas en el seno de las Cortes Generales, sino también las de los parlamentos autonómicos; y que regulan y aplican de manera efectiva un régimen sancionador riguroso para aquellos parlamentarios que llegaran a incumplir el deber de sigilo en el desempeño de su labor, con pérdida de derechos, ya sean económicos, de suspensión temporal de la condición de diputado, siempre graduables en atención a la gravedad del incumplimiento.

De no adoptarse estas medidas, se estaría pervirtiendo el papel y función de las comisiones de investigación que se están convirtiendo en una suerte de sucesión de comparecencias dotadas de publicidad y, por ende, de contenido mediático y político. Esta circunstancia tiende a ser empleada por el compareciente para emitir unas declaraciones medidas que eviten valoraciones políticas negativas. Todo ello hace que informe final que elaboran las comisiones de investigación no revele nada nuevo sobre la materia supuestamente indagada, sino que se limita a ser una simple memoria recopilatoria de las decisiones adoptadas, los recursos empleados y unos hipotéticos incumplimientos, pervirtiendo la esencia de su labor que se incardina en el debido control político al ejecutivo.

Tampoco se puede comprender cómo la Ley orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso de los Diputados y del Senado, que señala que quedan salvaguardados el respeto a la intimidad y el honor de las personas, el secreto profesional, la cláusula de conciencia y demás derechos constitucionales, no pone otros límites al poder de investigación, y que no exista aplicación analógica en las restantes asambleas parlamentarias nacionales, más aún cuando lo investigado son asuntos de interés público que la ciudadanía debe conocer.

Resultan paradójicas además tantas limitaciones al conocimiento de información tributaria cuando el propio ordenamiento contiene contradicciones sobre este punto, como es el artículo 12 de la Ley orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, que permite al tribunal exponer la fiscalización sobre la Agencia Estatal de la Administración Tributaria mediante informes, memorias, mociones o notas que se elevan a las Cortes Generales y que se publican en el Boletín Oficial del Estado y que, por lo tanto, van a ser de público conocimiento.

En todo caso, tampoco la publicidad de las sesiones es absoluta, pues se permite mantener el secreto sobre determinadas cuestiones y se impone el deber de sigilo a los diputados por las informaciones conocidas. En el caso del Parlamento de Canarias, el art. 21 RPC dispone que «Quienes sean miembros de la cámara están en la obligación […] a no divulgar las actuaciones que, según lo dispuesto en aquel, puedan tener excepcionalmente el carácter de secretas».

Finalmente, cabe recordar que las constituciones alemana e italiana confieren a las comisiones de investigación los mismos poderes y limitaciones de los jueces e, incluso, la Ley fundamental de Bonn permite la obtención de pruebas a través del procedimiento penal.

VI. Información gráfica

Desde comienzos de milenio, a la par de la evolución de las tecnologías de la información y de la comunicación, han sido múltiples las ocasiones en las que un reportero gráfico en la sede de la cámara ha fotografiado a los diputados en el uso de sus propios dispositivos electrónicos. En diversas ocasiones, ha supuesto la exhibición de la imagen del diputado jugando a algún videojuego, como sucedió a la entonces vicepresidenta primera del Congreso de los Diputados, la Sra. Villalobos, en el Pleno celebrado el 24 de febrero de 2015, o a la Sra. Gay, del Grupo Parlamentario Socialista en las Cortes Valencianas, que fue captada mientras compraba, durante una sesión parlamentaria, lencería en una web.

Más trascendencia tuvo una imagen que se captó en el móvil del entonces diputado del Grupo Socialista, D. Alfredo Pérez Rubalcaba, que instantes antes había recibido un SMS en el que se decía «me dice nuestra informante en el Ayuntamiento de Madrid que Gallardón va a Defensa». Se publicó en el diario El Mundo el 21 de diciembre de 2011, y la reacción del presidente de la cámara entonces, el Sr. D. Jesús Posada, fue inmediata, encargando a los servicios jurídicos de la cámara un informe sobre la colisión entre los derechos a la información y a la intimidad tras la difusión de una fotografía captada en el hemiciclo con un mensaje privado recibido en el móvil.

Este informe reconoce el choque que se había producido entre el derecho a la información del art. 20.1.d de la Constitución y el derecho a la intimidad y a la privacidad protegido por el artículo 18.1 de la carta magna, así como del derecho al secreto de las comunicaciones, art. 18.3 de la misma norma y la propia naturaleza de la actividad parlamentaria en el seno de un órgano constitucional. La decisión que finalmente se adoptó en el Congreso fue la prohibición de la toma de fotografías que recogiesen papeles y mensajes o correos privados.

El derecho a la libertad de información es el que garantiza la existencia de una opinión pública libre e indisponible para la efectiva consecución del pluralismo político y este tiene su máximo alcance cuando se trata de personas públicas en el desempeño de funciones públicas.

Para que la libertad de información prime sobre el derecho a la intimidad, de conformidad con las SSTC 105/1990, de 6 de junio,17 y 197/1991, de 17 de octubre, debe llevarse a cabo un examen de veracidad, es decir, la acreditación de que la materia sea de interés público y pertinente y que además se compruebe su veracidad.

Esta doctrina jurisprudencial, que proviene del caso norteamericano del New York Times vs. Sullivan, de 9 de marzo de 1964, dio origen a la «doctrina de la real malicia» referida a la libertad de prensa.

El proceso se inició por una queja planteada por 64 ciudadanos de la ciudad de Alabama que alegaron actitudes segregacionistas contra un grupo de manifestantes de raza negra liderados por el Dr. Martin Luther King. El entonces comisionado de la ciudad se sintió agraviado por las expresiones vertidas contra la policía, ya que esta estaba bajo su autoridad.

Iniciado el contencioso, el juez de primera instancia condenó al periódico a pagar una indemnización de 500.000 dólares, tras lo cual la apelación llegó a la Corte Suprema de Justicia donde el juez William J. Brennan fue el encargado de desarrollar el voto de la mayoría. Entre otras consideraciones, el juez Brennan dijo que la primera enmienda protegía a la libertad de expresión en asuntos sobre cuestiones públicas para asegurar el libre intercambio de ideas del cual emanan los cambios sociales y políticos deseados por el pueblo, pero las garantías constitucionales requieren una regla que impida a un funcionario público ser indemnizado por razón de una manifestación inexacta y difamatoria relacionada con su conducta oficial a menos que se pruebe que fue hecha con real malicia, es decir, con conocimiento de que era falsa o con una temeraria despreocupación acerca de su verdad o falsedad.

Posteriormente, en nuestro país, se dictó la STC 70/2002,18 o la STC 27/2020, de 24 de febrero, que reconoce una amplia interdicción de la interceptación o conocimiento de lo comunicado. El Tribunal ha interpretado que «el derecho a la información no ocupa una posición prevalente respecto del derecho a la imagen, solo se antepone a este último tras apreciar el interés social de la información publicada como fin constitucionalmente legítimo […] Por ello recibe una especial protección constitucional la información veraz referida a asuntos de interés general o relevancia pública, requisito éste que deriva tanto del contenido como de la finalidad misma del derecho reconocido en el art. 20.1.d CE, de manera que el derecho a comunicar y a emitir libremente información veraz no otorga a sus titulares un poder ilimitado sobre cualquier ámbito de la realidad, sino que, al venir reconocido como medio de formación de la opinión pública solamente puede legitimar las intromisiones en otros derechos fundamentales que guarden congruencia con la finalidad expresada, careciendo de efecto legitimador cuando se ejercite de modo desmesurado y exorbitante al fin en atención al cual la Constitución le atribuye especial protección» (STC 185/2002, de 14 de octubre, FJ 3)».

De esta forma, en las cámaras debería prohibirse la interceptación de información que afecta a la esfera personal de los diputados. Cada vez hay medios de captación más potentes que no deben conculcar dicho límite, pues los ciudadanos no tienen un derecho incondicionado a la información veraz, dado que la actividad parlamentaria se rige por las previsiones constitucionales, en su caso, estatutarias y por sus reglamentos de organización. Pero la publicidad de las sesiones no puede convertir los debates en programas de telerrealidad.

La captación incondicionada de imágenes rompería con el llamado candy speech, es decir, con el debate abierto, sincero y espontáneo que debe presidir la discusión de ideas. Si se permitiera la captación y grabación de papeles o dispositivos electrónicos, los diputados actuarían con mayor cautela.

Los salones plenarios y de sesiones no son lugares abiertos al público, sino un lugar en el que la Presidencia vela por el cumplimiento de unas normas y donde se permite el debate de ideas sujeto a limitaciones. Así, el art. 72 de la Constitución otorga a las presidencias la labor de desempeñar en ellas todos los poderes administrativos y las facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes. Cada representante de prensa que acceda a sus instalaciones debe superar un control y no se permitirá fotografiar si no hay una sesión en curso.

En multitud de ocasiones, las instantáneas obtenidas en el interior de las sedes no suelen derivar del azar, sino de una actividad continua y deliberada de seguimiento por parte de quien capta la imagen.

VII. La protección de datos en los parlamentos españoles

1. Limitaciones derivadas de la protección de datos

Los parlamentos, al igual que las administraciones públicas, se encuentran vinculados a la normativa sobre protección de datos vigente,19 tanto en el ámbito administrativo como en el de las funciones parlamentarias, lo que se ha de cohonestar con los principios de publicidad y participación política.

Entre otras implicaciones, esta normativa impone a las cámaras la creación y el mantenimiento de un registro de actividades que sustituye la notificación de los ficheros de tratamiento de datos, el análisis de riesgos de seguridad de datos personales, acomodar las medidas de seguridad fijadas por el Esquema nacional de seguridad y notificar todas las violaciones de seguridad que sufran. Finalmente, las asambleas están sometidas al mismo régimen sancionador que las administraciones públicas.

En el ámbito de la actividad parlamentaria, que es donde radican las mayores diferencias con las administraciones públicas, las secretarías generales de las cámaras serán las responsables del Registro de actividades y bienes patrimoniales de los diputados. Su contenido debe ser objeto de publicación en el portal de transparencia y suele incorporar una copia de las autoliquidaciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas de cada uno de los representantes públicos. Será la Mesa de cada parlamento la que apruebe los modelos normalizados —en el caso del Parlamento de Canarias, lo exige así el art. 10 del RPC— y su ausencia puede conllevar la suspensión de la condición de diputado, en nuestro parlamento regional, tras tres plenos sin haberlo presentado.

La Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) publicó en marzo de 2019 unas orientaciones acerca de la aplicación de lo establecido en el primer párrafo del apartado primero de la disposición adicional séptima (Identificación de los interesados en las notificaciones por medio de anuncios y publicaciones de actos administrativos) de la Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos de carácter personal y garantía de los derechos digitales. Se prohíbe que se publique el nombre y apellidos junto con el documento nacional de identidad, por la vulnerabilidad en los datos del afectado que esta modalidad provocaría. Únicamente, se publicarán los dígitos que en el documento ocupen las posiciones cuarta, quinta, sexta y séptima. Asimismo, distintas resoluciones de la AEPD abordan la cuestión de si era procedente publicar el formulario cumplimentado con la firma manuscrita del obligado, e incluso hay un informe de su gabinete jurídico al respecto (N/REF:048939/2016 o N/REF: 0088/2020). En concreto, la agencia estima que dicha firma es acreditativa de la integridad y veracidad de los datos, pero también se alertaba de los riesgos de una futura falsificación de la rúbrica que esto podría acarrear.

Por su parte, la gestión documental en los parlamentos se halla sometida a normalización a través de la norma ISO 15489:2016. La integridad de los datos garantiza el control de las versiones, las auditorías regulares y el uso de firmas digitales y técnicas de hash para verificar que la documentación no ha sido alterada.

El cifrado protege la información almacenada dado que únicamente los usuarios podrán acceder a ella. No obstante, las tecnologías emergentes como, la inteligencia artificial, el aprendizaje automático y el blockchain, están revolucionando la ciberseguridad.

2. Derecho al olvido

El derecho al olvido fue uno de los grandes hitos alcanzados tras la aprobación del paquete legislativo de la Unión Europea en materia de protección de datos en el año 2016, positivizado a raíz de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se hizo pública el 13 de mayo de 2014. Determinó que el tratamiento de datos que realizan los motores de búsqueda esté sometido a las normas de protección de datos de la Unión Europea y que las personas tienen derecho a solicitar, bajo ciertas condiciones, que los enlaces a sus datos personales no figuren en los resultados de una búsqueda en internet realizada por su nombre. Legalmente, se ha configurado como la manifestación del derecho de supresión aplicado a los buscadores de internet cuando su publicación no cumple los requisitos de adecuación y pertinencia previstos en la normativa. En concreto, incluye el derecho a limitar la difusión universal e indiscriminada de datos personales en los buscadores generales cuando la información es obsoleta o ya no tiene relevancia ni interés público, aunque la publicación original sea legítima (en el caso de boletines oficiales o informaciones amparadas por las libertades de expresión o de información).

Las cámaras ante cada petición individual deben llevar a cabo una ponderación de los intereses en juego para adoptar el acuerdo más proporcional posible, es decir, si debe primar el derecho a la publicidad de dicha información o si la afectación a un derecho individual es de tal gravedad que debe protegerse este último frente al derecho a conocer.

En el caso de estimarse la petición de aplicar el derecho al olvido sobre una información publicada, deben desindexarse los datos en cuestión de los motores de búsqueda, cometido que recaerá sobre el responsable del tratamiento.

A este respecto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en sentencia de 22 de noviembre de 2020, afirmó que la información contenida en una URL es pública y debe prevalecer el derecho a la información; es decir, si el dato es público, debe mantenerse así, pues el derecho al olvido no puede ser una herramienta para que cada persona construya un pasado a su medida.

Otro ámbito en el que interviene la protección de datos en el ámbito parlamentario afecta al tratamiento que debe otorgarse a las visitas, exposiciones y jornadas que se celebren en la sede. En el caso de que acudan menores de catorce años como público, se requerirá el consentimiento previo de los padres o tutores y deberá prepararse un formulario específico advirtiendo de la posible aparición de un menor de edad en fotografías y material audiovisual. La conservación de este material será por el tiempo necesario para alcanzar los fines del tratamiento.

Asimismo, para los canales internos de información cuya puesta en funcionamiento deriva de las obligaciones impuestas por la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, la propia norma ya establece que los datos personales, la información suministrada y las averiguaciones posteriores deben conservarse por un período de diez años (art. 26).

VIII. Parlamento abierto

El Parlamento abierto pretende articular el derecho a la participación política de los ciudadanos que reconoce el artículo 23 de la Constitución española mediante la apertura de las cámaras a la población, procurando medios que permitan el intercambio de ideas y peticiones con sus representantes elegidos.

Cada parlamento ha articulado diferentes herramientas para alcanzar este fin, así y sin ánimo exhaustivo,20 los parlamentos de Aragón, Madrid y Navarra permiten la presentación de proposiciones de ley de iniciativa popular. Las Cortes aragonesas prevén entre otras herramientas, la presentación de iniciativas legislativas populares, la participación en el procedimiento legislativo mediante audiencias ciudadanas y propuestas de enmiendas de iniciativa ciudadana, las solicitudes de comparecencia ante la Comisión de Comparecencias Ciudadanas y Derechos Humanos, la presentación de propuestas de preguntas de iniciativa ciudadana o la presentación de propuestas de proposiciones no de ley de iniciativa ciudadana (art. 306 RCA). Dichas solicitudes deberán presentarse ante el registro o a través del punto de acceso electrónico con los requisitos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administración públicas.

El Parlamento de Navarra permite la presentación ante la Junta de Portavoces de declaraciones institucionales y de preguntas de iniciativa popular, como también hacen las cámaras de Canarias y de las Islas Baleares.

Otros instrumentos son las comparecencias ciudadanas y las enmiendas ciudadanas que prevén los reglamentos de los parlamentos de Andalucía, Aragón, Canarias, Murcia, Islas Baleares y Comunitat Valenciana.

IX. Conclusiones

En una realidad empírica como la que vivimos, la verdad solo existe si se puede demostrar y esta es compatible con los límites derivados de intereses superiores, que no se pueden convertir en una regla para eliminarla.

Por lo tanto, la norma general debe ser la transparencia y el empleo de datos abiertos, sobre los que cualquier limitación debe ser interpretada restrictivamente. Los derechos fundamentales recogidos en la Constitución no pueden ser sacrificados en aras de la oportunidad política. De lo contrario se produciría una pérdida de capacidad para acometer una investigación seria y profunda sobre cualquier asunto político.

La transparencia no puede ser limitada bajo el sofisma de la existencia de «una razón de Estado», que es propia de estados totalitarios.

La opinión pública libre es propia de estados democráticos y no se puede acallar mediante una interpretación extensiva de intereses partidistas, pues entre «la razón de Estado», que todo lo justifica, y las libertades e igualdad radicalmente entendidas ha de haber un punto de equilibrio que conjugue los principios de seguridad, libertad e intereses de los particulares.

La cámaras legislativas tienen una labor fundamental en todo estado de derecho y deben ser el actor principal que vele por garantizar la máxima transparencia en el desempeño de sus funciones. Sin embargo, como se ha analizado, hay ámbitos en los que esta voluntad de apertura y de sacar a la luz pública la labor desempeñada se encuentra restringida y dificultada. Es el caso del marco regulatorio español del acceso a las materias clasificadas, que no solo ha quedado completamente obsoleto, sino que, además, se halla alejado de los restantes países de nuestro entorno. Por ello, resultaría conveniente conferir legitimación a los parlamentos para clasificar documentación incluso con carácter previo a la clasificación definitiva que finalmente pudiera llevar a cabo el ejecutivo y equiparar la clasificación actual a las categorías empleadas por la OTAN de la que formamos parte. Asimismo, deberían reducirse los plazos de desclasificación documental para evitar que, como ocurre actualmente, se halla secretos oficiales a perpetuidad, es decir, inaccesibles; que se facilite la posibilidad de recurrir la denegación de acceso a esa documentación clasificada; o que se permita la difusión limitada de cierta información en razón de la sensibilidad de su contenido.

En materia tributaria, no cabe duda de que la no cesión de datos por parte de la administración responsable de su custodia protege el derecho a la intimidad del contribuyente. Sin embargo, las limitaciones que las agencias responsables de la gestión tributaria imponen a las cámaras autonómicas, que no a las Cortes Generales, en una interpretación en exceso rigorista, restrictiva y recelosa del debido cumplimiento del deber de sigilo por parte de los diputados autonómicos, lo que impide el debido ejercicio de la labor de control al ejecutivo encomendada a las asambleas parlamentarias, representantes de la voluntad popular, que cercena el poder legislativo frente al ejecutivo cuyo deseo será siempre actuar sin dar cuenta de cuanto acontece. Tal vez, sería conveniente que el legislador diera una nueva redacción a la normativa para conferir de forma expresa a las cámaras autonómicas el derecho de acceso a la información tributaria en poder de las administraciones tributarias. De lo contrario, se está pervirtiendo el papel y función de las comisiones de investigación, que se están convirtiendo en una suerte de sucesión de comparecencias dotadas de publicidad y, por ende, de contenido mediático y político.

En otro orden, resultaría conveniente prohibir la interceptación de información que afecta a la esfera personal de las diputadas y diputados en defensa de su derecho a la intimidad personal, pues cada vez hay medios de captación más potentes que no deben conculcar dicho límite, dado que los ciudadanos no tienen un derecho incondicionado a la información veraz. Los salones plenarios y de sesiones no son lugares abiertos, sino un lugar en el que la Presidencia vela por el cumplimiento de unas normas y donde se permite el debate de ideas sujeto a limitaciones, en definitiva, un lugar de trabajo.

Finalmente, y a pesar de que la línea divisoria entre la transparencia y la necesaria protección del secreto de la información es difícil de asentar, la duda debe resolverse siempre a favor del conocimiento y publicidad. Esta protección surge con el fin de luchar contra la corrupción considerada una lacra social. El legislador ha consolidado el derecho a saber como un derecho subjetivo de los ciudadanos, en aras a conferir la máxima transparencia a toda actuación pública. Las cámaras legislativas deben coadyuvar con su labor a abrir sus puertas a sus representados, esto es, al pueblo soberano, para que estos puedan participar en las tareas encomendadas al poder legislativo, es decir, en la tramitación legislativa y en el control al ejecutivo. Una sociedad bien informada, que conozca qué decisiones toman sus representantes en su nombre, es una sociedad libre, libre para elegir la senda que quiere seguir y dejar como legado a las generaciones futuras.

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4 Samuel Warren y Louis Brandais «El derecho a la intimidad». Cuadernos Civitas, Madrid 1995, con introducción de Benigno Pendás y de Pilar Baselga.

5 El Congreso no podrá hacer ninguna ley con respecto al establecimiento de la religión, ni prohibiendo la libre práctica de la misma; ni limitando la libertad de expresión, ni de prensa; ni el derecho a la asamblea pacífica de las personas, ni de solicitar al gobierno una compensación de agravios.

6 Sánchez Ferro, S. «La primera enmienda de la Constitución de Estados Unidos y el acceso a las fuentes de información gubernamentales según la jurisprudencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos». Cuadernos de Derecho Público, núm. 27, enero-abril 2006, págs.14-27.

7 Artículo 78 del Reglamento del Parlamento de Canarias: «1. Las sesiones de las comisiones no serán públicas. No obstante, podrán asistir aquellas personas representantes de los medios de comunicación debidamente acreditadas, excepto a las de las comisiones de estudio, que se desarrollarán con carácter general a puerta cerrada, y a las sesiones de carácter secreto».

8 Artículo 70.3 RPC: «Solo tendrán acceso al salón de plenos, además de las personas indicadas, el personal funcionario del parlamento en el ejercicio de su cargo y quienes cuenten con la autorización expresa de la Presidencia».

Artículo 77 RPC: «Las sesiones del Pleno serán públicas, con las siguientes excepciones:

1.ª Cuando se traten cuestiones concernientes a la dignidad de la cámara o de sus miembros o a la suspensión de un diputado o diputada.

2.ª Cuando se debatan propuestas o dictámenes, informes o conclusiones elaborados en el seno de la Comisión del Estatuto de los Miembros de la Cámara y de Peticiones, siempre que versen sobre asuntos que afecten al estatuto de las diputadas y los diputados, o sean formuladas por las comisiones de investigación, salvo que, por razón de interés público, la Mesa y la Junta de Portavoces acuerden por unanimidad la publicidad de las sesiones.

3.ª Cuando lo acuerde el Pleno a iniciativa de la Mesa del parlamento, del gobierno, de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de la cámara. Planteada la solicitud de sesión secreta, se someterá a votación sin debate, continuando la sesión con el carácter que se hubiere acordado.

En el supuesto de que la solicitud de sesión secreta lo sea para un punto determinado del orden del día, la tramitación se efectuará de igual forma que en el caso anterior, debatiéndose dicho asunto con tal carácter, sin perjuicio de continuar la sesión de forma ordinaria, una vez terminado dicho asunto».

9 Artículo 25 Ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana; art. 59 Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de autonomía de Catalunya; art. 45 Ley orgánica 2/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de autonomía de las Illes Balears; arts. 32 y 121 Reglamento interno del Parlamento Europeo, julio 2019; art. 12 Ley orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de autonomía para Cantabria.

10 Referencia recogida de Marco Marco, J. y Pérez Gabaldon «La publicidad de la actividad parlamentaria. Especial referencia a Les Corts Valencianes.» Corts Anuario de Derecho Parlamentario. 2009, págs. 35-59.

11 El Government Security Classifications Policy de 2024 en Reino Unido define la información secreta como aquella «[i]nformación muy sensible que requiere controles de protección reforzados […] adecuados para defenderse de agentes altamente capacitados y decididos y cuya divulgación podría poner en peligro la vida de un individuo o grupo, dañar gravemente la seguridad y/o las relaciones internacionales del Reino Unido, su seguridad/estabilidad financiera o impedir su capacidad para investigar la delincuencia grave y organizada». Esta categoría incluye aquella información cuya filtración accidental o deliberada probablemente resultaría en: a) una amenaza directa para la vida, la libertad o la seguridad de una persona (por parte de agentes capaces de amenazar); b) un perjuicio importante a la capacidad del Reino Unido para planificar eficazmente posibles emergencias o incidentes graves en el futuro; c) impedir la respuesta del Reino Unido a emergencias o incidentes graves; d) graves daños a la eficacia operativa o a la seguridad de las fuerzas del Reino Unido o de sus aliados, de modo que resulte imposible llevar a cabo tareas militares o que las capacidades actuales o futuras, o las instalaciones, queden inutilizadas; e) un daño grave a la reputación internacional del Reino Unido o de un país amigo; f) un daño grave a las relaciones con países amigos, que dé lugar a una protesta o sanción formal; g) daños graves a la seguridad, la protección o la prosperidad del Reino Unido o de naciones amigas al afectar a sus intereses comerciales, económicos y financieros; h) graves daños a la eficacia operativa de operaciones de seguridad o inteligencia de gran valor; i) un perjuicio importante a la capacidad de investigar o perseguir la delincuencia organizada grave; j) un menoscabo grave a la capacidad de combatir (es decir, disuadir, responder, investigar o perseguir) el terrorismo, el espionaje u otras actividades que socaven la seguridad nacional o la democracia parlamentaria del Reino Unido; k) daños graves a la seguridad y resistencia de los activos/recursos de las infraestructuras críticas, y l) la causación de otro modo de un grave perjuicio a la seguridad nacional del Reino Unido. Alto secreto sería aquella que, de verse comprometida, accidental o deliberadamente, sería probable que produjera el siguiente resultado: m) provocar la pérdida de vidas humanas; n) un deterioro excepcionalmente grave, a largo plazo o sistémico de la capacidad del Reino Unido para planificar eficazmente posibles emergencias o incidentes graves futuros; o) una amenaza directa a la capacidad del Reino Unido para responder a una emergencia en curso; p) daños excepcionalmente graves a la eficacia o la seguridad del Reino Unido o de las fuerzas aliadas, lo que conduce a la incapacidad de cumplir cualquiera de los resultados de defensa del Reino Unido (UK Defence Outcomes); q) un aumento de la tensión internacional; r) un daño excepcionalmente grave a las relaciones con naciones amigas o con las que cooperan estrechamente; s) un daño a largo plazo a la economía del Reino Unido; t) una amenaza directa a la seguridad nacional o la estabilidad interna del Reino Unido o de naciones amigas; u) un daño excepcionalmente grave a la eficacia continuada de operaciones de seguridad o inteligencia extremadamente valiosas; v) un perjuicio importante y duradero a la capacidad de investigar o perseguir la delincuencia organizada grave; w) un perjuicio grave y duradero a la capacidad de hacer frente (es decir, disuadir, responder, investigar o perseguir) al terrorismo, el espionaje u otras actividades que socaven la seguridad nacional o la democracia parlamentaria del Reino Unido, y x) la causación de otro modo de un perjuicio importante y a largo plazo a la seguridad nacional del Reino Unido.

12 (BOE núm. 84, de 06/04/1968).

13 Orden PJC/846/2025, de 29 de julio, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 14 de julio de 2025, por el que se aprueba la Estrategia nacional contra el crimen organizado y la delincuencia grave 2025, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión de 14 de julio de 2025 (BOE núm. 187, de 5 de agosto de 2025).

14 Ley orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas cámaras.

Real decreto ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligación de comunicación de determinados datos a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación.

Artículo único.

«La administración tributaria y las entidades de crédito, entidades aseguradoras, sociedades o agencias de valores, sociedades gestoras de instituciones de inversión colectiva, establecimientos financieros de crédito y, en general, cualesquiera entidades financieras, deberán proporcionar cuantos datos, informes, antecedentes o documentos les sean requeridos por las comisiones parlamentarias de investigación a que se refiere el artículo 76 de la Constitución siempre que concurran las condiciones siguientes:

Que se refieran a personas que desempeñen o hubieren desempeñado, por elección o nombramiento, su actividad como altos cargos o equivalentes en todas las administraciones públicas, sus organismos autónomos, entidades de derecho público y presidentes y directores ejecutivos o equivalentes de los organismos y empresas de ellas dependientes y de las sociedades mercantiles en las que sea mayoritaria la participación directa o indirecta de las administraciones públicas o de las restantes entidades de derecho público o estén vinculadas a las mismas por constituir con ellas una unidad de decisión.

Que el objeto de la investigación tenga relación con el desempeño de aquellos cargos.

Que dichas comisiones entendieran que sin tales datos, informes, antecedentes o documentos no sería posible cumplir la función para la que fueron creadas».

15 Informe del abogado del Estado-jefe del Servicio Jurídico de la AEAT en Canarias, de 15 de octubre de 2024. «Finalmente, debe afirmarse, sin duda, la vigencia del citado Decreto ley 5/1994, tras la promulgación de la Ley 25/1995, de reforma parcial de la LGT, que abordó este tema en el nuevo art. 95.1, con un claro propósito recopilatorio, la reforma del precepto llevada a cabo por la Ley 40/1998 [DA 5.ª]. La nueva redacción que se dio al artículo 113.1 de la Ley general tributaria incorporó, esta vez al seno de la propia Ley general tributaria, la autorización legal existente de cesión de información tributaria a las comisiones parlamentarias de investigación sin alterar el RD ley 5/1994. Este supuesto, introducido en el antiguo artículo 113 LGT 1963 se recoge en los mismos términos en el artículo 95 LGT 58/2003.

En conclusión, las comparecencias en la comisión de investigación no están amparadas en ninguno de los supuestos del art. 95.1 LGT para aportar información tributaria concreta de ningún expediente, sin perjuicio de que puedan informar de generalidades que no vayan referidas a ninguna actuación concreta».

16 Informe del subdirector de auditoría Interna de la Agencia Tributaria Canaria, de 25 de junio de 2024. «Por todo lo cual, entendemos que no resulta procedente la cesión de la información con trascendencia tributaria solicitada por la comisión de investigación dado el marco legalmente establecido, exigible por el artículo 95.1.e LGT en el supuesto concreto que nos ocupa, y al deber de esta administración de velar por la confidencialidad de dicha información.»

17 Sentencia 105/1990, de 6 de junio (BOE núm. 160, de 5 de julio de 1990) ECLI:ES:TC:1990:105.

Sentencia 197/1991, de 17 de octubre (BOE núm. 274, de 15 de noviembre de 1991) ECLI:ES:TC:1991:197.

18 Sentencia 70/2002, de 3 de abril (BOE núm. 99, de 25 de abril de 2002) ECLI:ES:TC:2002:70.

Sentencia 27/2020, de 24 de febrero (BOE núm. 83, de 26 de marzo de 2020)

ECLI:ES:TC:2020:27 FJ 2: «Sentado lo anterior, el derecho fundamental a la propia imagen no es un derecho absoluto e incondicionado. Existen circunstancias que pueden determinar que la regla general, conforme a la cual es al titular de este derecho a quien en principio corresponde decidir si permite o no la captación por un tercero, ceda a favor de otros derechos o intereses constitucionalmente legítimos. Esto ocurrirá en los casos en los que exista un interés público en la captación o difusión de la imagen y este interés público se considere constitucionalmente prevalente sobre el interés de la persona en evitar la captación o difusión de su imagen. Esto quiere decir que «cuando el derecho a la propia imagen entre en colisión con otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos, particularmente las libertades de expresión e información [art. 20.1.a y d CE] deberán ponderarse los diferentes intereses enfrentados y, atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso, decidir qué interés merece mayor protección» (SSTC 105/1990, de 6 de junio; 72/2007, FJ 5, y 156/2001, FJ 6). Dicho de otra manera, «para indagar si en un caso concreto el derecho de información debe prevalecer será preciso y necesario constatar, con carácter previo, la relevancia pública de la información, ya sea por el carácter público de la persona a la que se refiere o por el hecho en sí en que esa persona se haya visto involucrada, y la veracidad de los hechos y afirmaciones contenidos en esa información […]

La protección del derecho a la imagen cede, por tanto, en aquellos casos en los que la publicación de la imagen, por sí misma o en relación con la información escrita a la que acompaña, posea interés público, es decir, contribuya a la formación de la opinión pública. En las SSTC 176/2013, 19/2014 y 18/2015, de 16 de febrero, se declara que, más allá de la condición de personaje público de la persona fotografiada y del lugar también público en el que puedan ser tomadas las imágenes, cuando estas se refieren a la vida privada del titular del derecho fundamental y, por tanto, carentes de relevancia pública, el derecho a la propia imagen debe seguir gozando de la protección preponderante que le dispensa la Constitución española (en igual sentido, SSTEDH asunto Couderc Hachette Filipacchi Associés contra Francia, de 10 de noviembre de 2015; asunto Axel Springer AG contra Alemania, y asunto von Hannover contra Alemania, ambas de 7 de febrero de 2012).

Por el contrario, el derecho a la imagen deberá sacrificarse en aquellos casos en los que, aun sin su consentimiento, se capta, reproduce o publica un documento gráfico en el que la persona aparezca –de manera no accesoria– en relación con un acontecimiento público que posea el rasgo de noticiable, especialmente si es en el ámbito por el que es conocida para el público, es decir, relacionado con su cargo o profesión de notoriedad. Subrayemos, en consecuencia, que «el carácter noticiable de la información se erige, por tanto, en el ‘criterio fundamental’ […] y ‘decisivo’ […] que hará ceder un derecho público subjetivo como el derecho a la imagen que se funda en valores como la dignidad humana» (STC 19/2014, FJ 6). El tribunal ha interpretado que «el derecho a la información no ocupa una posición prevalente respecto del derecho a la imagen, solo se antepone a este último tras apreciar el interés social de la información publicada como fin constitucionalmente legítimo […] Por ello recibe una especial protección constitucional la información veraz referida a asuntos de interés general o relevancia pública, requisito éste que deriva tanto del contenido como de la finalidad misma del derecho reconocido en el art. 20.1.d CE, de manera que el derecho a comunicar y a emitir libremente información veraz no otorga a sus titulares un poder ilimitado sobre cualquier ámbito de la realidad, sino que, al venir reconocido como medio de formación de la opinión pública solamente puede legitimar las intromisiones en otros derechos fundamentales que guarden congruencia con la finalidad expresada, careciendo de efecto legitimador cuando se ejercite de modo desmesurado y exorbitante al fin en atención al cual la Constitución le atribuye especial protección» (STC 185/2002, de 14 de octubre, FJ 3). En este sentido, los criterios de exclusión de la ilicitud en la intromisión contenidos en el art. 8.2.a de la Ley orgánica 1/1982 relativos a la publicación de las imágenes de personajes públicos tomadas en lugares públicos solo deben aplicarse cuando la información transmitida posea relevancia por contribuir a la formación de la opinión pública o a un debate de interés general, lo que sucede –como ya se ha dicho– cuando la imagen versa «sobre aspectos conectados a la proyección pública de la persona a la que se refiere, o a las características del hecho en que esa persona se haya visto involucrada», pero no concurre cuando tan solo está dirigida a suscitar o satisfacer la curiosidad ajena por conocer el aspecto físico de otros o con lo que a juicio de ciertos medios pueda resultar noticioso en un momento determinado (SSTC 232/1993, de 12 de julio, y 19/2014, FJ 7). Por ello, debe concluirse que «[u]na vez descartado el interés público del reportaje, es irrelevante, como ya hemos puesto de manifiesto, la proyección pública del personaje o la circunstancia de que las imágenes se capten incluso en un lugar abierto al uso público. Dichas circunstancias, por sí solas, no justifican la difusión de cualquier imagen» (STC 19/2014, FJ 8).

19 Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos). Publicado en DOUEL núm. 119, de 4 de mayo de 2016, y Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales, BOE núm. 294, de 06/12/2018.

20 Art. 3 Ley orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular; art. 62 Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de autonomía de Catalunya; art. 23 Ley orgánica 1/1983, de 25 de febrero, Estatuto de autonomía de Extremadura; art. 12 Ley orgánica 9/1982, de 10 de agosto, Estatuto de autonomía de Castilla-La Mancha; art. 44 Ley orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de autonomía de Canarias; art. 26 Ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana; art. 15 Ley orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de autonomía para Cantabria; art. 19 Ley orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra; art. 20 Ley orgánica 3/1982, de 9 de junio, Estatuto de autonomía de La Rioja; art. 13. Real decreto 2.400/1980, de 7 de noviembre, por el que se somete a referéndum el proyecto de estatuto de autonomía para Galicia; art. 42 Ley orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de autonomía de Aragón; art. 25 Ley orgánica 4/1983, de 25 de febrero, Estatuto de autonomía de Castilla-León; art. 47 Ley orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de autonomía de las Illes Balears; art. 31 Ley orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de autonomía del Principado de Asturias.

¿Es posible una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en las elecciones al Parlamento Europeo?1

Francisco Javier López Hernández

Letrado del Parlamento de Canarias

Resumen

Las regiones ultraperiféricas aglutinan al algo más del uno por ciento de la población de la Unión Europea, que, como ciudadanía europea, integra el cuerpo electoral de las elecciones al Parlamento Europeo. El marco normativo aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo, aun cuando perseguía el procedimiento electoral uniforme, no lo ha alcanzado y ha dado lugar a múltiples sistemas electorales modelados sobre la base de principios comunes. La integración diferenciada de las regiones ultraperiféricas ha encontrado una previsión específica en el artículo 349 TFUE, cuyo ámbito han sido las políticas. Sin embargo, el derecho europeo y, en consecuencia, los derechos nacionales no han contemplado disposiciones específicas que aseguren un plus o mínimo de representatividad que atemperen los efectos de un sistema proporcional de tan grandes dimensiones. En el escenario de una reforma electoral, este trabajo pretende responder a la pregunta de si es posible el establecimiento de una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en las elecciones al Parlamento Europeo.

Palabras clave: circunscripción propia, regiones ultraperiféricas, sistema electoral europeo, elecciones europeas

Resum

Les regions ultraperifèriques representen una mica més de l’u per cent de la població de la Unió Europea, que, com a ciutadans europeus, constitueixen el cos electoral de les eleccions al Parlament Europeu. El marc regulador aplicable a les eleccions al Parlament Europeu, tot i que pretén un procediment electoral uniforme, ha quedat insuficient i ha donat lloc a múltiples sistemes electorals basats en principis comuns. La integració diferenciada de les regions ultraperifèriques ha trobat una disposició específica a l’article 349 del TFUE, l’abast de la qual ha estat les polítiques. Tanmateix, el dret europeu i, en conseqüència, les lleis nacionals no han inclòs disposicions específiques per a garantir un superàvit o un nivell mínim de representativitat per temperar els efectes d’un sistema proporcional a tan gran escala. En l’escenari de la reforma electoral, aquest treball pretén respondre a la pregunta de si és possible establir una circumscripció específica per a les regions ultraperifèriques en les eleccions al Parlament Europeu.
Paraules clau: circumscripció, regions ultraperifèriques, sistema electoral europeu, eleccions europees

Abstract

The outermost regions account for slightly more than one percent of the population of the European Union, which, as European citizens, make up the electoral body of the European Parliament elections. The regulatory framework applicable to European Parliament elections, although it sought to establish a uniform electoral procedure, has not achieved this and has given rise to multiple electoral systems modelled on common principles. The differentiated integration of the outermost regions has found a specific provision in Article 349 TFEU, the scope of which has been policies. However, European law, and consequently national laws, have not included specific provisions to ensure a surplus or minimum level of representativeness to temper the effects of such a large-scale proportional system. In the context of electoral reform, this paper seeks to answer the question of whether it is possible to establish a specific constituency for the outermost regions in European Parliament elections.

Key words: home constituency, outermost regions, European electoral system, European elections.

1 El presente artículo es el resultado adaptación a las reglas de publicación de la revista Corts. Anuari de Dret Parlamentari del trabajo fin de máster del autor, presentado en los estudios del Máster de Formación Permanente de Derecho de la Unión Europea de la UNED. Asimismo, una parte de este artículo fue presentada como comunicación en el XXII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España «El Parlamentarismo del siglo XXI» en la Mesa 7 «Parliamentarism in Europe».

Sumario

I. Introducción

II. La población de las regiones ultraperiféricas como parte del cuerpo electoral de la Unión Europea

1. La consecución de la elección directa de los representantes parlamentarios europeos y el nacimiento del derecho electoral europeo

2. La irrupción del concepto de ciudadanía europea con el Tratado de Maastricht y su vinculación con el derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo

3. La presencia de las regiones ultraperiféricas en el Parlamento Europeo

III. Sistema electoral europeo y regiones ultraperiféricas

1. El marco normativo aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo: examen especial de la circunscripción y barreras electorales

2. Aproximación al sistema electoral de la República Francesa en las elecciones al Parlamento Europeo y su impacto en las regiones ultraperiféricas

3. Aproximación al sistema electoral de la República de Portugal en las elecciones al Parlamento Europeo y su impacto en las regiones ultraperiféricas

4. Aproximación al sistema electoral del Reino de España en las elecciones al Parlamento Europeo y el impacto en su región ultraperiférica

IV. Las regiones ultraperiféricas como circunscripción propia.

1. Los intentos de reforma fallida de la circunscripción electoral única en el derecho interno de los países con regiones ultraperiféricas

2. La exportación del modelo portugués de circunscripción ultraperiférica regional: «el modelo atlántico»

3. Las regiones ultraperiféricas en el escenario de la reforma electoral europea comenzada en el año 2022

V. Conclusiones

VI. Bibliografía

I. Introducción

La construcción europea de la segunda mitad del siglo XX estuvo jalonada de multitud de disposiciones de derecho codificado que supusieron el progresivo desenvolvimiento de una organización supranacional articulada por la cooperación en distintos sectores materiales —inicialmente de defensa y económicos—, pero que poco a poco, dio paso a un proceso de integración superior en el que el robustecimiento de instituciones comunes era determinante. Y en ese camino, profundizar los vínculos entre las Comunidades Europeas pasaba por acrecentar los lazos en el plano político entre las naciones que impulsaron ese proceso, y las que se fueron sumando.

Como armazón esencial para el logro de sus fines, las antiguas Comunidades Europeas, hoy Unión Europea, se valieron de un particular sistema institucional que se ha ido perfeccionando y adaptando al tamaño de una organización cuyo exponencial crecimiento probablemente nunca fue atisbado.

La elección directa de los representantes parlamentarios de una cámara supranacional fue una genuina innovación de la Unión Europea y es sintomática de un acercamiento paulatino con la realidad de un estado, determinando la homogeneización de las instituciones europeas respecto de las estatales, y profundizando en su democratización. El Parlamento Europeo, como cámara de representación de la ciudadanía de la Unión, está llamado a encarnar los intereses de sus representados, pero siempre salvaguardando los delicados equilibrios de un territorio tan extenso y heterogéneo. Precisamente, la vocación continental de la Unión Europea se ve desbordada por la existencia de numerosos territorios situados fuera de Europa, pero vinculados o pertenecientes a los estados miembros, cuestión que ha dado un nuevo significado a la simbólica frontera geográfica de Europa creando de manera ingeniosa los conceptos jurídicos que han enhebrado la ligazón de entidades territoriales lejanas para, o bien adaptar el ordenamiento europeo a tales territorios, o bien exceptuarlo. Con la base jurídica del artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), las regiones ultraperiféricas son la respuesta jurídica a la integración razonable y diferenciada de distintos archipiélagos fuera de Europa y un territorio del continente americano, modulando las políticas comunes, pero integrando estas regiones en la Unión.

Pero una cosa es la modulación de las políticas, y otra bien distinta la suficiente presencia o representación institucional de las regiones ultraperiféricas y de su población que permita la defensa de sus intereses. Efectivamente, las disposiciones del derecho originario no han venido acompañadas de una tutela específica que asegure un plus —o un mínimo— de representatividad de las regiones ultraperiféricas en la institución parlamentaria que personifica a la ciudadanía europea. Y en cierta manera, los efectos de la parca normativa electoral europea han debilitado grandemente las exigencias de las regiones ultraperiféricas para impetrar fórmulas jurídicas que posibiliten una representatividad específica en el Parlamento Europeo.

Considerando la necesidad de corregir los efectos que provoca la dilución de los intereses de las regiones ultraperiféricas en fórmulas electorales mastodónticas de circunscripción única estatal, debe plantearse la pregunta: ¿es posible una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en las elecciones al Parlamento Europeo? El presente trabajo abordará la respuesta a este interrogante estudiando los sistemas electorales y los condicionantes jurídicos, europeos y nacionales de las regiones ultraperiféricas, para tratar de encontrar la fórmula más adecuada que permita ahondar en el reconocimiento y adecuada representación de las mismas.

II. La población de las regiones ultraperiféricas como parte del cuerpo electoral de la Unión Europea

1. La consecución de la elección directa de los representantes parlamentarios europeos y el nacimiento del derecho electoral europeo

El principio democrático es la base del funcionamiento de la Unión Europea como se desprende del artículo 10 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y «[l]os ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo» (artículo 10.2 TUE), eligiéndose sus diputadas y diputados «por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años» (artículo 14.3 TUE). Inicialmente, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 18 de abril de 1951 creó una asamblea, «embrión remoto del Parlamento Europeo» (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 41), con funciones de control, integrada por representantes de los pueblos de los estados miembros designados o bien, por los parlamentos nacionales, o bien, por elección directa (artículos 20 y 21 de dicho Tratado), aunque «[t]odos los gobiernos ignoraron la elección directa» (Santaolalla López, 1986, 8). Por su parte, los tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), firmados el 25 de marzo de 1957, regularon también sus asambleas con funciones deliberantes y fiscalizadoras (artículos 137 del Tratado CEE y 107 del Tratado EURATOM) pero integradas por delegados que los parlamentos habían de designar de entre sus miembros (artículos 138 del Tratado CEE y 108 del Tratado EURATOM), por lo que «[s]u legitimación se derivaba, por tanto, de las elecciones parlamentarias nacionales» (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 41).

Con todo, los tratados de 1957 no supusieron la atomización de la representación popular a escala comunitaria pues vinieron acompañados de un convenio de la misma fecha sobre determinadas instituciones comunes a las Comunidades Europeas que determinó la existencia de una única asamblea parlamentaria para las tres Comunidades Europeas, descartando por otra parte, la posible elección directa de sus miembros (artículo 21 del Convenio) que contemplaba el Tratado de la CECA.2 Este último impulso integrador recibió el espaldarazo definitivo con el Tratado de 8 de abril de 1965 instituyendo un consejo y comisión únicos para las Comunidades Europeas.

Y aun encontrándose el principio democrático en la médula de los objetivos de las viejas Comunidades Europeas, lo cierto es que en sus orígenes, la elección directa encontró «recelos» u «obstáculos políticos» (Santolalla López, 1986, 11), que determinaron que no fuera hasta 19763 cuando se adoptó la Decisión del Consejo de 20 de septiembre de 1976 con su acta aneja relativa a la elección de representantes a la Asamblea —única— por sufragio universal directo (art. 1 del acta), acta en la que se aspiraba, pero no se establecía un procedimiento electoral uniforme a escala comunitaria (artículo 7 del acta), sin perjuicio de los principios comunes que la misma contuvo, cuestión que para Santaolalla López manifestó «el incompleto cumplimiento de los tratados CEE, CECA y EURATOM» (1986, 18).4

De ese modo, por vez primera los pueblos de las Comunidades Europeas se convierten a efectos de sus instituciones en miembros del cuerpo electoral, produciendo en el Parlamento Europeo una «investidura democrática plena derivada de su elección por sufragio universal (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 40). Y en la medida en que su composición «está intrínsecamente ligada a la atribución del derecho de sufragio […] en función, fundamentalmente, de un parámetro: el tipo de elección» (García Soriano, 2010, 53), es dable reseñar que, por primera vez en esta norma, el acta electoral de 1976, ya existen matizaciones en sus anexos en cuanto al ámbito territorial de la normativa electoral. El acta electoral «se limita a fijar una serie de principios para ordenar formalmente un conjunto de procesos electorales nacionales» (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 46) sin contener «ninguna referencia a las cuestiones más sensibles, circunscripciones y sistema electoral» (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 46).

Tras dos procesos electorales desde su vigencia, 19795 y 1984,6 fue adoptada el Acta Única Europea, el 17 y 28 de febrero de 1986, disposición que determinó un cambio en la denominación de la asamblea parlamentaria que desde entonces se llama Parlamento Europeo.7

El fracaso de los proyectos de establecimiento de un procedimiento electoral uniforme,8 «condujo al Parlamento Europeo a iniciar un nuevo camino, más modesto, inspirado en el principio de la gradualidad o de aplicación «por etapas» y en la renuncia, ya sin matices, a la búsqueda de una identidad completa de los procedimientos electorales» (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 53–54), en definitiva, «un sistema que incorpore ciertos elementos uniformes, aunque quede sujeto al derecho nacional» (Alonso de León, 2019, 234).

Lograda la elección por sufragio universal, como señala López Aguilar «[l]a primera consideración que plantea la comprensión de la naturaleza electiva del PE es la referencia obligada a la ciudadanía europea» (2020, 84), que por tal motivo pasamos a analizar.

2. La irrupción del concepto de ciudadanía europea con el Tratado de Maastricht y su vinculación con el derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo

Como señala Cercas Alonso, en 1990 «[l]a Comisión Delors defendió con gran vigor crear una nueva y única comunidad en la que se combinasen los elementos políticos económicos y monetarios» (2017–2018, 78), y enderezado a esos objetivos, se firmó el Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992, considerado «la más importante reforma de los tratados fundacionales» (Mangas Martín y Liñán Nogueras 2005, 51) de las antiguas Comunidades Europeas, pues supuso la creación de la Unión Europea.

Pero sin desmerecer la importancia de los tratados posteriores, principalmente del Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, el Tratado de Maastricht supuso un punto de inflexión respecto de sus predecesores, por cuanto fijó las bases de una unión de carácter político en la cual surge con gran fortuna el concepto de ciudadanía europea,9 a través de la modificación del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, creándose en dicha sede normativa como una «ciudadanía común a los nacionales de sus países»,10 para todos aquellos ciudadanos que ostenten la nacionalidad de un estado miembro.

La creación de la ciudadanía europea en el Tratado de Maastritcht supuso su «[c]onstitucionalización porque es la primera vez que este concepto se recoge en un instrumento jurídico de derecho comunitario originario» (Blázquez Peinado, 1998, 56), elevándose al rango de objetivo de la propia Unión Europea tras el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997, como el medio para reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus estados miembros, y precisándose una de las características definitorias de la misma, esto es, su carácter complementario y no sustitutivo de la ciudadanía nacional.

Tras el Tratado de Lisboa, el TFUE dedica el artículo 20 a la ciudadanía de la Unión, vinculado a los derechos–libertades y deberes que supone este atributo. Por su parte, el TUE también alude a la ciudadanía europea en el artículo 9, como parte de las disposiciones sobre los principios democráticos. De acuerdo con los artículos 20 TFUE y 9 TUE, toda persona que ostente la nacionalidad de un estado miembro es ciudadano de la Unión, lo cual supone que la ciudadanía europea se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla. Al respecto, el expresidente del Parlamento Europeo Gil–Robles y Gil–Delgado consideró que se trata de una «formulación técnicamente imperfecta» (2017, 10) pues «el concepto de ciudadanía no se limita en los tratados a la mera capacidad política o derecho de sufragio» (2017, 10). Y es que ciertamente, el artículo 20.2 TFUE no solo vincula a la ciudadanía europea el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo (letra b), sino una serie de derechos entre los que se encuentra la libre circulación y de residencia, o el derecho de petición. No en vano, nos detendremos expresamente en el derecho de sufragio activo por cuanto canaliza la representación democrática de la ciudadanía en el Parlamento Europeo, toda vez que «representa la capacidad para ser elector y por tanto para emitir el voto en los procesos que se convoquen» (Gómez Sánchez, 2023, 591).

La reforma del Tratado de Lisboa «[l]lamó a los eurodiputados “representantes de los ciudadanos de la Unión” frente a la antigua denominación de “representantes de los pueblos de los estados parte de la Comunidad”» (Alonso de León, 2019, 242). Y efectivamente, el artículo 10.1 TUE indica que el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa y, en su virtud, los ciudadanos estarán directamente representados a través del Parlamento Europeo, primera institución de la Unión Europea (artículo 13.1 TUE), configurado como una asamblea legislativa compuesta por representantes de la ciudadanía de la Unión (artículo 14.2 TUE). Hasta aquí, no parece existir ningún límite en esa correlación.

Sin embargo, aun cuando la ciudadanía europea pueda predicarse de todos los nacionales de los estados miembros, no es menos cierto que existen países y territorios de ultramar11 de determinados estados miembros que no se encuentran integrados en la Unión Europea, también llamados PTU.12 Podría decirse que son «países y territorios que no son independientes y que están vinculados a un estado miembro» (Ruano León, 2023, 102) resultando que sus nacionales «son ciudadanos europeos aunque los PTU no formen parte del territorio de la UE» (Ruano León, 2023, 103). Se da entonces la paradoja de ciudadanos europeos de los PTU que, sin pertenecer a un territorio de la Unión, tienen o pueden tener derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo,13 y que están legitimados para participar en la formación del derecho de la Unión Europea, aun cuando no les resulte de aplicación.14

Ciertamente «la definición territorial de la Unión Europea, a pesar de lo que pudiéramos pensar, no es tan sencilla» (Pérez Miras et al, 2017, 230) pues comprendería tres elementos: un territorio continental europeo junto a sus islas adyacentes —Europa en sentido estricto—, «la periferia europea (en la que se consideraban las islas griegas y demás mediterráneas y —más tarde— los territorios al norte de los países escandinavos)» (Ruano León, 2023, 102), y las regiones ultraperiféricas cuyo reconocimiento y base jurídica en el derecho originario se encuentra hoy en el artículo 349 TFUE.15 Este último elemento territorial comprende las «regiones de la UE pero geográficamente fuera de Europa […] fruto de la síntesis entre periferia europea […] y el de ultramar» (Ruano León, 2023, 102).16

Por tanto, parece que el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo acoge la «premisa liberal clásica» (Pérez Moneo et al. 2019, 68) vinculándolo a la nacionalidad de un estado miembro, a la que se adhiere la ciudadanía europea, sin perjuicio de las excepciones territoriales que establezcan los tratados. Pero, cabe concluir una disociación entre residencia en el territorio de la Unión Europea y la titularidad del derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo —cuerpo electoral en sentido estricto—, como atribución de los nacionales de los estados miembros —incluidos los que residen o son ciudadanos de los PTU—, sin perjuicio de las excepciones establecidas en los tratados, como el caso de Groenlandia.

Considerando que la población de la Unión Europea ronda en torno a los 448 millones de habitantes17 y, que el territorio de la Unión se erige en el elemento clave para el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía europea que reside en los mismos, cabe plantearse si los sistemas electorales articulan correctamente la representatividad de la ciudadanía europea de aquellos territorios que en el mismo se representan, centrándonos específicamente en los casi cinco millones de ciudadanos europeos que constituyen la población de las regiones ultraperiféricas.18

3. La presencia de las regiones ultraperiféricas en el Parlamento Europeo

Como indica Bacigalupo Saggese «[l]os entes territoriales subestatales (entes regionales y locales) carecieron inicialmente de toda presencia institucional en las Comunidades Europeas (2001, 59), y «no es nueva la preocupación de las regiones en participar de forma activa en las instituciones comunitarias» (Brito Pérez, 2002, 324). Este histórico déficit institucional de las regiones es más acusado si se examina la situación y evolución histórica de las regiones ultraperiféricas.

Cabe señalar en primer lugar que «[l]as condiciones singulares de los departamentos franceses de Ultramar, Azores, Madeira y Canarias permitieron la aprobación de regímenes especiales de integración en la UE» (Ríos Rull y Expósito Suárez, 2006, 254). Y prescindiendo de un análisis más detallado, cuestión que excede con creces la finalidad de este trabajo, se puede situar su origen en la Declaración 26 relativa a las regiones ultraperiféricas de la Comunidad, que consta en el acta final del Tratado de Maastricht de 1992, donde «se reconoció que éstas padecen un importante atraso» (Brito Pérez, 2002, 313). No obstante, fue más adelante con el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997 cuando «se produjo el más importante éxito para estas singulares regiones de la UE» (Ruano León, 2023, 105), mediante la «institucionalización de las RUPs a través de un artículo específico» (Ruano León, 2023, 104), el artículo 299.2 TCE,19 precedente inmediato del artículo 349 TFUE actual, pasando «a formar parte del derecho primario de la Unión» (González Laynez, 2005, 9).

De acuerdo con el artículo 349 TFUE, la adopción de medidas específicas orientadas a fijar la aplicación de los tratados de la Unión Europea en las regiones ultraperiféricas se ha traducido en la modulación de políticas o en el amparo de las especificidades propias de tales territorios. Este régimen específico del artículo 349 TFUE ha recibido un impulso decisivo de la mano la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 15 de diciembre de 2015, caso Mayotte, pues se aclara que «la base jurídica del artículo 349 TFUE autoriza no sólo a “excepcionar” la normativa del derecho derivado para proteger a las RUP, sino también a adoptar legislación específica que satisfaga sus demandas»20 (López Aguilar, 2017),21 respaldando «el potencial del régimen jurídico que este prevé» (Málaga Tello, 2022, 68), y representando «un gran avance en la consideración de estas regiones especiales de la UE» (Ruano León, 2023, 119).

Sin embargo, ni las disposiciones del derecho originario, ni las modificaciones del derecho electoral europeo han contemplado una modulación semejante o garantía de representación específica de las regiones ultraperiféricas en el plano institucional.

La población de las regiones ultraperiféricas22 en términos porcentuales respecto del conjunto de la Unión Europea se traduce en un 1,17 % del total, y como parte del cuerpo electoral de las elecciones al Parlamento Europeo, ejercita su derecho de sufragio en los términos del derecho interno del Estado al que pertenecen. Solo tres estados miembros cuentan con regiones ultraperiféricas, Francia, Portugal y España, y salvo el caso de la Guayana Francesa, en todos los casos son territorios insulares o archipielágicos. Y aunque a continuación analizaremos la legislación electoral de estos tres estados, puede advertirse que la propia regulación de la institución parlamentaria europea no establece en el plano organizativo una distinción respecto de las regiones ultraperiféricas más que la relativa a la delimitación material de competencias de la Comisión de Desarrollo Regional (anexo VI del Reglamento interno).

En la práctica, la visibilidad de las regiones ultraperiféricas ha encontrado un camino en la vida parlamentaria a través de los intergrupos, integrados por los miembros del Parlamento Europeo «para mantener intercambios de puntos de vista informales sobre cuestiones específicas entre los diferentes grupos políticos, recurriendo a miembros de las distintas comisiones parlamentarias, y para promover el contacto entre los diputados y la sociedad civil» (artículo 35.1 del Reglamento interno). La reglamentación sobre su constitución fue establecida por Decisión de la Conferencia de Presidentes de 16 de diciembre de 1999, y de ella resulta que su creación dependerá de al menos tres grupos políticos, revisándose su pervivencia cada legislatura (artículos 4 y 6 de la Decisión).23

No en vano, existen evidentes limitaciones con las que cuenta un intergrupo —en gran medida equiparado a las agrupaciones no oficiales (artículo 36 del Reglamento interno)—, pues no son órganos del Parlamento, ni pueden expresar el punto de vista de la institución (artículo 1 de la Decisión), ni pueden llevar a cabo actividades que puedan confundirse con las oficiales del Parlamento (artículo 3 de la Decisión), quedando esencialmente a expensas de los grupos políticos en cuanto a su intendencia (artículo 5 de la Decisión). Por ello, aunque supongan un foro de debate o de trabajo, todo lo más un reconocimiento de ciertos intereses, no puede hablarse de grupos territoriales stricto sensu,24 quedando íntegramente bajo la tutela de los grupos políticos.

En la 10ª Legislatura del Parlamento Europeo 2024–2029 existen 28 intergrupos,25 y concretamente, uno de ellos se refiere a las regiones ultraperiféricas, denominándose Intergrupo sobre Política de Cohesión y Regiones Ultraperiféricas [IG10–08], generalmente integrado por eurodiputadas y eurodiputados procedentes de las regiones ultraperiféricas —que no elegidos exclusivamente por ellas—.26

La ausencia de un plus —o mínimo— de representatividad en el plano institucional parlamentario, y el estricto carácter consultivo y no específico que, de las regiones ultraperiféricas desempeña el Comité de las Regiones, han reducido la actuación de las regiones ultraperiféricas para la promoción de sus intereses al plano de las fórmulas de cooperación gubernamental por medio de la Conferencia de Presidentes de Regiones Ultraperiféricas de la Unión Europea. Concebida como un órgano de cooperación, este órgano supuso «la institucionalización de la representación […] con vistas a la defensa conjunta de sus intereses y especificidades ante las instancias comunitarias europeas» (Navarro Méndez, 2003, 226). Pero la propia composición de esta Conferencia, de extracción ejecutiva, la aleja de una verdadera fórmula de democracia representativa, y no se imbrica en ninguna institución europea ni en el seno de los procedimientos de toma decisiones a escala de la Unión.

Reconocido el papel del Parlamento Europeo en la aplicación del artículo 349 TFUE, parece necesario garantizar una representación adecuada para quienes están llamados a participar como actores imprescindibles en relación con las medidas que les pudieran afectar, de competencia del Parlamento. A tal fin, procede examinar el sistema electoral en la búsqueda —o propuesta— de mecanismos de garantía de la representación de la ciudadanía de las regiones ultraperiféricas.

III. Sistema electoral europeo y regiones ultraperiféricas

1. El marco normativo aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo: examen especial de la circunscripción y barreras electorales

Un sistema electoral puede definirse «como el conjunto de procesos por los que los electores son llamados a elegir a sus representantes en elecciones políticas» (Lecucq, 2020, 163). Cuando esto se aplica a las elecciones al Parlamento Europeo, se verifica que no es posible referir un único sistema electoral27 sino que habrá tantos sistemas electorales europeos como estados miembros,28 toda vez que el derecho electoral europeo no ha logrado el procedimiento electoral uniforme. Por eso, aunque «el derecho electoral propiamente europeo no sea muy extenso, no significa que esté recogido en una única norma» (Pascua Mateo, 2019, 98).

Como ha quedado expuesto con anterioridad, el marco normativo europeo aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo procede de 1976 y, sin perjuicio de las modificaciones propias de las incorporaciones de nuevos estados o adaptaciones técnicas derivadas del Tratado de Ámsterdam, experimentó una primera reforma importante en el año 2002, a través de la Decisión del Consejo, de 25 de junio y 23 de septiembre de 2002,29 reforma que «marca un punto de inflexión fundamental en el sistema electoral europeo» (Alonso de León, 2019, 241). Entre sus novedades sobre el acervo de principios comunes, atendiendo al objeto de este trabajo, se debe destacar que:

Se introdujo expresamente el carácter proporcional del sistema: los diputados serán elegidos por votación de listas o de voto único transferible, de tipo proporcional, permitiendo a los estados la votación de listas con voto de preferencia (artículo 1).

Aunque el procedimiento electoral se rija por las disposiciones nacionales, y sin perjuicio de los principios comunes del acta electoral, esas disposiciones nacionales no podrán desvirtuar globalmente el carácter proporcional del modo de elección (artículo 8), de manera que por fin se logra la fórmula electoral proporcional.

Se introduce la regulación de la circunscripción en clave de alternativa nacional para los estados miembros pues en función de sus características, podrán constituir circunscripciones para las elecciones europeas o establecer otra subdivisión electoral, sin que ello desvirtúe globalmente el carácter proporcional del sistema electoral (artículo 2).

Y se habilita el establecimiento de umbrales mínimos, barreras electorales, para la atribución de escaños, con límite máximo del 5 % de los votos emitidos a escala nacional (artículo 3), como «límite o matización» (Alonso de León, 2019, 238) en el sistema electoral proporcional.

Podría decirse que la reforma de 2002, aunque no renuncia expresamente al procedimiento electoral uniforme, pues no lo deroga expresamente del Acta electoral, adopta un nuevo marco jurídico que «se queda […] muy lejos del sistema electoral uniforme que ya aparecía como aspiración de los tratados constitutivos» (Alonso de León, 2019, 241), sin perjuicio de que se trate de «[d]iferencias que apenas tienen impacto en el equilibrio político del Parlamento» (Ferrer Martín de Vidales, 2024, 208).

Y antes de relatar la segunda gran reforma del derecho electoral europeo del año 2018, conviene destacar que una de las novedades del Tratado de Lisboa de 2007 fue que «no fija ni el número total ni la distribución de los escaños entre los estados. En su lugar, introduce explícitamente la proporcionalidad decreciente»30 (Ramírez, Victoriano et al., 2020, 381). Y en efecto, la fórmula de magnitud determinable del artículo 14.2 TUE, obliga a calcular el reparto de escaños en atención a la población, pero principalmente, en atención a los territorios.

La segunda y específica gran reforma electoral vino de la mano de la Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo, de 13 de julio de 2018, modificación que fue calificada por Alonso de León como «reforma técnica y poco ambiciosa» (2019, 231). De la misma, se destaca la obligatoriedad de umbrales mínimos o barreras electorales para los estados miembros que utilicen el sistema de votación de listas en las circunscripciones que cuenten con más de 35 escaños, que no podrán ser inferiores al 2 % ni superiores al 5 % de los votos válidos emitidos en la circunscripción de que se trate, incluido un estado miembro de circunscripción única (artículo 3). Como razona Pascua Mateo, estas barreras persiguen «evitar una excesiva fragmentación de la cámara, que dificultase excesivamente la formación de mayorías» (2019, 118–119). No obstante, la vigencia de esta Decisión quedó condicionada a la ratificación de todos los estados miembros y, hasta la fecha, el único Estado que no ha ratificado la Decisión 2018/984 es España, impidiendo la entrada en vigor de la última reforma electoral hasta la fecha.31

Centrándonos en la circunscripción electoral y las barreras o umbrales, antes de su examen y diagnóstico de situación, resulta fundamental su delimitación conceptual:

Entendemos por circunscripción electoral32 el «conjunto de electores, agrupados sobre una base territorial, generalmente, cuyos votos serán tenidos en cuenta para la asignación de los escaños en juego» (Pérez Moneo et al. 2019, 124–125) y, «según reconoce la doctrina, es el elemento que tiene una mayor incidencia sobre los sistemas electorales, y en última instancia, sobre los resultados o reparto de escaños que de ellos se derivan» (De Castro Ruano, 1994, 88). En el caso del Parlamento Europeo, «la ausencia de un sistema electoral uniforme […] hace que los ordenamientos nacionales ofrezcan diferentes soluciones —entre otros aspectos—, a una cuestión tan fundamental como es la relativa a la circunscripción electoral» (Martín de Hijas Merino, 2010, 347).

Por otro lado, las barreras electorales, o en la terminología del derecho europeo, los umbrales, serían «un número mínimo de votos que deben superar las candidaturas, que concurren a unas elecciones con criterios de reparto proporcional, para poder participar en el reparto de escaños» (Oliver Araujo, 2020, 233).

Sentado lo anterior, cabe decir que en el derecho europeo sólo en la reforma de 2002 se regulan las bases de las circunscripciones para las elecciones europeas, sin que volviesen a ser objeto de precisiones en la reforma de 2018. En efecto, el Acta Electoral Europea de 1976 no se atrevió a regular ni prever la circunscripción entre aquellos principios comunes.

Un examen específico mediante una visión general en torno a las circunscripciones y la barrera electoral en las elecciones europeas de 2024 muestra una heterogeneidad de sistemas electorales que se detallan del siguiente modo:

Circunscripción

Número de escaños que eligió en las elecciones europeas de 2024

Fórmula electoral

Umbral / Barrera electoral

Alemania

Única

96

Sainte–Laguë

Ninguno

Austria

Única

20

D’Hondt

4 %

Bélgica

3

22

D’Hondt

Ninguno

Bulgaria

Única

17

Cuota Hare

Ninguno

Chequia

Única

21

D’Hondt

5 %

Chipre

Única

6

Cuota Hare

16,66 % / 1,8 %33

Croacia

Única

12

D’Hondt

5 %

Dinamarca

Única

15

D’Hondt

Ninguno

Eslovaquia

Única

15

Hagenbach–Bischoff

5 %

Eslovenia

Única

9

D’Hondt

Ninguno

España

Única

61

D’Hondt

Ninguno

Estonia

Única

7

D’Hondt

Ninguno

Finlandia

Única

15

D’Hondt

Ninguno

Francia

Única

81

D’Hondt

5 %

Grecia

Única

21

Cuota Hare

3 %

Hungría

Única

21

D’Hondt

5 %

Irlanda

3

14

D’Hondt y voto único transferible

Ninguno

Italia

5

76

Cuota Hare

4 %

Letonia

Única

9

Sainte–Laguë

5 %

Lituania

Única

11

Cuota Hare

5 %

Luxemburgo

Única

6

Hagenbach–Bischoff

Ninguno

Malta

Única

6

Voto único transferible

Ninguno

Países Bajos

Única

31

D’Hondt y Cuota Hare

Ninguno

Polonia

13

53

D’Hondt y Cuota Hare

5 %

Portugal

Única

21

D’Hondt

Ninguno

Rumanía

Única

33

D’Hondt

5 %

Suecia

Única

21

Sainte–Laguë

4 %

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de factsheets de la web https://results.elections.europa.eu/en/ En sombreado aquellos estados que eligen más de 35 escaños.1

1 Vid. https://results.elections.europa.eu/assets/factsheets/factsheets_Cyprus_es.pdf [Comprobado el 9 de marzo de 2025]

Todos los estados miembros emplean fórmulas electorales proporcionales, pero en la gran mayoría no se establecen barreras electorales pues la regulación vigente es la de 2002, la cual no obliga al establecimiento de umbrales, sino que prohíbe las barreras electorales superiores al 5 %. Y lo cierto es que en general no se ha impuesto la obligatoriedad de barreras porque recordemos que la Decisión 2018/994 no ha entrado en vigor.33 Mas si hubiere regido la reforma de 2018 en el reparto actual de escaños, solo habría sido exigible para Alemania, España, Francia, Italia y Polonia, estados cuyas normas electorales serían conformes a la reforma electoral europea de 2018, al disponer de barreras electorales superiores al 2 %, excepción hecha de España y Alemania.34

Por ello, debe destacarse que los tres estados miembros con regiones ultraperiféricas: Francia, Portugal y España cuentan con la misma fórmula electoral, el sistema D’Hondt y con circunscripción única, pero de los tres, solo Francia ha establecido un umbral mínimo del 5 %. Procedemos al análisis de cada uno de ellos.

2. Aproximación al sistema electoral de la República Francesa en las elecciones al Parlamento Europeo y su impacto en las regiones ultraperiféricas

En el sistema electoral francés la elección al Parlamento Europeo es «de forma proporcional en un sistema de lista con circunscripción única […] siguiendo la regla del resto mayor, sin panachage ni voto preferencial» (Lecucq, 2020, 174). La recepción de las reglas contenidas en el acta electoral europea de 1976 se produjo en el ámbito francés en la Ley n.º 77–729, de 7 de julio de 1977, relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo.

Recientemente, la Ley n.º 2018–509, de 25 de junio de 2018, relativa a la elección de representantes en el Parlamento Europeo en su artículo 1 «restablece una circunscripción electoral única, al suprimir las ocho circunscripciones regionales»35 (Gahdoun, 2018), mediante la modificación del artículo 4 de la Ley n.º 77–729, de 7 de julio de 1977. Previamente, la Ley n.º 2003–327, de 11 de abril de 2003, había establecido en su anexo veinticinco circunscripciones que regionalizaban electoralmente el territorio francés para las elecciones al Parlamento Europeo, pero que se redujeron a ocho tras la Ley n.º 2011–575 de 26 de mayo de 2011. Desde 2011 a 2018, la circunscripción Outre–mer comprendía a las regiones ultraperiféricas francesas junto a otros PTU.

Conviene precisar la naturaleza de los distintos territorios no continentales de Francia, la denominada Francia de ultramar, que estaría compuesta por los departamentos y regiones de ultramar (DROM),36 que suponen la aplicación de la legislación francesa continental con adaptaciones (artículo 73 de la Constitución francesa), y de otro lado, por las comunidades de ultramar (COM),37 basadas en un estatuto especial (artículo 74 de la Constitución francesa). No obstante, el artículo 73 in fine de la Constitución francesa prevé un tercer género, las comunidades territoriales únicas (CTU),38 como figura intermedia que supone mayor autonomía en el marco de la mayor identidad con la Francia continental. De la conjugación con las categorías territoriales europeas de región ultraperiférica y país y territorio de ultramar con las categorías nacionales francesas resulta lo siguiente:

Territorios no continentales franceses

Tipo de entidad a efectos de la organización territorial de la República Francesa

Tipo de entidad a efectos de los Tratados de la UE (RUP o PTU)

Guayana Francesa

CTU

RUP

Guadalupe

DROM

RUP

Martinica

CTU

RUP

Mayotte

CTU (desde 2011).

RUP (desde 2014)1

La Reunión

DROM

RUP

San Martín

COM (desde 2007)2

RUP (desde 2007)

San Bartolomé

COM (desde 2007)3

PTU (desde 2012)4

San Pedro y Miquelón

COM

PTU

Wallis y Futuna

COM

PTU

Polinesia Francesa

COM5 (País de Ultramar)

PTU

Nueva Caledonia

Comunidad sui generis6

PTU

Tierras Australes y Antárticas Francesas (TAAF)

–––

–––

Isla de Clipperton

–––

–––

Fuente: Elaboración propia a partir del Documento informativo número 774, hecho en nombre de la Delegación de Ultramar como conclusión de los trabajos de una misión de investigación sobre el futuro institucional de ultramar, registrado en la Presidencia de la Asamblea Nacional el 15 de enero de 20257.

1 La atribución de la condición de RUP se produjo por medio de la Decisión del Consejo Europeo, de 11 de julio de 2012, por la que se modifica el estatuto de Mayotte respecto de la Unión Europea, y a partir del 1 de enero de 2014, Mayotte dejó de ser PTU (artículo 1 de la Decisión).

2 Tanto la parte francesa de la isla de San Martín como la isla de San Bartolomé eran municipios agregados a Guadalupe, pero, tras la reforma constitucional de 2003, pasaron a convertirse en dos nuevas comunidades de ultramar mediante la Ley orgánica de 21 de febrero de 2007.

3 Ibidem.

4 La modificación del estatuto de San Bartolomé se produjo por Decisión del Consejo Europeo de 29 de octubre de 2010 por la que se modifica el estatuto respecto de la Unión de la isla de San Bartolomé, y a partir del 1 de enero de 2012 dejó de ser región ultraperiférica (artículo 1 de la Decisión).

5 La Decisión n.º 2004–490 DC de 12 de febrero de 2004 del Conseil Constitutionnel français, consideró que, aunque el artículo 1 de la Ley orgánica n.º 2004–192 de 27 de febrero de 2004, designara a la Polinesia Francesa como « país de ultramar», «esta designación no tiene ningún efecto jurídico; que, en estas condiciones, el artículo 1 no es contrario a la Constitución».

6 Territorio de naturaleza singular, regido directamente por el título XIII de la Constitución francesa.

7 Fuente: https://www.assemblee–nationale.fr/dyn/docs/RINFANR5L17B0774.raw#_ftnref17

Así como los departamentos y regiones de ultramar (DROM) y las colectividades territoriales únicas (CTU), poseen el estatus de región ultraperiférica (RUP) en todos los casos, las comunidades de ultramar (COM), con carácter general no son regiones ultraperiféricas sino PTU, salvo el caso de San Martín, que por excepción es RUP.

El restablecimiento de la circunscripción electoral única en Francia, cuya conformidad al derecho constitucional francés y europeo avaló el Consejo de Estado (Conseil d’État),39 lograría según el estudio de impacto del proyecto de ley «legibilidad, pluralismo y fortalecimiento del proyecto europeo»40 y se argumentó por la ministra de Interior francesa en el año 2018 como «la única solución capaz de garantizar el interés de los votantes en estas elecciones y la celebración de un debate nacional sobre los temas europeos»,41 aunque también obedeció a un ajuste de los gastos electorales.42 Debe significarse que, durante la tramitación de la iniciativa parlamentaria de reforma electoral francesa, se presentaron enmiendas —finalmente rechazadas—, que trataron de evitar la inclusión de los territorios de ultramar en la circunscripción única, bien por querer mantener una circunscripción de ultramar,43 bien por pretender junto a la continental tres circunscripciones de ultramar.44 Solo en uno de los casos se propuso una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas,45 también rechazada.

Restablecida la circunscripción única, se comprueba que Francia, como luego se verá, es el único de los tres países con regiones ultraperiféricas de la Unión Europea con experiencia en las dos fórmulas pues ensayó un sistema de división por circunscripciones regionales para las elecciones al Parlamento Europeo que, tras quince años fue abandonado al retomarse la vía inicialmente adoptada de circunscripción única nacional «que prevaleció en las elecciones celebradas entre 1979 y 1999».46

Merece la pena atender a los datos de participación en el tiempo, en las últimas cuatro convocatorias electorales, para valorar el impacto de la modificación legislativa de 2018 en cuanto a la circunscripción electoral en las regiones ultraperiféricas francesas.

Puede advertirse que la participación en las últimas cuatro citas electorales europeas ha concitado un interés ascendente, elevándose en algo más de diez puntos en apenas quince años en todo el territorio de la nación francesa. Si se aprecia la modificación normativa del año 2018, se detecta que, en las elecciones inmediatamente posteriores, con el restablecimiento de la circunscripción única, se produjo un incremento de casi ocho puntos porcentuales. Pero el análisis por regiones ultraperiféricas francesas revela cifras extraordinariamente bajas de participación en contraste con el resto del territorio nacional, mostrando una evolución en el tiempo descendente en líneas generales, con la excepción de San Martín.

Porcentaje de participación en las elecciones al Parlamento Europeo de 2009 (circunscripciones regionales)1

Porcentaje de participación en las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 (circunscripciones regionales)2

Porcentaje de participación en las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 (circunscripción única)3

Porcentaje de participación en las elecciones al Parlamento Europeo de 2024 (circunscripción única)4

Guadalupe

14,61 %

9,26 %

14,37 %

13,25 %

Martinica

13,83 %

11,42 %

15,22 %

12,32 %

Guayana francesa

12,59 %

10,01 %

13,41 %

9,35 %

Reunión

33 %

20,36 %

30,66 %

26,37 %

Mayotte

32,88 %59

33,37 %

26,84 %

19,96 %

San Martín60

11,07 %61

11,55 %

14,64 %

16,75 %

Total del Estado francés

40,63 %

42,43 %

50,12 %

51,49 %

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio de Interior francés. En dicho cuadro no se ha incluido San Bartolomé por cuanto dejó de ser región ultraperiférica en 2012.

1 Fuente: https://www.archives–resultats–elections.interieur.gouv.fr/resultats/europeennes_2009/index.php

2 Fuente: https://www.archives–resultats–elections.interieur.gouv.fr/resultats/ER2014/index.php

3 Fuente: https://www.archives–resultats–elections.interieur.gouv.fr/resultats/europeennes–2019/index.php

4 Fuente: https://www.archives–resultats–elections.interieur.gouv.fr/

Y puede considerarse que el restablecimiento de la circunscripción única de 2018 supuso un incremento de participación electoral en 2019 de todas las regiones ultraperiféricas francesas, excepto Mayotte, pero que en el proceso electoral de 2024 ha retrocedido entre uno y seis puntos en todas las regiones salvo San Martín.

En este punto, debe traerse a colación que en el estudio de impacto del proyecto de ley relativo a la elección de representantes en el Parlamento Europeo de 2 de enero de 2018,47 que posteriormente se convirtió en la Ley n.º 2018–509, de 25 de junio de 2018, se barajaron cuatro opciones:

La opción 1: «[a]daptar las circunscripciones europeas al alcance de las nuevas regiones»48 que se delimitaron por la Ley n.º 2015–29, de 16 de enero, opción descartada por atenuar «los efectos esperados del voto proporcional»49 y por los postulados proclives al establecimiento de una circunscripción transnacional.

La opción 2: «[m]antener distritos electorales compuestos por un número entero de regiones sin alinearlos con el nuevo mapa regional»,50 también fue descartada.

La opción 3 consistió en una doble circunscripción: «creación de dos circunscripciones, una metropolitana y otra de ultramar»,51 lo que se descartó según el informe porque:

«un sistema de este tipo no garantizaría el requisito de inteligibilidad del voto, ya que aparecería una brecha entre una mayoría de diputados europeos elegidos en una circunscripción “hexagonal” y una proporción muy pequeña […] de diputados europeos elegidos en una circunscripción específica. Sólo estos últimos tendrían así un fuerte anclaje local. Los franceses serían entonces enviados al Parlamento Europeo según dos legitimidades diferentes, una hexagonal y otra territorial.

Además, los diputados europeos no están llamados a representar a un territorio determinado, sino a todos los ciudadanos, de conformidad con el artículo 14 del Tratado de la Unión Europea.

[…]

Por último, el mantenimiento de una circunscripción electoral de ultramar podría crear en las poblaciones de ultramar la sensación de beneficiarse de un tratamiento político diferenciado al que no necesariamente aspiran , al distinguir entre los representantes franceses en el Parlamento Europeo, los de ultramar y los de Francia metropolitana.»52

Debe repararse en cómo el informe de impacto obvia la existencia del artículo 349 TFUE, al cuestionar el tratamiento político diferenciado que el derecho europeo ampara para ciertos territorios franceses, y sobre el sesgo que se desprende de la afirmación del estudio de impacto acerca de las sensaciones y aspiraciones de las poblaciones de ultramar.

Y la opción 4, la circunscripción única, por la que finalmente se decantó el proyecto, teniendo en cuenta todo lo anterior.

Otra cuestión que se debe analizar es la del umbral escogido en la legislación francesa, que es el máximo que permite el derecho electoral europeo, un 5 %. Tomando como referencia los datos de las últimas elecciones europeas se aprecia que estaban llamados a las urnas en toda la República Francesa aproximadamente 49,5 millones de ciudadanos, de los que 1.553.17653 son la población de las regiones ultraperiféricas —debiéndose excluir la población de San Bartolomé de esa cifra—. Una barrera electoral del 5 % en una circunscripción estatal única merma las expectativas de representación propia de partidos de ámbito exclusivamente territorial de las regiones ultraperiféricas, pues ni siquiera la población de las mismas llega al 5 % de la población total de la república.

En atención a lo expuesto, cabría concluir que no es imaginable un retorno al modelo anterior de circunscripción regional en Francia habida cuenta su monolítica concepción unitaria del territorio del Estado, siempre reticente a la regionalización.

Tampoco es fácil en el caso francés implementar un modelo específico para las regiones ultraperiféricas en la medida en que Francia cuenta con el otro género territorial, los PTU, que a efectos electorales europeos reciben un trato semejante a las primeras, lo cual debilita una segregación electoral respecto de las regiones ultraperiféricas.

Con todo, el modelo francés sí admite diferencias para los territorios no continentales europeos, que de algún modo podrían legitimar suficientemente un distinto sistema electoral para los territorios de ultramar con el estatus de regiones ultraperiféricas mediante una circunscripción específica para las mismas. Ello, porque una circunscripción específica, contrariamente a lo que se planteó en el estudio de impacto de la reforma normativa de 2018, no pondría en riesgo la proporcionalidad en el modelo francés, al tiempo que aseguraría la representatividad de estos territorios y precisamente encontraría su base jurídica en la integración diferenciada que permite el artículo 349 TFUE.

3. Aproximación al sistema electoral de la República de Portugal en las elecciones al Parlamento Europeo y su impacto en las regiones ultraperiféricas

El Tratado de adhesión de la República Portuguesa y del Reino de España a la CEE y al EURATOM se celebró el 12 de junio de 1985, con las adaptaciones y condiciones de admisión que figuran en el acta adjunta al mismo. Como quiera que la integración de ambos estados se produjo tras la celebración de las segundas elecciones al Parlamento Europeo de 1984, los primeros representantes de ambos estados en dicha Cámara fueron por designación de los parlamentos nacionales (artículo 28 del acta de adhesión) hasta que, en el caso portugués, se celebraron las elecciones el 19 de julio 1987. Para ello, el acta de adhesión emplazaba tanto a España como a Portugal a la celebración de elecciones en el transcurso de los primeros años siguientes a la adhesión, eso sí, ajustándose a las disposiciones del derecho electoral europeo, el Acta de 20 de septiembre de 1976.

Así se adoptó por la Asamblea de la República Portuguesa la Ley n.º 14/87, de 29 de abril, Ley Electoral para el Parlamento Europeo, cuyo primer artículo fue la determinación de la legislación aplicable a las elecciones europeas, remitiéndose a la normativa comunitaria aplicable y en la parte no prevista en ella o que remita a la legislación nacional, por las normas internas de elección de diputados de la Asamblea de la República pero con las adaptaciones pertinentes del resto de artículos de la ley.

El artículo 14 de la Ley n.º 14/87, de 29 de abril, establece que la elección se producirá a través de la votación de listas plurinominales en cada distrito electoral. Por su parte, el artículo 2 estableció una circunscripción electoral única, con sede en Lisboa, y un colegio electoral único,54 sin que la normativa portuguesa previese barreras electorales.

Esta normativa ha experimentado múltiples reformas,55 pero ninguna ha afectado a la circunscripción. De ese modo, en el derecho portugués regulador de las elecciones al Parlamento Europeo se ha mantenido incólume el criterio de circunscripción única desde 1987 que, por otra parte, es un criterio distinto respecto del mantenido en las elecciones a la Asamblea de la República. En efecto, el artículo 12 de la Ley 14/79, de 16 de mayo, Ley Electoral para la Asamblea de la República, divide el territorio electoral en distritos electorales y establece dos circunscripciones electorales en las regiones autónomas de Madeira y Azores respectivamente, casualmente, las dos regiones ultraperiféricas portuguesas.

Pues bien, en las elecciones europeas de 2024 Portugal eligió 21 eurodiputados y eurodiputadas, en un proceso electoral con una participación de un 36,47 %,56 que si bien es baja respecto del conjunto de la Unión,57 se encuentra en la línea de procesos anteriores, no llegando a superar una participación del 50 % desde 1989. En lo relativo a la Región Autónoma de Madeira, el porcentaje de participación fue de un 41,62 %,58 cifra que contrasta con la de la Región Autónoma de Azores donde la participación cae hasta un 24,21 %.59

Con la verificación de los datos del proceso electoral europeo, en atención a los territorios insulares portugueses, se detecta que con el sistema de circunscripción única se produce un riesgo de dilución del voto de las regiones ultraperiféricas, absorbido por la fuerza arrolladora de un sistema proporcional de gran magnitud quedando, además, sometido a las consecuencias de la baja participación que en líneas generales muestra Portugal, y de modo significativo, el caso de Azores.

4. Aproximación al sistema electoral del Reino de España en las elecciones al Parlamento Europeo y el impacto en su región ultraperiférica

La adaptación de la normativa electoral española que dispuso lo necesario para recibir los principios y reglas del Acta electoral europea de 1976, se produjo por medio de la Ley orgánica 1/1987, de 2 de abril, de modificación de la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, para la regulación de las elecciones al Parlamento Europeo.

Entre las modificaciones que introdujo esta ley destaca la introducción de un nuevo título VI en la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG) que contiene las disposiciones especiales para las elecciones al Parlamento Europeo en España. En dicho título se encuentra el artículo 214 LOREG que establece que la circunscripción para la elección de los diputados del Parlamento Europeo es el territorio nacional, cuestión que «pese a haber sido criticada en reiteradas ocasiones ha sido declarada constitucional por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 28/1991, de 14 de febrero» (Martín de Hijas Merino, 2010, 348). En efecto, el Parlamento Vasco interpuso recurso de inconstitucionalidad contra dos artículos de la reforma de la LOREG de 1987, uno de los cuales fue el artículo 214. Al respecto, apuntó el Alto Tribunal que la fórmula escogida por el legislador estatal es:

«una opción tan lícita constitucionalmente como pueda serlo la que aquellos diputados autonómicos defienden, esto es, la del territorio de las diferentes comunidades autónomas, sin que esta segunda opción haya de ser necesariamente adoptada por exigencias de la estructura autonómica del Estado que reconoce y garantiza el artículo 2 de la Constitución, interpretado en función del valor superior del pluralismo a que alude el artículo 1.1 del propio texto constitucional, en contra de lo que creen tales diputados.» (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 8).

Se trató sin duda de una decisión del legislador sin parangón, si se tiene en cuenta que el sistema electoral español, en las elecciones generales, parte de la circunscripción electoral provincial paras las elecciones al Congreso de los Diputados —excepción hecha de Ceuta y Melilla— (artículo 68.2 de la Constitución Española, CE), y también para el Senado con carácter general salvo los archipiélagos canario y balear, y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla (artículo 69 apartados 2 y 3 CE). Siendo esta la única elección comparable por su carácter general resulta llamativa la distinta circunscripción escogida.

Por otra parte, en el sistema electoral español relativo a las elecciones al Parlamento Europeo, la atribución de los escaños en función del escrutinio se regula por remisión, pues el artículo 216 LOREG se remite al artículo 163 de la misma norma, pero exceptuando la barrera electoral y las reglas específicas para Ceuta y Melilla. De ello se desprende la aplicación de la fórmula D’Hondt pero en el marco de una circunscripción única estatal.

Ciertamente, la normativa relativa a las elecciones europeas del título VI de la LOREG ha experimentado cinco modificaciones posteriores,60 pero ninguna de estas leyes orgánicas de reforma ha modificado la circunscripción estatal única.

En las elecciones europeas de 2024, España eligió 61 eurodiputados y eurodiputadas, con datos de participación de un 49,21 %,61 lo cual supuso un descenso muy significativo respecto de los datos de participación de las elecciones europeas de 2019, en las que se volvía a superar la barrera del 60 %, con un 64,30 %,62 cifras solo comparables con las citas electorales de 1999 (63,05 %)63 y de 1987 (68,58 %).64 Por comunidades autónomas, Canarias arroja un dato de participación del 40,70 %,65 dato que se si se desagrega territorialmente por las dos provincias, revela una participación más elevada en Santa Cruz de Tenerife, con un 41,38 %, respecto de la de Las Palmas, con un 40,07 %.

Sea como fuere, las cifras de abstención son muy elevadas en Canarias, con una abstención que rozó el 60 % en las elecciones de 2024, encontrando un dato de participación en esta región ultraperiférica más bajo que la media nacional, pero sorprendentemente más alto que el del otro archipiélago continental español, las Islas Baleares, que, aun gozando de mayor integración consustancial a su localización mediterránea, muestran cifras de participación de un 39,08 %.

Llamativamente, las semejanzas entre los archipiélagos portugueses y el archipiélago canario, principalmente con Madeira, evidencian que la participación experimenta la misma problemática frente a unas características de ultraperificidad muy similares, probablemente por su condición atlántica, y porque a la postre, llevan a cuestionar nuevamente la aptitud de la circunscripción única estatal para canalizar la adecuada representación de las regiones ultraperiféricas en el marco de la proporcionalidad del sistema. Por ello, procede examinar a estas regiones como circunscripción propia.

IV. Las regiones ultraperiféricas como circunscripción propia

La idea de una circunscripción propia para los territorios que hoy son regiones ultraperiféricas desde luego no es novedosa, pues la historia relata experiencias de circunscripción regional en el caso francés, e intentos frustrados en los casos portugués y español. Sin embargo, lo que verdaderamente puede resultar novedoso es la previsión de circunscripciones para regiones ultraperiféricas que no supongan una solución semejante para otras realidades regionales no ultraperiféricas de los estados, es decir, circunscripciones propias que no condicionen por extensión al resto del territorio continental. Dicho de otro modo, circunscripciones propias por el hecho de ser RUP. Para analizar la propuesta, como preludio se estudiarán los intentos de reforma que no han tenido éxito en el derecho interno, experiencias que sin duda pueden servir para aquilatar su construcción.

1. Los intentos de reforma fallida de la circunscripción electoral única en el derecho interno de los países con regiones ultraperiféricas

En el ámbito nacional, excepción hecha del caso francés, ni Portugal ni España han experimentado un modelo de circunscripción diferenciada para las elecciones al Parlamento Europeo. Por esa razón, en esta parte del análisis nos centraremos en estos dos últimos estados para examinar los intentos de reforma de la circunscripción electoral única que se han planteado en los mismos.

La propuesta de circunscripciones autonómicas en España

En el caso de España, desde 1987 se implantó el modelo de circunscripción única para las elecciones europeas que, como el caso portugués, ha sido el mismo desde su entrada en las Comunidades Europeas. Y como se adelantó anteriormente, este modelo fue enjuiciado y avalado por el Tribunal Constitucional, en la STC 28/1991, de 14 de febrero, destacando en su fundamento jurídico 8 que:

«Por ello, aunque nada impediría, en principio, que el legislador estatal, en uso de su libertad de apreciación, pudiera disponer en el futuro la organización territorial del cuerpo electoral en los comicios europeos —mientras subsista la autonomía institucional de que ahora disfrutan los estados miembros de la Comunidad Europea (art. 7 del Acta Electoral Europea)— atendiendo al diseño autonómico, debemos reiterar que tal medida no sería algo constitucionalmente obligado, sino el fruto de una decisión política cuya oportunidad y acierto no corresponde enjuiciar a este Tribunal.» (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 8)

No en vano, «[l]os partidos nacionalistas y regionalistas se han manifestado siempre contrarios a la circunscripción nacional, ya que les fuerza a coaliciones —a veces, indeseadas— para maximizar sus posibilidades de representación» (Mellado Prado, 2014, 240). Y lo cierto es que han sido estas fuerzas políticas las únicas que lo han intentado. Por tanto, y sobre la base de que desde el punto de vista constitucional no existe impedimento para implantar un modelo de circunscripción regional, la cuestión de una circunscripción autonómica para las elecciones europeas ha sido el objeto de intentos de reforma normativa en España en cuatro ocasiones.

La primera de ellas fue en la III Legislatura por el Grupo Parlamentario Minoría Catalana en el año 1989, el cual presentó una proposición de Ley orgánica por la que se modifica la Ley orgánica del régimen electoral general, para establecer circunscripciones electorales de ámbito autonómico en las elecciones al Parlamento Europeo.66 Esta proposición consideraba en su exposición de motivos que «la circunscripción electoral única dificulta, cuando existen realidades territoriales diferenciadas, la adecuada identificación entre electores y elegidos». El modelo que persiguió la proposición de ley implicaba la sustitución de la circunscripción electoral única en las elecciones al Parlamento Europeo por otro modelo de diecisiete circunscripciones, una por cada comunidad autónoma, y otra más para las ciudades de Ceuta y Melilla conjuntamente. Con todo, esta iniciativa concluyó por caducidad apenas tres meses después,67 sin llegarse a debatirse su toma en consideración.

Iniciada la IV legislatura, aparece el segundo intento impulsado por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), que presentó en el año 1989 una proposición de Ley orgánica,68 que no fue más que el reintento de la proposición de ley frustrada de la III legislatura, pues su texto es idéntico. Sin embargo, corrió peor resultado que la anterior proposición puesto que el Pleno del Congreso de los Diputados rechazó expresamente su toma en consideración el 20 de febrero de 1990,69 por 29 votos a favor, 242 en contra y 13 abstenciones.70

En el año 2002, ya en la VII legislatura, el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ–PNV) presentó la proposición de ley orgánica de la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, mediante la que se establecen circunscripciones electorales de ámbito autonómico para las elecciones al Parlamento Europeo.71 En este tercer intento, consideraba el grupo parlamentario autor que «el establecimiento de una única circunscripción para todo el territorio del Estado, ignora la configuración autonómica reconocida en la Constitución».72 Por esa razón, coexistiendo con la circunscripción de ámbito estatal, esta pretendida modificación de la LOREG posibilitaba el establecimiento de circunscripciones electorales autonómicas a iniciativa de los parlamentos autonómicos, siempre y cuando les correspondiera un mínimo inicial de dos diputados. A diferencia del intento de la III y IV Legislatura, este nuevo modelo podría calificarse de flexible e inacabado, porque no blindaba legalmente ningún mapa de circunscripciones territoriales. No obstante, la iniciativa caducó por la disolución de la Cámara.73

Y por último, la misma iniciativa del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ–PNV) anteriormente citada, fue presentada en el año 2008, ya en la IX legislatura, por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió),74 aunque en este caso, el Pleno del Congreso de los Diputados rechazó su toma en consideración75 por 23 votos a favor, 308 votos en contra, y 1 abstención.76

Las propuestas de circunscripciones archipielágicas portuguesas y el desarrollo de un modelo atlántico de circunscripción ultraperiférica regional

Prácticamente desde la incorporación de la República de Portugal a las Comunidades Europeas, en la Región Autónoma portuguesa de Azores existieron trabajos parlamentarios que apostaban desde muy pronto por reclamar una circunscripción propia, casi coetáneos a la primera ley electoral portuguesa en la materia. Se puede citar la Resolución n.º 5/87/A, de 14 de mayo de 198777 que adoptó la Asamblea Regional de Azores por la que se solicitó de la Asamblea de la República Portuguesa que se aprobara la modificación legislativa que crease una circunscripción electoral específica para estas islas.

Pero más allá de las declaraciones políticas, han existido experiencias en la Asamblea de la República Portuguesa de procedimientos legislativos inacabados que buscaban una modificación de la circunscripción, siempre auspiciados por las propias regiones autónomas portuguesas.

En el caso de la Región de Madeira se ha tratado de vehicular una adaptación de la legislación electoral aplicable a las elecciones europeas al margen de su sede natural, pretendiendo la previsión de una circunscripción propia en la reforma del Estatuto Político de la Región de Madeira. Concretamente, fue la Propuesta de ley n.º 3/X, sobre revisión del estatuto político–administrativo de la Región Autónoma de Madeira y alteración de la ley electoral (Proposta de Lei 3/X/1),78 a instancias de la Asamblea Regional de Madeira, que tuvo entrada en la Asamblea de la República el 15 de abril de 2005. En su artículo 3 proponía la adición de un nuevo artículo en el que se fijaba que, para la circunscripción propia de la Región de Madeira para el Parlamento Europeo, se elegirían dos diputados. Sin embargo, esta iniciativa fue retirada por la Asamblea Regional de Madeira por medio de la Resolución de 5 de julio de 2005.

El tenaz empeño de la Región de Azores la llevó a retomar su objetivo de circunscripción propia por medio de una Comisión Eventual para la Profundización de la Autonomía creada por Resolución de la Asamblea Legislativa azoriana en el año 2021.79 Tomó como base los trabajos de otra Comisión Eventual que le precedió, para la Reforma de la Autonomía de Azores que, entre los temas que delimitó para lograr el consenso entre los partidos políticos, incluyó las cuestiones electorales y, dentro de ellas, la creación de circunscripciones electorales para las regiones autónomas al Parlamento Europeo.

El informe provisional de la Comisión Eventual de 19 de abril de 2023 incorporó varias propuestas normativas entre las que se encontró una antepropuesta de ley dirigida a la modificación de la Ley n.º 14/87, de 29 de abril, con el propósito de establecer tres circunscripciones electorales: una en Lisboa, otra en la Región Autónoma de Azores y otra en la Región de Madeira. Su exposición de motivos justificaba la medida en la consecución de «una mayor proximidad e identificación entre electores y elegidos»,80 lo que «permitiría garantizar la presencia de elegidos procedentes de las regiones insulares y ultraperiféricas de Portugal contribuyendo, de esta forma, para garantizar, igualmente, la presencia en el Parlamento Europeo de nuestras legítimas preocupaciones y necesidades».81

Estos trabajos fructificaron en la propuesta de ley de la Asamblea Legislativa de la Región Autónoma de Azores presentada formalmente el 9 de mayo de 2023 en la Asamblea de la República (Proposta de Lei 80/XV/1).82 La Comisión de Asuntos Constitucionales, Derechos, Libertades y Garantías emitió su parecer favorable sobre el texto propuesto el 21 de junio de 2023. No obstante, con carácter previo, fue informada por diversos organismos y autoridades del Estado, constando argumentos a favor y contrarios.

Entre los defensores de este modelo, además de la Asamblea titular de la iniciativa (Azores), la Asamblea Legislativa de la Región Autónoma de Madeira apelaba a la tendencia de aumento demográfico en las regiones portuguesas (los dos archipiélagos) y a la especificidad de las regiones ultraperiféricas en el contexto de la Unión Europea, lo que se entendía merecedor de especial consideración en la legislación electoral. El Gobierno Regional de Madeira consideró además que la medida contribuiría a la disminución del centralismo excesivo y reduciría la abstención en las elecciones europeas.83

Y entre los que proporcionaron elementos argumentativos contrarios a la medida propuesta, se debe citar en primer lugar el Informe de la Comisión Nacional de Elecciones de Portugal que, alertando del riesgo a medio plazo derivado de la reducción de la representación nacional portuguesa en el Parlamento Europeo, consideró que esta medida «sería un factor que aumentaría el agravamiento de la distorsiones de la representación, capaz de cuestionar el principio de representación proporcional, abriendo así la discusión sobre la constitucionalidad de estas normas».84

La Comisión parlamentaria competente, tras examinar los antecedentes, entendió que existía riesgo de reducción de los índices de proporcionalidad, sin perjuicio del impacto en la gestión. No en vano, concluyó que la propuesta legislativa reunía los requisitos constitucionales y reglamentarios para ser discutida y votada por el Pleno, lo cual resulta de máxima importancia en aras de su viabilidad en el ámbito portugués. A pesar de ello, el 4 de marzo de 2024 esta iniciativa legislativa concluyó por caducidad.

Este último intento, aun cuando se frustró por caducidad, proporciona el valioso análisis que resulta de los pareceres emitidos en la iniciativa de referencia que revelan la viabilidad constitucional de la medida en el caso portugués. Un modelo de circunscripción propia para cada región ultraperiférica portuguesa que coexistiría con la circunscripción continental podría encontrar fácil acomodo en la consideración de un Estado unitario con puntuales experiencias regionales,85 máxime si se tiene en cuenta el reconocimiento constitucional de la ultraperiferia, tras la sexta reforma de la Constitución portuguesa del año 2004,86 a partir de la cual el artículo 9 g contempla como tarea fundamental del Estado «promover el desarrollo armonioso de todo el territorio nacional, teniendo en cuenta, en particular, el carácter ultraperiférico de los archipiélagos de las Azores y de Madeira».

Y por ello, puede afirmarse que la incorporación en el derecho portugués de un concepto típicamente europeo a nivel constitucional permite la proyección ad intra de un régimen propio especial para sus archipiélagos dentro de la República Portuguesa, lo que desde luego proporciona una evidente base jurídica interna para medidas específicas aplicables a la ultraperiferia.

2. La exportación del modelo portugués de circunscripción ultraperiférica regional: «el modelo atlántico»

El análisis de las realidades nacionales de Portugal y España revela que la circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas nunca se ha alcanzado o defendido exclusivamente sobre una razón de ultraperiferia. Antes bien, la defensa de una circunscripción propia siempre ha sido bajo la aceptación de una regionalización del Estado. En el caso francés, sí se ha sostenido una circunscripción territorial sobre argumentos de ultraperificidad, pero no ha prosperado. Asimismo, cuando existieron las circunscripciones regionales francesas, beneficiaron a los territorios de ultramar considerados como una región más, pero no exclusivamente por su carácter ultraperiférico.

El modelo que propuso la Asamblea Legislativa de la Región de Azores en 2023, consistente en circunscripciones específicas para las regiones ultraperiféricas coexistiendo con la circunscripción única estatal continental –modelo que se puede denominar «atlántico»–, podría considerarse una impugnación del argumento con el que comenzamos, ya que Portugal parte de una característica singular, siendo que sus dos archipiélagos reúnen la consideración de únicas regiones del Estado y, además, regiones ultraperiféricas. Pero un análisis del contexto del modelo portugués pone en evidencia que la invocación de la ultraperificidad es un argumento más —si se prefiere, accidental—, pero no es el elemento esencial, que por el contrario, es la profundización en la autonomía regional. Por eso, la clave del modelo que denominamos «atlántico» consiste en elevar la ultraperificidad a rasgo esencial.

Así expuesto, este modelo, aparentemente podría encontrar dificultades para ser intentado en países como Francia o España, dejando claro que tales dificultades se plantean no en términos jurídicos sino de oportunidad política.

En el caso francés, el tránsito que se ha producido —en sentido inverso— desde circunscripciones regionales hacia una circunscripción única estatal, dificulta bastante el planteamiento de un retorno hacia un tratamiento desigual para las regiones ultraperiféricas, o si se prefiere, para ultramar. Esta cuestión se enmarca en el debate sobre la inacabada búsqueda del lugar que desempeñen los territorios de ultramar en la República Francesa, algo de lo que da buena cuenta la mutabilidad de los estatutos a la carta que se han aprobado y el carácter dinámico del modelo francés ultramarino, donde parece que sea más relevante a efectos internos el estatus de los territorios de ultramar dentro de la República francesa, DROM–COM, que el estatus dentro de la Unión Europea, RUP–PTU. No puede ignorarse que el empeño de los territorios de ultramar franceses por lograr altas cotas de autonomía ha llevado a que algunos de los tradicionalmente equiparados a la Francia continental —caso de los DROM—, hayan emprendido una senda de signo contrario en la búsqueda de un estatuto diferencial y mayor autogobierno, CTU o COM, aunque ello suponga la exclusión en la aplicación del derecho de la Unión Europea, pasando de RUP a PTU.

Ahora bien, la exclusión del ámbito de aplicación del derecho la Unión no supone la exclusión de la participación en las elecciones al Parlamento Europeo y, por tanto, no es incompatible la mayor autonomía de los territorios de ultramar —en el plano interno francés—, con el deseo de incrementar sus expectativas de representación parlamentaria europea. El retorno a la circunscripción única estatal del año 2018 fue percibido negativamente por los territorios de ultramar que incluso no son región ultraperiférica, como es el caso de los PTU,87,.88 lo que confirmaría que estos territorios ultramarinos no buscan una pérdida de identidad con la Unión Europea, sino una mayor autonomía, razón por la que el restablecimiento de la circunscripción única se presenta como una «centralización» incompatible con su proceso de mayor autogobierno.

Y ello conduce a plantear que la problemática en la determinación del modelo en el caso francés es estrictamente política, pues desde el punto de vista constitucional no existe reparo alguno. Baste recordar que la Decisión n.º 2003–468 DC, de 3 de abril de 2003 del Consejo Constitucional, enjuició la adecuación a la Constitución del establecimiento de circunscripciones regionales concluyendo que se respetaba el principio de indivisibilidad de la República.89

En consecuencia, las circunscripciones regionales para Francia no son una idea novedosa, pues las cámaras legislativas francesas ya han debatido acerca del establecimiento de una circunscripción de ultramar. Pero el modelo atlántico sí matizaría esa idea porque exigiría un trato diferencial electoral para los DROM y CTU que sean RUP, distintos de los PTU, lo que introduciría una diferencia en los territorios de ultramar franceses a efectos electorales sin parangón, cuya viabilidad estaría supeditada a la invocación del derecho europeo. Nótese, para finalizar el caso francés, que todavía la Constitución francesa no alude a la ultraperiferia en el sentido europeo del término.

Por su parte, en el caso español, pudiera resultar fácil implementar un modelo de circunscripción regional pues no existe impedimento constitucional para ello, y podría resultar acorde con el modelo de Estado autonómico en el que se estructura la organización territorial española. Sin embargo, en puridad el modelo que hemos denominado «atlántico», implicaría que solo la Comunidad Autónoma de Canarias dispusiera de una circunscripción específica coexistente con la circunscripción estatal que englobaría el resto de los territorios del Estado, al ser Canarias la única RUP española. Esta hipótesis aun cuando supusiera un trato diferencial para Canarias respecto del territorio del Estado, encontraría su justificación constitucional en la norma institucional básica de la comunidad autónoma, parte integrante del bloque de la constitucionalidad, esto es, el Estatuto de Autonomía de Canarias (EACan), reforma aprobada por la Ley orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, que contiene el reconocimiento de la ultraperiferia en los artículos 3 y 101.

Este reconocimiento introdujo desde la perspectiva del derecho interno un cambio de paradigma. El tercer artículo de la reforma estatutaria de 2018 ha supuesto «una suerte de «prolongación» en el ordenamiento del estatuto ultraperiférico supranacional establecido por el artículo 349 TFUE» (Parejo Alfonso, 2020, 63), y por virtud del artículo 101 del EACan, la normativa que dicte el Estado en el ejercicio de sus competencias tendrá en cuenta las singularidades derivadas del carácter ultraperiférico de Canarias, reconocido por la Unión Europea, y ello no impide incluir al régimen electoral general (artículo 81.2 de la Constitución Española). No parece entonces que exista inconveniente en el derecho interno español para modular el sistema electoral aplicable a las elecciones europeas en la única parte de su territorio que a efectos de la normativa europea e interna tiene un tratamiento específico y distinto.

Pero lo cierto es que no ha existido en España ninguna propuesta normativa que específicamente haya pretendido reclamar para Canarias una circunscripción propia en las elecciones europeas. Sólo puede advertirse que algunos partidos políticos nacionalistas canarios han defendido la idea de una circunscripción propia, en algunos casos, dentro un mapa autonómico de circunscripciones regionales, apelando a la lejanía, insularidad y ultraperiferia;90 y en otros casos, planteando exclusivamente una circunscripción canaria, justificada en sus singularidades debido a su condición de región ultraperiférica.91

Como quiera que el modelo atlántico podría encontrar reticencias en Francia y España por el establecimiento de diferenciales territoriales específicos respecto de otros territorios no ultraperiféricos, pero sí regionales, parece que es necesaria una legitimación interna constitucional o bien, una fuente de legitimación supraestatal si se pretende una circunscripción propia ultraperiférica. Si bien en el caso de España, parece que la reforma estatutaria de 2018 cumple en el territorio de Canarias ese estándar, no así en el caso francés, donde parecen necesarias reformas de mayor calado.

La propia evolución del derecho de la Unión Europea da muestras de que puede resultar viable la coexistencia de una circunscripción única estatal –continental– con una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en los respectivos estados, máxime cuando se abre un nuevo escenario de reforma electoral que procede analizar.

3. Las regiones ultraperiféricas en el escenario de la reforma electoral europea comenzada en el año 2022

El «fracaso» de la reforma electoral europea de 2018, que no pudo entrar en vigor para las elecciones europeas de 2019, se concatena con la puesta en marcha en 2022 de una nueva reforma electoral auspiciada por el Parlamento Europeo.92 El 3 de mayo de 2022 se adoptó la Resolución legislativa del Parlamento Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la elección de los miembros del Parlamento Europeo por sufragio universal directo, por el que se deroga la Decisión del Consejo (76/787/CECA, CEE, Euratom) y el Acta relativa a la elección de los miembros del Parlamento Europeo por sufragio universal directo, anejo a dicha Decisión (2020/2220(INL) – 2022/0902(APP)),93 un texto ambicioso en la consolidación de un sistema electoral europeo más uniforme, pero limitado por cuanto modela la uniformidad exclusivamente en lo que respecta a la novedosa circunscripción europea que propone.

Como detalla el considerando 9 de la propuesta, se sostiene la necesidad de crear una circunscripción de toda la Unión Europea, encabezada por el candidato o candidata para la Presidencia de la Comisión —en la línea del spitzenkandidaten—94, junto a circunscripciones nacionales con el propósito de «mejorar la dimensión democrática y paneuropea de las elecciones europeas», lo que Rodrigo de Castro considera que «favorecería una representación más pura, estimularía la creación de un “demos” europeo y contribuiría a alcanzar mayores cotas de diversidad y pluralismo en el seno del Parlamento Europeo» (2022, 446).

Por ello, en el artículo 12 de la propuesta de reforma, a semejanza de lo que ocurre en el caso de las elecciones al Parlamento de Canarias,95 los ciudadanos europeos dispondrían de un doble voto para elegir a los miembros del Parlamento Europeo tanto en su circunscripción nacional como en la circunscripción europea a la que pertenecen. La circunscripción de toda la Unión (artículo 15 de la propuesta) no se sometería a umbrales mínimos para la asignación de escaños (artículo 13.5 de la propuesta), pero las nacionales que elijan más de 60 escaños deben fijar una barrera electoral que no sea inferior al 3,5 ni superior al 5 %.

Sin embargo, la idea de una circunscripción europea no es para nada novedosa. El Parlamento Europeo ya valoró en el año 2015 el establecimiento de una circunscripción electoral común,96 lo cual «no encontró eco en el Consejo de la Unión Europea, por lo que no se implementó en aquel momento» (Espaliú Berdud, 2019, 180), al igual que en el año 2018,97 cuando frente a la propuesta del Parlamento Europeo, el Consejo «adoptó por unanimidad una propuesta de decisión sobre la reforma del Acta electoral, por la que se reiteraba su negativa»98 (Espaliú Berdud, 2019, 180).

Estos propósitos reformadores tuvieron eco también en otra Resolución legislativa de 2023,99 que ahondó, por remisión, en los objetivos de la de 2022, dado que se refería a la composición del Parlamento Europeo. No en vano, como se puede observar, la reforma de 2022 no lograría el ansiado procedimiento electoral uniforme, aunque supondría un importante avance para ello, en la medida en que «la unificación de las normativas electorales aparece como imprescindible para conseguir la necesaria unidad de Europa» (De Castro Ruano, 1994, 86).

En la formación de la voluntad del legislador europeo parece que empieza a intuirse una auténtica ruptura en la preponderancia de los criterios territoriales en la conformación del Parlamento Europeo, dando entrada a criterios de representación poblacional de carácter transnacional, que irían acompañadas de listas transnacionales como «expresión de la voluntad de los ciudadanos europeos para seleccionar, de forma conjunta, a representantes comunes independientemente de la ciudadanía de los estados miembros que cada cual ostente» (Rodrigo de Castro, 2022, 445). De suerte que con ello se quiere superar una de las debilidades que aquejan a esta institución representativa pues ha sido un «Parlamento multinacional —que no transnacional—» (Mellado Prado, 2014, 219). Pero si como afirma Espaliú Berdud, la legitimidad del sistema político depende de la participación ciudadana, también lo es que «la posibilidad de participación efectiva por parte de los ciudadanos en el sistema político es inversamente proporcional a su tamaño y a la distancia existente entre los centros de tomas de decisiones y ellos mismos» (Espaliú Berdud, 2019, 160). Por eso nos preguntamos ¿hasta qué punto se puede sacrificar la representación de una parte de la ciudadanía en nombre del europeísmo?

La búsqueda de mayor proporcionalidad podría no legitimar en mayor medida el sistema, pues como advierte De Castro Ruano «una gran circunscripción de nivel estatal supone mayor proporcionalidad, menor relación entre votantes y elegidos, y representación estatal» (1994, 89), conclusión aplicable mutatis mutandi a la circunscripción europea.

Y es cierto que «el tamaño de la circunscripción es un elemento fundamental para determinar la proporcionalidad de la distribución de los escaños» (Mellado Prado, 2014, 239), anhelo del sistema electoral europeo desde su propia génesis; pero también lo es que los territorios insulares y lejanos, con un peso poblacional tan bajo en el conjunto de la Unión Europea podrían ser absorbidos en fórmulas electorales de tan elevada magnitud.

Por todo ello, resulta laudable una de las novedades más llamativas de esta propuesta de reforma que aparece en el artículo 14 que, en su segundo párrafo, habilita que los estados miembros puedan constituir circunscripciones singulares que representen a minorías lingüísticas o étnicas, nacionales de ultramar, regiones ultraperiféricas o territorios de ultramar, de conformidad con las reglamentaciones nacionales, sin afectar al carácter proporcional del sistema de votación.

Se trata con ello de minimizar el impacto de un paso importante en cuanto a la proporcionalidad del sistema electoral, salvaguardando realidades que, si bien minoritarias en cuanto a su hecho diferencial, son tuteladas expresamente por el derecho de la Unión Europea, como ocurre con las regiones ultraperiféricas a escala europea, o en algunas de las tradiciones jurídicas nacionales, como es el caso de las comunidades lingüísticas en Bélgica,100 o la «autonomía cultural saami» (Hannikainen, 2013, 72) de Finlandia.

Atendiendo exclusivamente a la realidad territorial, en el caso de las regiones ultraperiféricas, esta medida sería una corrección de carácter territorial que se mantendría en este nuevo sistema, y que guarda especiales similitudes con el efecto que produce el mantenimiento de circunscripciones nacionales de los estados de menos peso poblacional. Al respecto se ha objetado una alteración de la relación entre representantes y representados pues como advierte Mellado Prado «Luxemburgo y Malta, debido a su bajísima población (500.000 y 400.000 habitantes respectivamente) se benefician de una extra sobrerrepresentación: 8 veces más elegidos por habitante que la media de los 28 estados miembros»101 (2014, 227). Pero como se ha puesto de manifiesto, existen razones fundadas que imponen la necesidad de un tratamiento desigual para territorios o realidades que de otro modo van a ver silenciada o cercenada su posibilidad de participación institucional en la Unión, razones que implican una adecuada contención —cuando no, excepción— al principio de proporcionalidad del sistema electoral.

A propósito de ello, debe recordarse la objeción planteada por la autoridad electoral portuguesa sobre el riesgo a la proporcionalidad del sistema, objeción que ya no podría sostenerse desde la propia visión de una renovación electoral paneuropeísta, pero con la cautela frente a los riesgos que la gran circunscripción admite, es decir, con sus propias excepciones o concesiones.

A la implementación de circunscripciones RUP en las elecciones al Parlamento Europeo también podría objetarse el riesgo de sobrerrepresentación relativa, sobre todo si se tiene en cuenta en términos porcentuales el reducido número de electores que tienen garantizada una representación en el conjunto de la Eurocámara. No obstante, consideramos que la determinación adecuada del número de miembros que corresponde a la circunscripción RUP con fórmulas garantizadas en cada uno de los estados miembros que cuentan con estos territorios, está llamada a corregir estos posibles efectos adversos, que entendemos que debe mitigar el sistema electoral nacional para que la sobrerrepresentación se corrija en proporción al estado miembro, y no respecto del conjunto de la Unión. Sólo de ese modo, podrá admitirse una válida excepción que está pensada para evitar el déficit de inclusión de las RUP.

Con todo, la mayor debilidad de la propuesta de reforma electoral europea se encuentra en su carácter dispositivo pues el derecho de la Unión renuncia a imponer las circunscripciones específicas, habilitando a los estados a su establecimiento. Y visto el sistema de doble circunscripción de la propuesta, parece adecuado que las circunscripciones especiales o propias se desgajen de las circunscripciones nacionales, cuestión que resulta más fácil que a escala europea pues cada realidad nacional presenta matices cuya adecuada representación sólo puede valorarse desde una perspectiva ad intra.

V. Conclusiones

El establecimiento de una circunscripción propia para las regiones ultraperiféricas no solo es posible, sino que es la mejor alternativa para garantizar una adecuada representación de los intereses de estas regiones a escala europea. Ante el escenario de una reforma electoral europea, debe tenerse en cuenta que la consecución de un procedimiento electoral uniforme no puede resultar contraria a la representación de toda la ciudadanía europea en su diversidad territorial, y que la proporcionalidad inherente al sistema puede contemplar excepciones puntuales que no alteran el equilibrio de la relación entre representantes y representados.

Si nada ha impedido que, en el plano interno de cada Estado, las regiones ultraperiféricas constituyan circunscripciones propias para otro tipo de elecciones de ámbito interno, habida cuenta la especialidad de dichas regiones en la organización territorial de sus respectivos Estados, a fortiori, en las elecciones al Parlamento Europeo es posible crear, de acuerdo con el derecho francés, portugués y español, circunscripciones diferenciadas para estas regiones ultraperiféricas. No en vano, un tratamiento específico para estas regiones, sin necesidad de regionalizar el resto del territorio del Estado, precisará de un fundamento constitucional específico en el plano interno, en aras de garantizar la constitucionalidad de la medida y el fundamento de distinción territorial que incorpora.

Ante la insuficiencia o inexistencia de dicho fundamento, el papel del derecho de la Unión Europea es crucial. Desde luego, una base jurídica en el derecho europeo sería el impulso definitivo. En el escenario de una nueva reforma electoral europea, la tendencia proteccionista de las regiones ultraperiféricas desde un plano institucional —en su vertiente electoral—, se plantea inspirada en las mismas claves que el artículo 349 TFUE, que podemos sintetizar en «exceptuar para integrar».

Si las medidas que se pueden adoptar sobre la base en el artículo 349 TFUE no son numerus clausus, según la jurisprudencia del caso Mayotte, a ello le debe seguir que tampoco la ultraperificidad se puede circunscribir a lo dispuesto en el artículo 349 TFUE.

No es casualidad que la propia historia de la Unión Europea cuente con innegables paralelismos en su desarrollo con el régimen de las regiones ultraperiféricas, pues a los logros mediante la cooperación en el plano de las políticas, le han sucedido etapas de profunda integración sobre técnicas propias del derecho constitucional forjándose así por ejemplo la ciudadanía europea.

En consecuencia, una modulación de la normativa electoral, materia propiamente institucional, específica para las regiones ultraperiféricas, consolidará la integración de estos territorios y probablemente propenderá a los mismos objetivos integradores que el artículo 349 TFUE, sin que exista riesgo de peligro a la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico de la Unión.

El inacabado constructo de la ultraperificidad está llamado a experimentar un redimensionamiento para desempeñar un alcance superior al de las políticas, para garantizar la representación y participación de las regiones ultraperiféricas en las instituciones de la Unión Europea, logrando su inserción realista.

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2 Siguiendo a Alonso de León: «Paradójicamente, el Tratado de la CEE fue más modesto que el Tratado CECA en lo relativo a las elecciones a la nueva Asamblea Parlamentaria.» (2019, 233).

3 Previamente, existió un primer proyecto de elección directa «el «Proyecto de Convención sobre la elección de la Asamblea Parlamentaria por sufragio universal directo» (Proyecto Dehousse) que partía de la base de que «la noción de uniformidad no es sinónima de la identidad», por lo que ponía en manos de los estados la determinación del concreto sistema electoral (…) Pero el proyecto contó con el veto francés en el Consejo, fiel reflejo de la teoría de De Gaulle sobre la Europa de las patrias» (Ruiz Robledo, 1999, 306). Más adelante, «[e]n 1973, se produce un relanzamiento de la idea de elección del PE por sufragio universal y directo» (Santaolalla, 1986, 15) «que culminó con la aprobación del informe Patijn en enero de 1975. Tuvo más éxito que el Proyecto Dehousse ya que fue la base del Acta de Bruselas de septiembre de 1976» (Ruiz Robledo, 1999, 306) «a pesar de su timidez o precisamente por ella (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 45).

4 Con la aprobación en Roma en el año 1957 de los Tratados de la CEE y del EURATOM se incorporaba un precepto equivalente que propugnaba que «La Asamblea elaborará proyectos encaminados a hacer posible su elección por sufragio universal directo», de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los estados miembros» (artículo 138.3 párrafo 1º del TCEE y 108.3 del Tratado EURATOM), cuestión que igualmente se incorporó bajo un nuevo apartado 3 del artículo 21 del Tratado CECA.

5 Se puede citar otro proyecto frustrado impulsado tras las elecciones de 1979, el Proyecto Seitlinger del año 1982, que «permitía a los Estados que no siguieran la normativa uniforme cuando esta no tuviera «en cuenta las particularidades geográficas o étnicas reconocidas por la Constitución de los estados miembros», con la intención de poder acoger las opiniones británica (contrarias al sistema proporcional) y francesa (contraria a circunscripciones inferiores al Estado, que pudieran suponer la puesta en peligro del «principio de indivisibilidad de la República»)» (Ruiz Robledo, 1999, 307). Este proyecto «no alteraba la distribución de escaños establecida en el Acta de 1976, no pretendía equiparar uniformidad con identidad» (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 49).

6 Otro proyecto que vio la luz tras las elecciones de 1984 fue el Proyecto Bocklet «que partía de la idea de que «en ningún caso la uniformidad debe implicar identidad y uniformidad total de los procedimientos electorales de los estados miembros, sino más bien una coincidencia entre los elementos esenciales de tales procedimientos» (Ruiz Robledo, 1999, 308), proyecto igualmente que fracasó por falta del «mínimo consenso institucional» (Álvarez Conde y Arnaldo Alcubilla, 1994, 53). «Posteriormente habrá otros intentos, tales como el informe Roherty, el informe Hübner y el informe De Gutch, pero ninguno de ellos fructifica debido a la oposición del Consejo (Santamaría et al., 1995: 11))» (Alonso de León, 2019, 237), aunque Mellado Prado achaca el fracaso a «la oposición británica a abandonar el sistema mayoritario simple («first past the post») en circunscripciones uninominales» (2014, 221).

7 El artículo 3.1 del Acta Única Europea refiere que las instituciones de las Comunidades Europeas se denominarán en la forma en que se expresan a continuación.

8 Vid. nota al pie 3, 5 y 6.

9 Willem Maas señala que «La idea de una ciudadanía europea común tiene muchos precursores, pero su principal impulso provino de la hostilidad hacia el nacionalismo provocado por la Segunda Guerra Mundial» (2013, 10) y enumera la creación de una ciudadanía europea continental promovida por el Movimiento Federalista Europeo en Italia, o por el grupo holandés Acción Europea, o el Congreso de La Haya de 1948.

10 Considerandos del Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992.

11 Pérez Miras et al. indican que: «Distintas de estas regiones ultraperiféricas, y por tanto con ellas no deben confundirse, conforme el artículo 355.2 TFUE, son los países y territorios de ultramar. La diferencia entre ambos es la aplicación de los tratados: mientras los primeros, a pesar de las lejanía, forman parte total de la Unión, los segundos mantienen un estatus diferente, que a su vez podemos diferenciar en dos subgrupos en función de la aplicación parcial o no aplicación de los tratados. Respectivamente, los primeros serían aquellos países y territorios de ultramar que figuran en el anexo II TFUE, que quedan sometidos al régimen especial de asociación definido en la cuarta parte del TFUE. En el segundo subgrupo se encuadran los países y territorios de ultramar no menciona la lista antes citada» (2017, 233) que tras la salida de la Unión Europea del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte son las Islas Feroe. El régimen especial de asociación se regula en los artículos 198 a 204 TFUE.

12 Los países y territorios de ultramar se enumeran en el anexo II del TFUE. No obstante, este listado no se encuentra actualizado porque deben entenderse excluidos los territorios británicos debido a la salida de la Unión Europea del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, y debe entenderse modificado debido al tránsito de RUP a PTU de San Bartolomé, y de PTU a RUP de Mayotte, territorios insulares correspondientes a la República Francesa. Se pueden verificar en la siguiente dirección: https://trade.ec.europa.eu/access–to–markets/es/content/paises–y–territorios–de–ultramar–ptu

13 Vid. Surk, Barbara (5 de junio de 2024) «Francia se apresura para permitir que Nueva Caledonia vote en elecciones europeas tras disturbios» APNews https://apnews.com/world–news/general–news–7ccc444fd1214f9fe5961853c26846aa

14 Vid. artículo 355 TFUE.

15 El listado de RUP del artículo 349 TFUE en su versión aprobada difiere del listado actualizado porque hoy en día se debe excluir a San Bartolomé e incluir a Mayotte. Actualmente las regiones ultraperiféricas francesas son Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la Reunión, San Martín y Mayotte; las regiones ultraperiféricas portuguesas son las Azores y Madeira, y las Islas Canarias son la región ultraperiférica española.

16 «El término ultraperiferia fue utilizado por primera vez en una de las resoluciones de la Comisión de Islas de la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas (CRPM) celebrada en Saint Denis, isla de la Reunión, en septiembre de 1987» (González Laynez, 2005, 8).

17 Fuente: https://european–union.europa.eu/principles–countries–history/facts–and–figures–european–union_es

18 La población de las regiones ultraperiféricas según los datos provisionales de 2022 de Eurostat, consultados el 15 de febrero de 2025, asciende a 4.997.353 habitantes. Fuente: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/100/las–regiones–ultraperifericas–rup– De todas las RUPs, Canarias presenta unos datos de población de 2.252.237 habitantes.

19 Al respecto, Ríos Rull y Expósito Suárez consideraron que «el régimen jurídico derivado de la ultraperificidad, incluso después de la aprobación del artículo 299.2 TCE, podría sufrir modificaciones en el futuro, ya que no se trata de un «Estatuto permanente» sino de un régimen con vocación de permanencia» (2006, 234). De igual forma Ruano León relata que «[l]a expresión Estatuto permanente se prestó a debate político en Canarias, sobre la dialéctica de que nada era permanente en la dinámica evolutiva de la UE» (2023, 103).

20 Al respecto, resulta fundamental para la interpretación del artículo 349 TFUE el párrafo 72 de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 15 de diciembre de 2015, caso Mayotte: «(…) procede subrayar, en primer lugar, que las «condiciones para la aplicación de los Tratados», en el sentido de este artículo, deben entenderse en el sentido de que comprenden tanto las condiciones relativas a la aplicación del Derecho primario de la Unión como las relativas a la aplicación de los actos de Derecho derivado adoptados sobre la base de ese Derecho primario.»

21 Vid. https://juanfernandolopezaguilar.es/tribuna–de–prensa/139/regiones–ultraperifericas–cambio–de–marcha–en–la–ue.html

22 Vid. nota al pie 18.

23 Texto consolidado tras las modificaciones de 2004, 2008, 2012 y 2024: https://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/es–rules–governing–the–establishment–of–intergroups.pdf

24 El artículo 32 del Reglamento del Senado de España prevé los grupos territoriales, realidades que conviven con los grupos parlamentarios como relata Sarmiento Méndez, sobre la existencia de grupos territoriales dentro de grupos parlamentarios. Vid. Sarmiento Méndez, Xosé A. (2007): «La territorialidad y sus repercusiones en los Grupos Parlamentarios», Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid. 1 Extra, 176, nota al pie número 49.

25 Consulta efectuada el 16 de febrero de 2025: https://www.europarl.europa.eu/meps/es/about/groupings

26 Consulta sobre composición del intergrupo sobre política de cohesión y regiones ultraperiféricas en la 10ª Legislatura en https://www.europarl.europa.eu/meps/es/intergroup/details/7899/Intergrupo%20sobre%20Pol%C3%ADtica%20de%20Cohesi%C3%B3n%20y%20Regiones%20Ultraperif%C3%A9ricas

27 En contra, Alonso de León afirma que «No puede hablarse en puridad de un “sistema electoral europeo”» (2019, 263).

28 Por eso con buen criterio, Martín de Hijas Merino afirma que las elecciones al Parlamento Europeo no son «por el momento verdaderas elecciones europeas, sino la suma de las elecciones de los estados miembros» (2010, 321).

29 Decisión del Consejo 2002/772/CE, Euratom.

30 Al respecto se puede citar la Decisión (UE) 2023/2061 del Consejo Europeo, de 22 de septiembre de 2023, por la que se fija la composición del Parlamento Europeo, que resultó de aplicación para las últimas elecciones europeas de 2024.

31 El Resumen Estudio para la Comisión AFCO de junio de 2021 «Europeización de las elecciones al Parlamento Europeo. Perspectivas para la aplicación de la Decisión 2018/984, del Consejo y la armonización de las normas nacionales relativas a las elecciones europeas» indica «en España, la complejidad de la ratificación parece deberse a problemas relacionados, en particular, con el establecimiento de un umbral electoral formal, lo que podría impedir que los partidos políticos más pequeños elijan diputados al Parlamento Europeo. Debido al Brexit, España dispondrá de un mayor número de diputados al Parlamento Europeo en las elecciones europeas de 2024. Esto aumentará aún más la representación proporcional de los partidos más pequeños en términos de diputados electos. Sin embargo, la adopción de un umbral electoral puede resultar especialmente problemática para un sistema político tan fragmentado como el español, algo particularmente perceptible en las elecciones al Parlamento Europeo» (Página 2). Vid. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2021/694199/IPOL_STU(2021)694199(SUM01)_ES.pdf

32 Pérez Moneo et al. precisa el término circunscripción respecto del de distrito y afirma que «[m]ientras que el término circunscripción alude normalmente a una demarcación en la que se elige a más de un representante, esto es, de carácter plurinominal, los distritos electorales suelen referirse a aquellas unidades en las que se elige solo un único representante, es decir, uninominales.» (Pérez Moneo et al. 2019, 124–125)

33 Europa Press Nacional (8 de junio de 2024) «España, único país de la UE que no ratifica el acuerdo de poner un umbral mínimo para entrar en el Parlamento Europeo» Europa press https://www.europapress.es/nacional/noticia–espana–unico–pais–ue–no–ratifica–acuerdo–poner–umbral–minimo–entrar–parlamento–europeo–20240608102856.html

34 En el caso de Alemania, su Tribunal Constitucional Federal «en su Sentencia de 9 de noviembre de 2011, declaró inconstitucional la barrera del 5 % en las elecciones europeas, que se había aplicado desde 1979, al considerar que violaba los principios de igualdad de sufragio y de igualdad de oportunidades de todos los partidos políticos para acceder en las mismas condiciones al Parlamento Europeo» (Mellado Prado, 2014, 238). Asimismo, «el TCF consideró en 2011 que el Parlamento Europeo no tiene funciones de dirección política similares a las que ostenta la Dieta Federal, por lo que no se justifica la excepción al principio de proporcionalidad que supone la barrera» (Pascua Mateo, 2019, 119). En consecuencia, la Ley electoral alemana para las elecciones europeas de 1994 fue modificada en 2013, rebajando el umbral mínimo al 3 %. Sin embargo, el Tribunal Constitucional Federal alemán, en su sentencia de 26 de febrero de 2014, declaró también inconstitucional el umbral del 3 % arguyendo las mismas razones que en su sentencia de 2011» (Mellado Prado, 2014, 239).

35 Traducción al castellano del texto original en francés.

36 DROM es el acrónimo de départements et régions d’outremer, en castellano departamentos y regiones de ultramar.

37 COM es el acrónimo de collectivités d’outre–mer, en castellano comunidades de ultramar.

38 CTU es el acrónimo de collectivités territoriales uniques, en castellano comunidades territoriales únicas.

39 Avis du Conseil d’État n.º 393955 sur un projet du loi relatif à l’élection des représentants au Parlement européen, séance du jeudi 21 décembre 2017.

40 Estudio de impacto del proyecto de ley relativo a la elección de representantes en el Parlamento Europeo, 2 de enero de 2018. Traducción al castellano del original en francés: https://www.assemblee–nationale.fr/dyn/15/textes/l15b0539_etude–impact

41 Traducción al castellano del texto original en francés del artículo «Le Parisien» avec AFP (Le 23 mai 2018 à 19h38). Européennes : la circonscription unique définitivement adoptée. Le Parisien. https://www.leparisien.fr/politique/europeennes–la–circonscription–unique–definitivement–adoptee–23–05–2018–7731993.php

42 El Comunicado de Prensa del Consejo de Ministros francés de 3 de enero de 2018 argumentaba que «El restablecimiento de una circunscripción electoral única conduce a un ajuste del límite máximo de los gastos electorales. Al fijarlo en una cantidad equivalente a ocho veces la cantidad fijada para cada una de las ocho circunscripciones por la ley de 11 de abril de 2003, es decir, 9,2 millones de euros, el gobierno pretende controlar los gastos electorales. Sin embargo, con el fin de fomentar la participación de nuestros conciudadanos de los territorios de ultramar en el debate democrático, este límite se incrementará, hasta un límite del 2 %, con los gastos de transporte de cada lista de candidatos, hacia y desde los departamentos y colectividades de ultramar.» Vid.: https://www.legifrance.gouv.fr/dossierlegislatif/JORFDOLE000036375020/

43 Tanto la parte francesa de la isla de San Martín como la isla de San Bartolomé eran municipios agregados a Guadalupe, pero, tras la reforma constitucional de 2003, pasaron a convertirse en dos nuevas comunidades de ultramar mediante la Ley Orgánica de 21 de febrero de 2007.

44 https://www.senat.fr/amendements/2017–2018/397/Amdt_23.html

45 https://www.assemblee–nationale.fr/dyn/15/amendements/0609/AN/82.pdf

46 Avis du Conseil d’État n.º 393955 sur un projet de loi relatif à l’élection des représentants au Parlement européen, séance du jeudi 21 décembre 2017.

47 Traducción al castellano del original en francés: https://www.assemblee–nationale.fr/dyn/15/textes/l15b0539_etude–impact

48 Ibidem.

49 Ibidem.

50 Ibidem.

51 Ibidem.

52 Ibidem.

53 El cuerpo electoral en las RUP para las elecciones al Parlamento Europeo de 2024 fue de 1.553.176 ciudadanos que se desglosan de este modo: Guadalupe 318.903; Martinica 304.698; Guayana Francesa 109.017; La Réunion 697.195; Mayotte 98.087; San Martín y San Bartolomé 25.276 (los datos de San Martín se presentan unidos a los de San Bartolomé). Fuente: https://www.archives–resultats–elections.interieur.gouv.fr/resultats/europeennes2024/ensemble_geographique/ZX/index.php

54 Nótese que, al tiempo de su adhesión a las Comunidades Europeas, la República Portuguesa mantenía su soberanía sobre Macao, como territorio especial bajo su administración. Previamente a la sustanciación del proceso electoral de 1987, se firmó la Declaración conjunta del Gobierno de la República de Portugal y del Gobierno de la República Popular China sobre la cuestión de Macao, en la que ambas partes acordaron que China reanudaría el ejercicio de soberanía sobre Macao a partir del 20 de diciembre de 1999. Esa declaración vino acompañada de una ley básica de la región administrativa especial de Macao de la República Popular China.

55 Ley número 4/94, de 9 de marzo; Ley orgánica número 1/99, de 22 de junio; Ley orgánica número 1/2005, de 5 de enero; Ley orgánica número 1/2014, de 9 de enero, y la Ley orgánica número 1/2022, de 4 de enero.

56 Fuente: https://results.elections.europa.eu/es/resultados–nacionales/portugal/2024–2029/

57 En el conjunto de la Unión se sitúa en un 50,74 % según https://results.elections.europa.eu/es/resultados–nacionales/portugal/2024–2029/

58 El número de inscritos en la Región Autónoma de Madeira es de 254.874 electores de los que votaron 106.085, según datos de la web: https://www.eleicoes.mai.gov.pt/europeias2024/resultados/territorio–nacional?local=LOCAL–300000

59 El número de inscritos en la Región Autónoma de Azores es de 229.879 electores de los que votaron 55.663 según datos de la web: https://www.eleicoes.mai.gov.pt/europeias2024/resultados/territorio-nacional?local=LOCAL-400000

60 Ley orgánica 8/1991, de 13 de marzo; Ley orgánica 13/1994, de 30 de marzo; Ley orgánica 16/2003, de 28 de noviembre; Ley orgánica 3/2011, de 28 de enero, y Ley orgánica 3/2015, de 30 de marzo.

61 Fuente: https://resultados.eleccioneseuropeas2024.es/assets/files/dossier_es_pro.pdf

62 Fuente: http://www.elecciones.mir.es/resultadoslocales2019/#/es/eu/resultados/total

63 Fuente: https://results.elections.europa.eu/es/resultados–nacionales/espana/2024–2029/

64 Ibidem.

65 Fuente: https://resultados.eleccioneseuropeas2024.es/assets/files/dossier_es_pro.pdf

66 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. III Legislatura. Serie B: Proposiciones de ley, 23 de junio de 1989, número 155–1 (122/000136).

67 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. III Legislatura. Serie B: Proposiciones de ley, 18 de septiembre de 1989, número 155–2 (120/000136).

68 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. IV Legislatura. Serie B: Proposiciones de ley, 30 de noviembre de 1989, número 7–1 (122/000002).

69 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. IV Legislatura. Serie B: Proposiciones de ley, 26 de febrero de 1990, número 7–2 (122/000002).

70 Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente. Año 1990, IV Legislatura, número 17. Sesión plenaria número 14 celebrada el martes 20 de febrero de 1990.

71 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. VII Legislatura. Serie B: Proposiciones de ley, 19 de abril de 2002, número 229–1 (122/000205).

72 Ibidem. Pág. 2.

73 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. VII Legislatura. Serie D: General, 17 de febrero de 2004, número 662 (390/006578).

74 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Serie B: Proposiciones de ley, 11 de abril de 2008, número 25–1 (120/000007).

75 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Serie B: Proposiciones de ley, 26 de septiembre de 2008, número 25–2 (120/000007).

76 Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente. Año 2008, IX Legislatura, número 28. Sesión plenaria número 25 celebrada el martes 23 de septiembre de 2008.

77 https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao–assembleia–regional/5–1987–421415

78 https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=20768

79 Resoluçao n.º 13/2021/A, de 23 de março.

80 Relatório intercalar da Comissão Eventual para o Aprofundamento da Autonomia (CEEA).

81 Ibidem.

82 https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=172899

83 https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=7iiU1gJKMVO3t%252flJWLy
CXa5hlhLGNYzkKhGKO1o62m1fHo51ubjDK8agpcV2kMhC1XDmswFpWCVkK8sOAisijwEoTp
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84 Traducción del portugués al castellano del parecer de la Comissão Nacional de Eleiçoes, de 31 de mayo de 2023 https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc. df?path=1KGwlVFe6%252f4RE5q9YFhpt3o0xBLF8zt95TD4A3zWjn7L%252begorYT7xauacGbv
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85 El artículo 6 de la Constitución portuguesa señala que «1. El Estado es unitario y respeta el régimen de autonomía insular (…) 2. Los archipiélagos de las Azores y de Madeira constituyen regiones autónomas con estatutos político–administrativos y órganos de gobierno propios.»

86 Ley Constitucional n.º 1/2004, de 24 de julio.

87 «“Los territorios de ultramar serán sacrificados en el altar de la circunscripción única”, se indigna Philippe Gomès, diputado (UDI) de Nueva Caledonia. “A causa de este proyecto, los territorios de ultramar quedarán excluidos del Parlamento Europeo “, añade Mansour Kamardine, diputado (LR) de Mayotte.» Fuente: Patrick Roger (24 de mayo de 2018) «Les élus des outre–mer opposés à la circonscription unique», Le Monde https://www.lemonde.fr/politique/article/2018/05/24/les–elus–des–outre–mer–opposes–a–la–circonscription–unique_5303856_823448.html

88 «Para Gérard Poadja, “el regreso a una circunscripción única no puede ir en detrimento de la representación de los territorios de ultramar en la Unión Europea”. Al restablecer una circunscripción única, este proyecto de ley sustituye la certeza de las poblaciones extranjeras de estar representadas en el Parlamento Europeo por una probabilidad, sujeta a la voluntad de los partidos, de posicionar a los candidatos extranjeros en un lugar elegible en sus listas. Sin embargo, los Territorios de Ultramar deben poder defender sus propias cuestiones en Estrasburgo o Bruselas.» Fuente: Jules Duribreu «Européennes : le gouvernement s’oppose à la création d’une circonscription d’Outre–mer», Public Senat https://www.publicsenat.fr/actualites/non–classe/europeennes–le–gouvernement–s–oppose–a–la–creation–d–une–circonscription–d–outre

89 https://www.conseil–constitutionnel.fr/decision/2003/2003468DC.htm

90 Vid. Europapress (23 de septiembre de 2008) «CC pide en el Congreso que Canarias tenga una circunscripción única en las elecciones europeas» La Provincia. Diario de Las Palmas https://www.laprovincia.es/canarias/2008/09/23/cc–pide–congreso–canarias–tenga–10976447.html

91 Vid. Canarias Ahora (9 de mayo de 2024) «La coalición de Sumar y NC–BC propone una circunscripción electoral propia para asegurar la presencia de Canarias en Bruselas » elDiario.es https://www.eldiario.es/canariasahora/politica/sumar–nueva–canarias–circunscripcion–electoral–propia–canarias–bruselas_1_11353277.html

92 Fuente: https://www.europarl.europa.eu/news/es/press–room/20220429IPR28242/el–pe–inicia–la–reforma–electoral–y–aboga–por–una–circunscripcion–paneuropea

93 https://eur–lex.europa.eu/legal–content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52022AP0129&qid=1741293540772

94 El spitzenkandidaten es el candidato principal en alemán. «El Spizenkandidat o candidato principal es el nombre con el que se denomina a la persona elegida por los partidos políticos europeos como candidato a la presidencia de la Comisión en las elecciones al Parlamento Europeo.» (Suárez, 2021,1).

95 El artículo 18.1 de la Ley 1/2022, de 11 de mayo, de Elecciones al Parlamento de Canarias, señala que «Existirán una circunscripción de ámbito autonómico y siete circunscripciones de ámbito insular».

96 Vid. Considerando Q de la Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de noviembre de 2015, sobre la reforma de la ley electoral de la Unión Europea (2015/2035(INL)) https://eur–lex.europa.eu/legal–content/ES/ALL/?uri=CELEX:52015IP0395

97 Vid. Considerando G de la Resolución del Parlamento Europeo, de 7 de febrero de 2018, sobre la composición del Parlamento Europeo (2017/2054(INL) — 2017/0900(NLE)) https://eur–lex.europa.eu/legal–content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52018IP0029&qid=1741293171505

98 Señala Ruiz Robledo sobre esta negativa del Consejo que «Desde 1960, el Parlamento Europeo parece condenado al suplicio de Sísifo: eleva una y otra vez la roca del proyecto uniforme hasta lo alto de la montaña del Consejo, donde siempre se le cae de las manos, teniendo que volver a empezar su escalada sin fin» (1999, 315)

99 Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 15 de junio de 2023, sobre la composición del Parlamento Europeo (2021/2229(INL) — 2023/0900(NLE)) https://eur–lex.europa.eu/legal–content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52023AP0243&qid=1741293321506

100 Vid. artículo 2 de la Constitución de Bélgica y la Ley Especial de Reforma Institucional de 8 de agosto de 1980.

101 En el momento en el que se escribe el artículo que se cita, aún pertenecía a la Unión Europea el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

La degradación en la aplicación de los fines y principios de actuación en instituciones constitucionales: especial referencia a la actividad del parlamento y del parlamentario en ejercicio de sus prerrogativas

Félix Crespo Hellín

Profesor titular de Derecho Constitucional

(Universitat de València)

Resumen

La crisis del parlamentarismo en España refleja la pérdida de centralidad del debate y el aumento del presidencialismo de facto. Hay muchos principios clásicos en evidente declive y sobre todo está el elemento más controvertido y que es el aforamiento. Una prerrogativa concebida para proteger la independencia de los parlamentarios y cargos públicos, pero que en la práctica ha derivado en una percepción de ser más un bién. El abuso o manipulación del aforamiento para alterar la competencia judicial vulnera el principio del juez ordinario y alimenta la desconfianza ciudadana. En definitiva, el aforamiento debería interpretarse de forma restrictiva para no desnaturalizar su finalidad democrática, ni erosionar la igualdad ante la ley.

Palabras clave: Crisis parlamentarismo, aforamiento, privilegios, garantías.

Resum

La crisi del parlamentarisme a Espanya reflecteix la pèrdua de centralitat del debat i l’augment del presidencialisme de facto. Hi ha molts principis clàssics en evident declivi i sobretot està l’element més controvertit i que és l’aforament. Una prerrogativa concebuda per a protegir la independència dels parlamentaris i càrrecs públics, però que en la pràctica ha derivat en una percepció de ser més un privilegi. L’abús o manipulació de l’aforament per a alterar la competència judicial vulnera el principi del jutge ordinari i alimenta la desconfiança ciutadana. En definitiva, l’aforament hauria d’interpretar-se de manera restrictiva per a no desnaturalitzar la seua finalitat democràtica, ni erosionar la igualtat davant la llei.
Paraules clau: Crisi parlamentarisme, aforament, privilegis, garanties.

Abstract

The crisis of parliamentarism in Spain reflects the loss of centrality of debate and the rise of de facto presidentialism. Many classical principles are in evident decline, and above all, the most controversial element is aforamiento (parliamentary immunity). This prerogative was originally conceived to protect the independence of parliamentarians and public officials, but in practice it has come to be perceived more as a privilege. The abuse or manipulation of aforamiento to alter judicial jurisdiction undermines the principle of the ordinary judge and fuels public distrust. Ultimately, aforamiento should be interpreted in a restrictive manner so as not to distort its democratic purpose or erode equality before the law.

Key words: Parliamentary crisis, granted immunity, privileges, guarantees.

Sumario

I. Introducción

II. Puntos clave de estudio y crítica de la actividad institucional

1. Crisis del sistema institucional y su necesaria reformulación

2. Instrumentalización del parlamento y degradación del principio de autonomía parlamentaria

III. La crisis de valores del parlamentarismo y la necesaria revisión de los postulados clásicos

1. La crisis de los valores clásicos del parlamento y su debate actual

2. La autonomía parlamentaria y la figura del parlamentario: alcance y límites

IV. El escenario parlamentario actual: un análisis crítico a la deformación del escenario institucional

1. La polarización partidista y la pérdida de centralidad del parlamento en el proceso político como fenómenos distorsionadores

2. El auge del presidencialismo de facto y sus implicaciones

V. Puntos de debate para el análisis crítico en torno al parlamentarismo y las prerrogativas parlamentarias

VI. Conclusiones

VII. Bibliografía

I. Introducción

Realizar un breve análisis y plantear propuestas de debate sobre la calidad de la práctica política en el sistema institucional español y sus posibles puntos para reformar es, cuanto menos, un planteamiento arriesgado por lo extenso y complejo que supone el largo listado de cuestiones básicas que iremos tratando.

Cuando comienza a comprobarse el mal funcionamiento de los elementos más importantes del entramado institucional del Estado, quizá estamos ante el momento —posiblemente sin ser conscientes de ello—, de vernos abocados sin remisión a enfrentarnos a cuestiones de un calado mucho más profundo y trascendente que el de aplicar un simple sistema de estudio técnico descriptivo. Son esos momentos de necesaria reflexión los que nos obligan en cierta forma a contestar preguntas simples pero de absoluta trascendencia en torno al funcionamiento del sistema: dónde hay que reajustar principios básicos del parlamentarismo, dónde enderezar principios en desuso o, incluso, dónde habría que hacer una reforma en profundidad que nos pudiese llevar a cambiar el sistema institucionalizado.

La respuesta no es sencilla ni concluyente con carácter absoluto sobre estas cuestiones y otras similares. Sencillamente porque se está alterando el funcionamiento de muchas instituciones y órganos donde los procedimientos establecidos al uso de técnica legislativa y reforma normativa no se están siguiendo y el sistema operativo empieza a dar señales de una afectación seria en su entramado teórico-jurídico. Hasta tal punto está llegando esta situación tensionada que en la opinión pública y en la ciudadanía en general existe cada vez más agudizada la convicción de que se están convirtiendo en meros espectadores de una transformación política y jurídica sin haberse utilizado ninguno de los procedimientos y recorridos establecidos en las normas vigentes. Reformas encubiertas, transformación de contenidos en su aplicación, literalidad reinterpretada, mutaciones normativas evidentes, aplicación sesgada e interesada, que empiezan a ser términos demasiado utilizados y comúnmente puestos en énfasis y que son el caldo de cultivo perfecto para desembarcar en una situación, cuanto menos, de trascendencia y de evolución/involución del sistema. 

El primer argumento que es reiterado de forma constante es el de la temporalidad, pretendiendo con ella señalar como causa de todos los problemas la longevidad de nuestro texto constitucional y su desfase con la realidad jurídico-política. Pretender tildar así a nuestra carta magna de ser un texto constitucional obsoleto, de carácter semántico, lo que le hace apartarse de la realidad jurídica y social cotidiana y con un dispositivo normativo agotado, es lo mismo que clamar a voces su necesaria reforma estructural. Y es posible que quizá haya transcurrido demasiado tiempo con un sistema operativo, ya en puertas del medio siglo de existencia, con bastantes parches a nivel legislativo y jurisprudencial, y que han evidenciado que los nuevos principios políticos estructurales y sus teorías en evolución ni tienen cabida en el marco constitucional ni pueden instalarse o incorporarse con carácter novedoso y reformador.

Pero es posible que este elemento descriptivo devenga en irrelevante cuando se comprueba un dato de mayor trascendencia e impacto: la instalación y práctica continuada de los puntos conflictuales que están echando raíces y están presentes de forma permanente en la sociedad actual. Esta situación nos lleva a que giremos el foco de atención hacia quien tiene la responsabilidad de hacer funcionar las instituciones, ejercer y aplicar sus competencias y avenirse al cumplimiento del engranaje de órganos e instituciones del Estado bajo la amplia cúpula que se instala a raíz del ensamblaje del texto constitucional. Por ello, analicemos primero qué puntos se han instalado en nuestro entramado social e institucional, para luego determinar si las soluciones pasan por reajustar y reactivar los principios que regulan el conjunto institucional o si, por el contrario, es el texto constitucional el causante de estos desajustes progresivos.

Si hay actores de especial importancia en este planteamiento, estos son los parlamentarios, así como los altos cargos institucionales, los directivos de la administración, los partidos políticos, los responsables de áreas de gestión y el largo etcétera de técnicos y especialistas en el ámbito político, quienes deberían hacer funcionar esta gran maquinaria institucional. Sin embargo, estamos siendo testigos de una acción más bien en sentido contrario, pues han pasado a convertirse en los generadores de actitudes, decisiones, interpretaciones y consiguientes acciones que se separan tanto del sistema teórico practico previsto en la constitución, como del cumplimiento de los fines normativizados exigibles. Su propia acción aparece con la desviación que generan acciones prácticas que buscan más el fin y el beneficio político que el bien general o el beneficio de la comunidad. Si quien tiene que cumplir y hacer cumplir la legalidad vigente reinterpreta, utiliza y hasta a veces desvía su fin hacia espurios intereses alejados del bienestar general, el desacoplamiento y la distancia con la sociedad irá aumentando proporcionalmente de forma preocupante. Y no será sólo culpable de ello un texto constitucional pendiente de actualizar, sino que entran en juego cuestiones o actitudes que —aun siendo ajustadas a la legalidad sin vulnerarla—, incumplen de forma flagrante el fin, el espíritu o la razón que justificaron su elaboración y aprobación.

Lejos de abordarse serias y profundas reformas o modificaciones del funcionamiento del sistema constitucional y sus principales piezas, se ha abandonado la necesaria convicción por parte de la clase política de que realmente se quiere reformar y mejorar el sistema institucional y normativo, haciendo primar más los interés de partido que el sentido de Estado: el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional con su manoseado e interesado proceso de renovación han visto degradarse su credibilidad y su proyección de influencia en el sistema constitucional, como de igual forma lo ha sido el posicionamiento del actual fiscal general del Estado al incumplir en propia persona la esencia de su fin institucional, o no olvidemos unas Cortes Generales y el parlamentarismo en general, que ha ido desvirtuando su esencia y principios básicos dejándolos supeditados a los intereses exclusivamente de los partidos políticos y de procesos electorales. El interés partidista ha conseguido ir apartando las posibles reformas constitucionales que se necesitan y no hemos sido capaces de normalizar los procesos de actualización normativos, como se han realizado en otros países con absoluta normalidad y cotidianeidad. En esta línea, Rosado Iglesias (2006) no llega a reclamar explícitamente la supresión del aforamiento parlamentario, pero deja entrever en el tono de su análisis una línea descriptiva y crítica, orientada a examinar la naturaleza jurídica del aforamiento y su justificación constitucional, no abogando abiertamente por su eliminación pero sí sobre su necesaria restricción para reconducirlo a su finalidad institucional original, al señalar que «la prerrogativa del aforamiento actúa como instrumento para la salvaguarda de la independencia institucional tanto de las cámaras como del Poder Judicial, y solo puede interpretarse de forma restrictiva, proporcional a su finalidad y siempre conectada con la función parlamentaria, para que no se convierta en un privilegio». Y es que a día de hoy no se han abordado por las fuerzas políticas y sociales tareas y cuestiones tan candentes como la necesaria actualización del texto constitucional, la revisión del funcionamiento y configuración de varias instituciones vitales o la necesidad de actualizar y revitalizar estructuras, procedimientos y herramientas que han caído en el olvido o en un mal uso intencionado.

La enfermedad endémica que asola a todos los partidos y asociaciones políticas de obsesionarse con el control interno de sus estructuras orgánicas, así como salvaguardar sus liderazgos controlando la estructura estatutaria generada por ellos mismos o, sencillamente, haciendo aumentar el clientelismo de afiliados y simpatizantes en expectativas laborales, ha degenerado en la peor de las consecuencias a nivel de la casi totalidad de partidos políticos. La cada vez más evidente falta de democracia interna ha aumentado de forma inversamente proporcional al aumento de poder y control sobre la estructura de los partidos políticos. Es un esquema cómodo de administrar y rentabilizar por parte de los partidos que poco harán además por superar. Esto ha llevado a un auténtico tablero de juego inaudito donde ni siquiera son capaces de acercar posturas en los problemas de Estado y en la práctica han generado la situación en la que —inversamente a lo lógico— llevarse mal se rentabiliza más que llegar a un buen acuerdo. Con ello y con la extendida táctica del …y tu más que se ha instalado sin solución de continuidad en nuestro parlamentarismo y en la actividad institucional. Se ha llegado a una situación que carece de una respuesta crítica por parte de la ciudadanía, quizá demostrando la lejanía y el distanciamiento tan grande que existe en estos momentos entre ambos puntos de referencia. La conclusión es evidente, ya que deja al aire una auténtica situación de podredumbre en las bases teóricas fundamentales del sistema, y autores cómo Ferreres Comella (2015) critican en su obra de forma expresa las estructuras internas de los partidos por su tendencia a priorizar los intereses partidistas sobre el bien común, evidenciando que «muchas organizaciones políticas actúan más como aparatos destinados a conservar el poder que como instrumentos gubernamentales al servicio de los ciudadanos» y dejando así en evidencia cómo la estructura interna de los partidos suele carecer de democracia participativa real y que sus decisiones tienden a defender intereses organizativos y de poder por encima del interés general.

Una lenta pero imparable degradación institucional que hace que episodios como la renovación del Consejo General del Poder Judicial se haya reconducido hacia una simple lucha de reparto entre partidos políticos y se haya abandonado la inercia de buscar los acuerdos en el debate del seno parlamentario y limitarse a esperar las directrices de las correspondientes ejecutivas de los partidos implicados. Todo ello, además, olvidando pronunciamientos jurisprudenciales como ha habido y de considerable importancia, como fue la sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986 de 29 de julio, por la que el tribunal señaló de forma inequívoca la posibilidad asumida de que la elección de vocales por el Congreso de los Diputados y el Senado no debía necesariamente de ajustarse a un reparto partidista y por bloques, sino que podía llevarse a cabo por ambas cámaras de forma constitucional bajo los estrictos criterios de mérito y capacitación exigidos en la norma constitucional. Teniendo soluciones propuestas al alcance de la mano, cada vez se distancian más del acuerdo y el pacto necesario para pacificar los debates abiertos.

II. Puntos clave de estudio y
crítica de la actividad institucional

Al plantearnos el análisis y el debate sobre el funcionamiento a nivel institucional en España de sus principales órganos e instituciones, y poder determinar posteriormente su calidad en el funcionamiento de las mismas y en ejecución de sus competencias, hace que indefectiblemente no la veamos como una cuestión meramente técnica o formal, sino que afecta directamente a la esencia y elemental vigencia del Estado social y democrático de derecho proclamado en el artículo 1.1 CE. La politización y el clientelismo asoman desde el primer momento, como elementos que erosionan la legitimidad del sistema, mientras que las reformas propuestas que van surgiendo como soluciones alternativas a lo existente buscan devolver a las instituciones su carácter de contrapeso neutral frente al poder político, alineándolas con los estándares europeos y con el propio espíritu de la Constitución.

1. Crisis del sistema institucional y su necesaria reformulación

Siendo conscientes de la absoluta imposibilidad que supone en unas breves páginas condensar todos los puntos de fricción y debate existentes hoy en día en el ámbito del funcionamiento del Estado, no nos resistiremos sin embargo a dejar plasmada una radiografía que nos permita valorar el conjunto de las problemáticas citadas y, sobre todo, apuntar aquellas vías de trabajo y enfoque jurídico doctrinal que alberguen una vía de solución para los puntos extremos y debates abiertos en el que nos encontramos:

A. Instituciones, Estado de derecho y sociedad abierta en la Constitución de 1978. Parece casi una necesidad recordar —aunque parezca a estas alturas, casi cincuenta años después, algo obvio e innecesario—, lo que nos asevera como valores superiores y principios básicos de actuación la Constitución española de 1978 en su artículo 1.1, donde se proclama que España se constituye en un Estado social y democrático de derecho, lo que implica que el poder se encuentra limitado por la Constitución, sometido a la ley y orientado al respeto de los derechos fundamentales.

La teoría institucional ha demostrado sobradamente que la calidad de las instituciones determina la calidad de la democracia en la que se vive y, en último término, el grado de desarrollo de una sociedad. Es evidente que las instituciones inclusivas y abiertas generan prosperidad, mientras que las instituciones extractivas conducen a dinámicas de corrupción y estancamiento. En el caso español, las instituciones no solo estructuran jurídicamente el poder, sino que también limitan su ejercicio, garantizando la libertad y la igualdad de la ciudadanía.

Todo ello se articula a través de un amplio entramado de principios constitucionales como vectores de desarrollo y cumplimiento del núcleo normativo del estado constitucional, como son:

La separación de poderes (artículos 66, 97 y 117 CE), donde se atribuye al parlamento la potestad legislativa y el control del Gobierno; el artículo 97 CE reconoce al Gobierno la dirección política, y el artículo 117 CE garantiza la independencia judicial.

El principio de legalidad y la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), reforzado por la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 104/2000, sobre la prohibición de la retroactividad normativa arbitraria).

El principio de mérito y capacidad en el acceso a la función pública (artículo 103 CE), desarrollado por la Ley del Estatuto básico del empleado público (Ley 7/2007, hoy refundida en el Real decreto legislativo 5/2015).

La transparencia y la rendición de cuentas como exigencias implícitas en el modelo de democracia representativa y reforzadas por la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.

Estos elementos son propios de la democracia constitucional liberal que han sido desarrollados en muchos otros estados europeos, y que se constituyen en la actualidad como la auténtica base de la confianza ciudadana en el sistema. Es más, a partir de ellos establecemos toda una cascada de cuestiones abiertas hoy en día en su debate más agrio y extremo, y que en muchos casos olvidan la esencia de estos principios señalados como pauta que evitan transformaciones interesadas de formas de actuación muy alejadas de su valor central. Como recuerda Ferrajoli (Principia iuris, 2016), el Estado constitucional no es solo una organización de poder, sino sobre todo un sistema de garantías frente a ese poder.

B. Politización y deterioro institucional progresivo. La práctica política española ha mostrado en los últimos años cómo se ha convertido en una tendencia general la llamada partitocracia por muchos y que se ha marcado como objetivo la «colonización partidista de las instituciones», fenómeno que muchos otros denominaron y acotaron conceptualmente como la «toma y politización de las instituciones», como Sánchez Cuenca y López Medel (2024), que en una referencia conjunta señalan de forma categórica que «los partidos quieren controlar las instituciones para no ser controlados por ellas. Una vez que una institución cae bajo el dominio de un partido, el rival hará lo mismo en cuanto tenga oportunidad».

Este fenómeno se traduce, por ejemplo, en un simple a la vez que burdo «intercambio de intereses» en los que los nombramientos institucionales se acercan más a meras transacciones de intereses políticos, lo que debilita la neutralidad y erosiona principios constitucionales como el de mérito, capacidad y servicio al interés general (artículo 103.1 CE). Esta práctica ha ido en aumento generando un bloqueo inimaginable en el normal funcionamiento y ejercicio de las competencias de estos órganos y proyectando, lo que es peor, un juego entre partidos políticos tratando de controlar el funcionamiento de las instituciones, por encima de los fines que estructuran y sustentan a cada institución. Estos han sido los casos, entre otros, de:

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), que sufrió un bloqueo en su renovación desde 2018, vulnerando de forma flagrante el principio de independencia judicial y que ha generado como consecuencia un problema de legitimidad, así como una vulneración indirecta de las recomendaciones del Consejo de Europa y la Comisión Europea en el Rule of Law Report. El artículo 122 CE atribuye al CGPJ la función de garantizar la independencia de jueces y magistrados. Sin embargo, la falta de renovación desde diciembre de 2018 ha llevado a una situación de bloqueo institucional inadmisible e incongruente con el mandato de cumplimiento del contenido constitucional. Ya fue en su día el propio Tribunal Constitucional (STC 108/1986) quien ya proclamaba de forma categórica que la independencia judicial es un principio estructural del sistema inamovible y determinante. Las instituciones europeas —en especial la Comisión Europea en sus informes sobre el Estado de derecho (2020-2023)— han instado a España a reformar el sistema de elección de los vocales judiciales, de manera que al menos la mitad sean elegidos directamente por jueces y magistrados, siguiendo la Recomendación CM/Rec (2010) 12 del Consejo de Europa. Es decir, una reforma del sistema de elección de los vocales judiciales del CGPJ ya reclamada por el Greco (informe 2021). Tratando así de que se cumpla el objetivo de garantizar que la mayoría de los miembros sean elegidos por jueces y magistrados, reduciendo la cuota de designación parlamentaria.

La Fiscalía General del Estado (artículo 124 CE), que ha quedado vinculada al ciclo político y hoy se plantean dudas más que razonables que inciden en su principal singularidad y exigencia y que no es otra sino su excelsa e innegociable cualidad intrínseca de imparcialidad (STS 1055/2002). El que hoy en día sea objeto de un abierto debate y confrontación política alrededor de esta figura institucional, lo es por las críticas en relación con la exigencia de imparcialidad y autonomía propias del estatuto del Ministerio Fiscal marcadas en el artículo 124 CE y donde se establece una única dependencia en cuanto a su procedimiento de nombramiento a que el fiscal general sea nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno, tras audiencia del CGPJ. De ahí que la vinculación de este cargo al ciclo político haya generado cuanto menos dudas y críticas sobre su imparcialidad, y se ha demostrado con su dependencia de un órgano político del Estado cómo se difumina el papel y los objetivos que no deberían hacer depender, ni siquiera con el nombramiento, de la voluntad política de otro órgano. La Fiscalía debe actuar conforme a los principios de unidad de actuación, legalidad e imparcialidad, redundando todo ello en una amplia doctrina que, prácticamente al unísono, han venido a manifestar en palabras como las de Moreno Catena (2002) el peligro y la alerta del riesgo de convertir la Fiscalía en instrumento gubernamental. El poder desvincular su mandato del ciclo electoral y hacerlo atemporal en relación con los mandatos políticos serviría de forma evidente para reforzar su autonomía, introduciendo controles de transparencia en nombramientos y ceses.

Asimismo, el abuso del decreto ley (artículo 86 CE) —que ha sido ya ampliamente criticado por el Tribunal Constitucional en varias de sus sentencias entre otras STC 111/1983, STC 68/2007 y STC 61/2018— ha venido a ser la excusa perfecta para postular sencillamente que el poder legislativo también ha visto debilitado su papel por el uso abusivo de esta herramienta legislativa en manos del gobierno, y que ha hecho que se haya convertido el decreto ley en un instrumento que, aun debiendo reservarse con carácter exclusivo a casos de extraordinaria y urgente necesidad, como su propia configuración constitucional especifica, ha devenido en una herramienta o instrumento más al servicio del ejecutivo para casi institucionalizar una vía de escape al procedimiento legislativo ordinario, evitando tiempo y usurpando funciones atribuidas a otro órgano constitucional como es el parlamento. El Tribunal Constitucional ha advertido reiteradamente de la utilización de esta figura como legislación ordinaria encubierta, lo que ha generado muy claramente una erosión del debate parlamentario, así como una merma de la calidad normativa. De hecho, el Tribunal Constitucional ha delimitado este uso al entender que el decreto ley no puede afectar al contenido esencial de los derechos fundamentales y exigir que en la motivación de su trámite venga suficientemente explicitada la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad. Lo contrario está teniendo como consecuencia la debilitación del parlamento como legislador principal y órgano de control del Ejecutivo. Así se conseguiría revitalizar el control parlamentario y mejorar la calidad normativa (principio de seguridad jurídica, artículo 9.3 CE). El parlamento debe recuperar su rol central y la propia doctrina del TC así lo avala en numerosas sentencias (entre otras, STC 155/2005), donde enfatiza la necesidad de preservar los procedimientos parlamentarios como garantía de participación democrática.

C. Consecuencias y efectos sobre la ciudadanía: la pérdida de confianza. La percepción de politización y clientelismo genera desafección ciudadana (Eurobarómetro 2022). Doctrina personificada en autores como Linz (La quiebra de las democracias, 2021), que advierte del «riesgo de erosión de la legitimidad institucional y, lo que es aún peor, la percepción y comprobación del progresivo aumento de una politización y un evidente clientelismo que está generando una tremenda desafección ciudadana». Según el Eurobarómetro (2022), la confianza de los españoles en el parlamento y en el sistema judicial se sitúa por debajo de la media de la UE, evidenciando que esa erosión de la legitimidad institucional es caldo de cultivo para fenómenos populistas y para abrir profundas crisis en las democracias representativas.

La consecuencia de este deterioro es la crisis de confianza ciudadana en las instituciones, constatada por organismos internacionales independientes y de credibilidad reconocida. Esa pérdida de legitimidad institucional está erosionando el pacto constitucional de 1978, que afloró con el consenso como principio común de todas las fuerzas políticas que participaron en él. Incluso los casos en los que se podía comprobar el carácter de ideologías antagónicas no pusieron, sin embargo, en riesgo en ningún momento la propia estabilidad de aunar esfuerzos en torno al establecimiento de un sólido sistema democrático. En términos de teoría política, cuando las instituciones dejan de cumplir su función de mediación neutral y objetiva es cuando se genera un déficit de legitimidad que puede derivar en fenómenos populistas o autoritarios como alternativas a los sistemas democráticos.

D. Propuestas de reforma institucional. Existen postulados que abogan por incluir reformas profundas y de hondo calado en temas básicos y fundamentales como pueden ser los propios partidos políticos (LO 6/2002, artículo 6 CE), la renovación del CGPJ a tenor del contenido de las resoluciones Greco de 2021, autonomía de la Fiscalía, restricción del decreto ley, mayor objetivación en instituciones de control y mejora de la calidad legislativa, entre otras. Se proponen así una serie de medidas para reconstruir la fortaleza institucional y devolver al sistema el espíritu constitucional de 1978. Planteamiento que no evita de forma evidente el que exista otra corriente opuesta y políticamente definida, que busca el momento y la oportunidad para sustentar que la reforma constitucional es ahora más precisa que nunca, en una clara argumentación de considerar acabado el fin y los objetivos constitucionales recogidos en el texto de 1978. Este planteamiento es evidente que se distancia de la necesaria exposición y debate abierto de aquellos principales elementos que pretenden ser reformados o, dicho en pasiva, falta definir primero el modelo de Estado y las bases teóricas que se pretenden esgrimir en ese procedimiento reformador. Dicho en otros términos, sepamos primero dónde queremos ir y si hay suficientes postulados de convicción en la ciudadanía para ese profundo cambio, para luego montar o desmontar los contenidos constitucionales a través de una reforma constitucional o incluso —como los más posicionados en planteamiento radicales abogan— iniciando e impulsando en la práctica el ejercicio y la plasmación de un nuevo poder constituyente. Es evidente que, antes de llegar a esa dicotomía e inexorablemente optar por una u otra postura, van a surgir propuestas mucho más acordes y coherentes con las tendencias y corrientes asumidas en los ámbitos políticos europeístas y que están siendo elaboradas de forma coherente con los principios de actuación europeos y las recomendaciones de organismos como Greco (Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa) o la ya conocida Comisión de Venecia.

No olvidemos que algunas de las principales líneas de fundamentación en la estructura de los sistemas políticos europeístas pasan por el reforzamiento y asentamiento de valores o conceptos prácticamente inmutables como son:

La reforma de los partidos políticos, en un intento decidido por la búsqueda de procedimientos de control que mejoren la democracia interna de estos (artículo 6 CE y Ley orgánica 6/2002, de partidos políticos, entre otras normas), imponiendo sanciones efectivas a aquellas prácticas contrarias a la transparencia y a la participación de las bases que cierren el ejercicio de la opinión discordante o la crítica de forma establecida como motivos disciplinarios y sancionatorios a nivel interno. El artículo 6 CE les reconoce un papel esencial en la formación de la voluntad popular, pero exige que su estructura y funcionamiento sean democráticos —algo que se olvida demasiado a menudo—, así como la LO 6/2002, de partidos políticos, regula su actividad, pero constata de igual forma la insuficiencia de mecanismos de control interno.

Instituciones de control que garanticen procedimientos competitivos, mandatos no ligados a ciclos políticos y límites a las puertas giratorias. La Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la administración general del Estado, introdujo límites a las puertas giratorias, pero la práctica política sigue mostrando carencias. Una mayor objetivación en los nombramientos reforzaría la neutralidad institucional (vid. STC 235/2000, sobre imparcialidad administrativa).

Corrupción, como concepto para afrontar con contundencia y, entre otras medidas, reforzar así la independencia de los órganos de control y protección efectiva de denunciantes (en línea con la Directiva UE 2019/1937). Este y otros objetivos han de convertirse sin dilación en un objetivo prioritario que vaya más allá de los intereses políticos particulares para intentar regenerar y fortalecer el sistema. La Directiva (UE) 2019/1937, sobre protección de denunciantes, obliga a España a garantizar sistemas efectivos de protección, y la nueva Autoridad Independiente de Protección del Informante (AAI, Ley 2/2023) debe consolidarse como órgano independiente. Más allá de normas y procedimientos, las instituciones requieren una cultura de servicio al interés general y, como advierte Bobbio en El futuro de la democracia (1984), el «mayor riesgo de las democracias contemporáneas no es tanto el colapso autoritario como la degradación progresiva de sus instituciones». Recuperar esa confianza requiere tanto reformas normativas como un cambio en la práctica política y en la conciencia ciudadana. La corrupción constituye una de las principales amenazas al Estado de derecho, pues socava la igualdad, erosiona la confianza ciudadana y distorsiona la gestión de los recursos públicos. El marco constitucional además es claro y directo: el artículo 9.3 CE garantiza la interdicción de la arbitrariedad, mientras que el artículo 103 CE exige que la administración actúe con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Administración pública que debe ser la referencia previa para incidir en uno de los trascendentales órganos de la estructura estatal institucional y que está inmersa igualmente en esta corriente de cambio. Debería aprobarse una nueva ley de función pública que asegure una verdadera dirección pública profesional, separando carreras políticas y funcionariales. El artículo 103 CE consagra una administración sometida al derecho y al servicio objetivo de los intereses generales, incidiendo en este sentido la doctrina que una nueva ley de función pública que asegure la profesionalización y evite la colonización política de puestos de dirección es ahora mismo un objetivo inaplazable. De hecho, el artículo 103 CE ordena una objetividad como principio de actuación que ha tenido su proyección en el Estatuto básico del empleado público (RD Leg 5/2015) y donde llama poderosamente la atención, entre otros aspectos, el que carezca de un régimen robusto de dirección pública profesional, cuando además la jurisprudencia constitucional reafirma y remarca el deber de respeto a los principios de mérito y capacidad en la selección pública (STC 67/1989).

E. Dimensión europea y contexto actual. La Unión Europea ha reforzado la condicionalidad del Estado de derecho (Reglamento UE 2020/2092), máxime cuando ha venido insistiendo en la importancia de que los estados miembros adopten medidas para garantizar la independencia judicial y la calidad democrática, como condición básica habilitante para beneficiarse de planes y actuaciones de la institución europea (Rule of Law Conditionality Regulation, Reglamento (UE) 2020/2092). La Unión Europea ha incorporado, como condición previa habilitante para participar en el sistema financiero europeo, la comprobación fehaciente como condición excluyente de la practicidad y desarrollo del Estado de derecho y, consecuentemente, poder beneficiarse del sistema de fondos europeos. Esto refuerza la exigencia de que España mejore sus instituciones y reduzca la politización, pudiendo haber sido la presidencia española del Consejo de la UE (2023) una oportunidad simbólica para actuar y comprometerse en esa actuación con los estándares exigidos para evitar la corrupción.

F. Corolario de medidas y acciones. Planteamos finalmente una recopilación de aquellas cuestiones exigibles en los planteamientos regenerativos del sistema, y es que muchas son las cuestiones que estamos abordando y que, aun siendo conscientes de la importancia y dificultad en su desarrollo y análisis exhaustivo, no nos resistimos a plantear cuanto menos los elementos en los que se habrían de basar las actuaciones tanto institucionales como políticas con incidencia en el entramado institucional y sus principios de actuación:

Controles preventivos y contratación pública, donde ya encontramos el principio de transparencia y concurrencia en la contratación pública que está regulado en la Ley 9/2017, de contratos del sector público, y que por añadidura transpone las directivas europeas del Parlamento Europeo de 2014 en esta materia. Sin embargo, prácticamente destaca de inmediato el cómo se mantiene la presencia de cargos electos en mesas de contratación donde, aun constatándose su presencia por imperativo legal al ser cargos representativos de la institución que contrata y otorgárseles un papel casi testimonial a nivel técnico, plantea dudas sobre la imparcialidad ante la capacidad de influencia, presión o extorsión exógena. En este sentido insistió de forma directa y evidente el Tribunal Supremo, que en la STS 2951/2017 subrayó que la contratación pública debe regirse por criterios objetivos y de igualdad, en todos sus términos.

Protección de denunciantes de corrupción, como consecuencia de la exigencia previamente referida de acciones colaborativas para evitar estar lacra y que debe regularse, como se hace con la Directiva (UE) 2019/1937, que, al tratar sobre protección de denunciantes, provocó una trasposición al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 2/2023, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, creando la Autoridad Independiente de Protección del Informante (AAI). El fin especificado en el informe de 2021 del Greco fue categórico y determinante: el desafío es garantizar la independencia frente al poder político y dotarla de medios suficientes para blindar y cubrir su actuación colaboracionista con la administración.

Restricción del aforamiento, como cuestión de privilegio ejercida por parlamentarios y cargos públicos que llevan más allá de su propia naturaleza la concepción de estas prerrogativas. De hecho, España mantiene un régimen de aforamientos especialmente amplio (hay más de 250.000 cargos protegidos), lo que ha generado abundantes críticas doctrinales como la de Aragón (2021) al insistir en que es el Tribunal Constitucional en esta misma línea quien ha recordado a través de la STC 22/1997 que el aforamiento debe ser interpretado restrictivamente, pues constituye una excepción a la igualdad ante la jurisdicción (artículo 14 CE), entre otros argumentos.

La transparencia como derecho fundamental y que ya ha tenido su proyección en la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que supuso un avance significativo en esta materia, pero cuyo desarrollo ha mostrado importantes limitaciones. Autores, entre los que destaca Cotino Hueso en El derecho de acceso a la información pública (2014), defienden la necesidad de reconocer el acceso a la información como derecho fundamental, conectarlo con el artículo 20 CE y elevarlo a una categoría jurídica que haga en la práctica una plasmación rigurosa y amplia sobre el fin perseguido. De hecho, a nivel europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Magyar Helsinki Bizottság c. Hungría (2016), reconoció que el derecho de acceso a la información forma parte del contenido esencial de la libertad de expresión, o incluso plantear como se ha venido haciendo una reforma de la actual Ley 9/1968, de secretos oficiales, muy criticada y obsoleta —aunque ya en trámite parlamentario de renovación con el proyecto de ley de información clasificada de julio de 2025—, y que ha sido criticada por establecer un régimen opaco incompatible con los estándares europeos de acceso a la información —la Comisión Europea en su Rule of Law Report 2022 ha instado a España a actualizarla para evitar restricciones desproporcionadas—.

Medios de comunicación públicos y espacio cívico que, al amparo del artículo 20 CE, se garantiza la libertad de expresión e información y el derecho a recibir información veraz, y que evidentemente debe proyectarse como pauta de cumplimiento por ejemplo en el ente público RTVE, cuya cobertura legal encontramos en la Ley 17/2006. La puesta en práctica del pluralismo, la veracidad y la accesibilidad para atender la formación de una opinión pública informada arrastra la necesaria aplicación de los principios de actuación periodísticos, y son precisamente estos medios públicos los que deben garantizar el pluralismo y la neutralidad a través de un modelo de corporación pública con órganos de gestión independientes. Sin embargo, la práctica del día a día nos demuestra que la práctica política ha mostrado intentos de control partidista siempre sobre estos entes públicos. Todos los partidos políticos sin excepción, a la hora de ejercer estos objetivos, han transmitido sin embargo a los gerentes y supervisores de este ente un afán obsesivo de poner en práctica un sesgo político evidenciado en cuanto a contenidos, enunciados y perfiles noticiables que genera una amplia polémica sobre su más que evidente práctica política mediatizada o dirigida en temas o personajes públicos claves. Ello se enfrenta frontalmente con la abundante jurisprudencia constitucional que promueve y desarrolla el principio del pluralismo informativo como una de las bases esenciales de la información a través de los canales públicos (STC 6/1981, donde se señaló que la libertad de información requiere condiciones de pluralismo y objetividad, lo que evidentemente alcanza en primera persona a los medios públicos). Si además añadimos un necesario y más que justificado fortalecimiento de la sociedad civil como elemento que resulta esencial para la calidad democrática de nuestra estructura social y política, derivará la participación ciudadana como elemento de garantía del pluralismo democrático (hecho que se ha ido fomentando a través de la Ley orgánica 1/2002, reguladora del derecho de asociación, como marco de garantías que debe reforzarse mediante apoyos institucionales).

2. Instrumentalización del parlamento y degradación del principio de autonomía parlamentaria

Abordar en concreto, de la amplia problemática expuesta, la referencia exacta sobre la situación generada en el parlamentarismo y en la aplicación de las funciones de la institución parlamentaria, supone una complejidad añadida por la cantidad de producción doctrinal y jurisprudencial relativa a la necesidad de un análisis jurídico actualizado sobre el parlamento y sus principios inspiradores. Casi diríamos que se convierte en una tarea prácticamente imposible de abarcar en su totalidad por las múltiples cuestiones que hoy se plantean en torno a la conflictividad y a la posible revisión de los fundamentos esenciales del parlamentarismo. Basta con considerar, a título de ejemplo, cómo el estudio del impacto de la pandemia de la covid-19 en la normativa y praxis parlamentaria ha originado ya un volumen de reflexión académica de tal envergadura que impide cualquier intento de síntesis completa.

Simplemente introducir reflexiones en torno a la dinámica evolutiva del parlamento y la más que necesaria cita de conclusiones que sirvan de base para repensar sus fundamentos clásicos, nos lleva a plantear una intención principal de abordar cuestiones sugerentes e incluso trascendentales para poder diagnosticar el funcionamiento y el sentido real de actuación de la institución parlamentaria y su principal activo, como son el parlamentario y su acción competencial. Un parlamentarismo que, como hemos indicado, es lo suficientemente controvertido como para que, aun existiendo ánimo de abordar de forma exhaustiva toda su problemática actual, devenga esa tarea en un objetivo poco menos que imposible de abordar. Pero en esa dinámica, sin embargo, no dejaremos de aportar reflexiones, y sí que es fundamental incidir y recordar aquellos valores y principios sobre los que se asienta ese mismo parlamentarismo para poder comprender su evolución y las variantes generadas por corrientes actuales de naturaleza doctrinal, política e ideológica. Y es que la evolución de la práctica parlamentaria hasta nuestros días ha evidenciado una considerable disociación de los principios básicos tradicionales con la práctica y aplicación de los mismos. Esta disociación ha llevado a una corriente crítica continua que considera, por ejemplo, que las prerrogativas parlamentarias son consideradas más como privilegios que como auténticas protecciones necesarias para el ejercicio de la función parlamentaria por parte de los parlamentarios. Hay que analizar y comprobar si este status singular otorgado como protección tiene hoy la misma vigencia y sentido, cuando resulta evidente el uso y abuso de aquellas consecuencias jurídicas y políticas que favorecen al parlamentario, sin acontecer situación extremas y ni siquiera existir ese riesgo que pretenda impedir el ejercicio de sus funciones propias en la cámara correspondiente.

Siendo ésta una cuestión que analizaremos seguidamente es evidente la necesidad de estudiar la razón de ser de este sistema de prerrogativas parlamentarias que han sido percibidas por la ciudadanía y la opinión pública a menudo como privilegios que quiebran el principio de igualdad. Este debate nos lleva a recordar cómo la misma entrada del texto constitucional vigente y su sentido primigenio respondían a una perspectiva radicalmente opuesta a la inestabilidad política y la privación de derechos vividas durante el período político anterior. Es decir, la Constitución de 1978 fue concebida no como una unidad sistemática cerrada sino como un texto incompleto y en constante transformación, pero que permitía la resolución de situaciones críticas cambiantes a lo largo del tiempo. Esta concepción dinámica del derecho constitucional subraya la capacidad de todos los ciudadanos para interpretar la norma fundamental, dentro del marco del régimen político diseñado por la Constitución, a través del elenco de los derechos fundamentales y libertades públicas.

Ahora bien, ni la voluntad del constituyente, ni el sentido básico y real de la implantación de sus valores superiores van a impedir que comprobemos cómo en el día a día se ha deteriorado e incluso se ha tergiversado el sentido de muchos de sus principios básicos de actuación en los parámetros constitucionales diseñados por las Cortes constituyentes. Sirva de ejemplo el estudio y análisis de la figura del parlamentario: siendo un eje central y entendiéndolo como un elemento integrador y definidor de las funciones asignadas a las asambleas legislativas, sin embargo, hoy en día se subraya cada vez de una forma más insistente que la figura del parlamentario se ha alejado progresivamente de su esencia y principios definitorios. La interpretación de la norma constitucional, caso por caso, es crucial y especialmente transcendente cuando es la propia Constitución la que no permite resolver muchas cuestiones de forma clara e inequívoca. Esto es particularmente relevante en situaciones actuales donde las funciones y elementos definitorios se han desnaturalizado, requiriendo una delimitación máxima de la problemática. La interpretación constitucional, según Hesse (1983), debe buscar un resultado controlable y fundamentado racionalmente, creando certeza y previsibilidad jurídicas. Esto implica una comprensión profunda tanto de la norma como de la realidad, utilizando la teoría constitucional para evitar «anticipaciones» en la interpretación.

Ahí entra en juego el elemento nivelador para la resolución de conflictos jurídicos que ha de buscar, ante todo, evitar el riesgo de introducir inseguridad jurídica. Por ello, se subraya que el Tribunal Constitucional ha aportado resultados fundamentales en la construcción de un sistema de relaciones que conecten entre sí a las diversas prerrogativas parlamentarias y sirvan para concretar su sentido, su eficacia y su justa aplicación y uso. Sólo esta aseveración permite comprobar cómo el estudio del estatuto del parlamentario es un trabajo inacabado, en constante evolución debido a la aparición de nuevos elementos y con una dinámica continua y de proyección de la propia labor legislativa de las cámaras. Analizar hoy en día la razón de ser de las prerrogativas parlamentarias que disfrutan aquellos candidatos a ocupar un escaño en las cámaras tras ser proclamados candidatos electos por la administración electoral, nos conduce irremediablemente a una dimensión práctica deformada hoy en día, posicionada muy lejos de las prerrogativas clásicas que se han justificado, asumido y difundido en sus orígenes. De esta manera la inmunidad, la inviolabilidad y el aforamiento, así como el uso y el abuso que de ellos se hace en determinadas situaciones, han dado pie a que se generase una continua y constante corriente crítica que pasan a considerarlos más como auténticos privilegios que provocan una quiebra del principio de igualdad, cuando este principio es fundamento base y nace como una máxima constitucional aplicable y exigible por cualquier persona en el ejercicio de sus funciones e intereses sin distinción. Aquí queda en perspectiva delineada una evolución de estos principios, sin olvidar que han sido fruto de las variantes que han ido generándose desde corrientes de diversa naturaleza y origen —tanto doctrinales como políticas o ideológicas—, y que ponen el acento en la razón de ser o, mejor dicho, en el indebido uso y aplicación de estas prerrogativas. La plasmación de estos principios tendrá al menos su proyección en las normas fundamentales o en los mismos reglamentos parlamentarios. Pero ello no evitará la existencia de una disociación entre la norma y el fin proteccionista perseguido, que además se ha ido haciendo más notoria a medida que ha evolucionado la práctica parlamentaria al margen de los principios básicos tradicionales regulados a nivel constitucional y del reglamento parlamentario.

Por un lado, existirá la defensa tradicional de la figura de los parlamentarios como exponente máximo de la autonomía parlamentaria, y que hizo que se convirtiera en el escudo y la capa de protección jurídica para blindar las tareas propias del parlamentarismo en boca de sus activos ejercientes y que les permitiese como parlamentarios no verse intimidados, coaccionados o impedidos en el ejercicio de su función en las cámaras.

Por otro lado, encontraremos la dimensión práctica deformada hoy en día de las prerrogativas propiamente entendidas como son la inmunidad, la inviolabilidad y el aforamiento, que han llevado a repensar sobre qué valores y principios del parlamentarismo se asienta la institución en sí misma, y de esta forma ir repasando los principios del parlamentarismo para comprobar así su evolución hasta nuestros días y percibir de esta manera las variantes que ha ido generando el indebido uso y aplicación de estas prerrogativas establecidas y proyectadas en las normas fundamentales o en los mismos reglamentos parlamentarios. Una disociación, como ya hemos señalado, cada vez más palpable y evidente.

III. La crisis de valores del parlamentarismo y la necesaria revisión de los postulados clásicos

Si nuestra norma fundamental ha realizado una constitucionalización de la cláusula del Estado social y democrático de derecho, es evidente que ha servido para sentar las bases de un régimen democrático real y transformador en continua proyección. A su vez, se dará pie a un régimen pluralista, fruto de la diferente estructura social existente y de la diversidad de fuerzas políticas y sociales que esa misma estructura condiciona, y que implicaba el abandono y rechazo de las tendencias monolíticas del régimen autoritario anterior. Y el desarrollo de estos se producirá en un régimen políticamente descentralizado, siendo esta una respuesta a toda nuestra historia constitucional, donde los periodos de mayor democratización han correspondido a etapas en las que el sentimiento autonomista ha sido fuertemente acusado.

Destaca de igual forma la idea de una monarquía parlamentaria, con importantes rasgos presidencialistas, que implican el reconocimiento constitucional de la primacía del ejecutivo, especialmente a través de la figura del presidente del gobierno, así como el papel reservado a los monarcas en un sistema democrático, cuya incidencia se ha puesto más de relieve entre nosotros debido al propio proceso de la transición política y de consolidación de nuestro sistema democrático.

Bajo estos principio, además de otros que iremos referenciando aunque brevemente, entramos en el acotamiento de los principios parlamentarios y su transformación en esta época más reciente. Estas características apuntadas nos servirán para, en base a ellas, plantear el tema objeto de nuestro trabajo e ir delimitando, no tanto la figura y contenido de la institución parlamentaria —con una existencia abundante e importante de estudios y trabajos sobre ella—, sino más bien la figura del parlamentario como teórico elemento integrador y definidor en la práctica de las funciones asignadas a las asambleas legislativas y que a día de hoy se ha ido alejando progresivamente de la esencia y los principios que lo definían en su papel y función esencial.

1. La crisis de los valores clásicos del parlamento y su debate actual

Hablar, pues, de crisis del parlamentarismo conlleva necesariamente una referencia a la crisis del Estado moderno, sin que podamos aislarla de ese contexto. Las variaciones en la composición y estructura, así como en sus funciones, viene conectada igualmente con la crisis del concepto de representación que se distancia de los postulados elaborados a raíz de la Revolución Francesa. De ahí que la verdadera crisis tiene que centrarse en los parlamentos tradicionales del constitucionalismo clásico, pero no en el parlamento como institución. Una generalización de ese tipo nos llevaría a deducir erróneamente que también el sistema democrático está en crisis al ser los parlamentos expresión de la soberanía popular. De esa forma, en la actualidad, toda defensa de los sistemas democráticos pasa por una defensa de los parlamentos como institución, aun a pesar de su distinto papel en las modernas democracias occidentales.

Por todo ello, debemos incidir en que los parlamentos continúan siendo los máximos representantes de la voluntad popular. Aun habiéndose perdido la idea de representación, en parte provocada por la simple ratificación popular del elector de las candidaturas presentadas por los partidos políticos ante unas elecciones, los parlamentos hay que considerarlos hoy en día como la institución democrática por excelencia, además de convertirse en el centro del proceso decisorio político, ya que desempeñan una función legitimadora del sistema.

No es óbice esta aseveración para reconocer el debilitamiento que en la actualidad sufre esta institución, en cuanto a competencias se refiere. La función legislativa ha perdido parte de su significado a consecuencia de las variaciones del concepto de ley: la pérdida de sus caracteres de generalidad y universalidad, así como la intervención del gobierno en la iniciativa legislativa y la importancia adquirida por la legislación delegada y la legislación de urgencia, han supuesto una importante transformación de la posición del parlamento. En cuanto a la función de carácter económico, es conocida la carencia de iniciativa en este tema por parte de los parlamentos, limitándose a aprobar o rechazar los proyectos enviados por el gobierno. Y en cuanto al control político, se ha mitigado está función en aras de conseguir una compatibilidad entre los principios de estabilidad gubernamental y de control político, estableciéndose una serie de mecanismos que hacen invisible —o cuanto menos muy difícil— la exigencia de responsabilidad política del equipo gubernamental. Ya señalaba Manzella (1981) que «el papel de los parlamentos modernos se mide no tanto con el parámetro de las competencias parlamentarias en sí mismas consideradas, cuanto mediante el grado de coordinación y de condicionamiento recíproco que los poderes y procedimientos parlamentarios presentan respecto a procedimientos y poderes exteriores al parlamento».

Igualmente, podemos incidir en la pérdida por parte del parlamento del carácter de institución mediadora entre las diferentes fuerzas políticas, dado que la presencia de los partidos políticos en el parlamento ha ido minando el principio del mandato representativo de sus miembros, así como su carácter deliberante, ya que las discusiones parlamentarias se han convertido en auténticas ratificaciones —bajo disciplina férrea del grupo parlamentario— de los acuerdos adoptados por los partidos.

Con todo lo señalado hasta ahora, es nuestra intención destacar que el parlamento ha pasado de ser un órgano activo de la gestión estatal a convertirse fundamentalmente en un órgano defensor del sistema democrático en base a la legitimidad que les otorga su naturaleza representativa. Y es que las crisis de los parlamentos se han producido precisamente cuando se ha intentado profundizar en el desarrollo del sistema democrático, debido a las resistencias ofrecidas por la burguesía en el mantenimiento de su poder político. Sin olvidar además su presencia en la dirección política del Estado, que se materializa tanto en su participación en la composición de los demás órganos constitucionales como en sus función orientadora de la actividad gubernamental.

Toda esta problemática puede trasladarse igualmente al caso de nuestro país, sin olvidar las peculiaridades propias de nuestro modelo político que determinan en cierta manera el significado de nuestras actuales Cortes Generales. Sin entrar al detalle del estudio de las citadas circunstancias, pues sería objeto de otro trabajo por su debida y compleja extensión, sí que conviene resaltar que, en la actualidad, la existencia de un nuevo régimen constitucional presenta especiales problemas en relación con nuestro parlamento.

En líneas generales, hay que partir de la existencia de una auténtica ruptura en relación con nuestras Cortes liberales. Ello se debe fundamentalmente a la presencia del principio democrático, que incide directamente en su composición y al papel desempeñado por los partidos políticos como transformadores de la actividad parlamentaria. De ello se deduce igualmente un aumento considerable de la posición constitucional del ejecutivo en relación con la actividad parlamentaria. Por todo lo señalado, la regulación constitucional parece no inspirarse directamente en nuestro derecho histórico, sino más bien adecuarse a los planteamientos del constitucionalismo moderno surgido a partir de la Segunda Guerra Mundial. De ahí que no se tengan en cuenta las circunstancias especiales de la Segunda República y se pase directamente a un parlamento español amoldado a la estructura de las modernas democracias industriales y a las exigencias de la vida democrática actual, sin por supuesto olvidar el papel determinante que tanto las fuerzas políticas como el mismo pueblo español tuvieron durante la transición política, al ir diseñándose y configurando el nuevo sistema democrático junto al conjunto de instituciones que lo iban a hacer posible.

De modo sucinto, dejamos apuntados los importantes problemas que plantean nuestras Cortes Generales y que afectan fundamentalmente a tres órdenes de cuestiones:

La propia composición, en primer lugar, donde la necesidad del actual sistema bicameral puede quedar cuestionada, al igual que algunos de los criterios de representación en que se fundamenta y un sistema electoral anclado en parámetros sobradamente criticados y superados por una realidad que desajusta la composición final no representando la voluntad real expresada.

La propia estructura interna y funcionamiento, pues a pesar de la aprobación de los reglamentos del Congreso y del Senado, no parece su contenido ajustado a los principios y procedimientos de un parlamento moderno, sino más bien a una regulación anclada en la época decimonónica, como lo demuestran todas las variantes acontecidas con la pandemia de la covid-19 que ha habido que ir incorporando de forma precipitada y poco estudiada.

Por último, su posición en el régimen político viene condicionada tanto por la estructura descentralizada del Estado y el modelo territorial autonómico en un momento crítico como por el sistema de partidos imperante. Es un momento clave para evitar su conversión en una asamblea receptiva y legitimadora de las decisiones adoptadas por otros centros de poder y debiera más que nunca pasar a ser un lugar adecuado para la negociación política y para ejercer la función de orientación política de la actividad estatal.

Lo visto hasta aquí nos ha servido para plantear una base sobre la cual reeditar aquellos conceptos más directamente relacionados con el objeto de la naturaleza objetiva y jurídica de las cámaras. Tras ser determinadas las características de las Cortes Generales como órgano constitucional del Estado, representativo, bicameral, deliberante, colegislador, permanente e inviolable, abrimos un nuevo punto de estudio como es la propia actividad interna de las cámaras, en cuanto labor propia de legislar y que determina una serie de actividades que delimitan la figura del parlamentario y su función dentro de las cámaras.

2. La autonomía parlamentaria y la figura del parlamentario: alcance y límites

La estructura interna y el funcionamiento de las cámaras constituyen el objeto fundamental de una disciplina como es el derecho parlamentario, que se encuentra englobado dentro del derecho constitucional, y que en nuestro país no parece haber adquirido todavía la suficiente entidad. Parece obligado, en consecuencia —aun sin posibilidad de poder dedicarle una reflexión actualizada a estas singulares normas—, hacer una breve referencia al análisis de la naturaleza de los reglamentos parlamentarios al ser concebidas como auténticas prerrogativas colectivas de las cámaras, tendentes a asegurar la independencia de estas en relación con el ejecutivo, la eficacia del trabajo parlamentario y el derecho de las minorías. Se determina que algunos actos parlamentarios admiten la calificación de actos interna corporis, quedando fuera del control de los tribunales siempre que no exista una lesión de un derecho fundamental, añadiéndose que los reglamentos parlamentarios y las resoluciones de las presidencias de las cámaras que les son asimilables tienen un contenido normativo, pues son disposiciones de carácter general que se integran de modo permanente en el ordenamiento parlamentario, siendo susceptibles de una pluralidad de actos de aplicación singulares. Es decir, son normas jurídicas y no meros actos de aplicación o, enunciado de otra forma, son actos con fuerza de ley que únicamente se pueden impugnar a través de la vía del recurso de inconstitucionalidad, siendo solo utilizable la vía del recurso de amparo sobre los actos singulares de aplicación de los mismos. Concluyendo, en consecuencia, con la consideración del reglamento como una norma con fuerza de ley, en estricto sentido material (Sentencia TC 118/88, de 20 de junio). Para fundamentar esta idea sirva como apoyatura legal que de la lectura del artículo 72 de la Constitución se desprenda que la autonomía referida es, en nuestro régimen constitucional, además una forma de autonormación. Una autonormación como efecto de la independencia, pero sobre todo como garantía del cumplimiento por el parlamento de las funciones impuestas en el artículo 66.2 del texto constitucional.

En realidad, al recogerse en el texto constitucional el principio de autonomía parlamentaria en su artículo 72, es la propia Constitución la que ha situado el origen de la autonormatividad parlamentaria en su propio texto. De este modo, parece que no existe otro límite para la creación de las normas parlamentarias de autoorganización que el propio texto constitucional. Sin embargo, cuestión distinta es la de la aplicación de esas normas de autoorganización. Como señala Aragón (2021), los dos puntos de vista que se encuentran en contradicción son el de la inviolabilidad de las Cortes proclamada en la constitución y el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos, que obliga a que todo acto del Estado sea residenciable judicialmente.

El desarrollo de la limitación al principio de autonomía parlamentaria, cuestión ampliamente desarrollada por la doctrina a la cual nos remitimos, debe pasar obligatoriamente por el análisis previo, concepto y estructura del denominado derecho parlamentario, como consecuencia inmediata de la autonomía de las cámaras y de su propia actividad. Al formularse el principio de autonomía parlamentaria, se ésta admitiendo implícitamente la existencia de alguna entidad o unidad anterior, respecto de la cual el parlamento es autónomo en algún sentido, dado que la autonomía supone la separación ordenada a un vínculo común con aquello respecto de lo que se la separa (término distinto al de independencia, la cual significa desvinculación absoluta, sin precisar referente alguno).

El ordenamiento jurídico general parece ser esa unidad anterior, del cual quiere desvincularse el principio de autonomía parlamentaria, articulada por el sometimiento originario a la Constitución. La Constitución reserva expresamente una serie determinada de materias normativas, las cuales dan lugar en su desarrollo a un ordenamiento jurídico general a través de los principios de separación y competencia. En lógica, la existencia de un ordenamiento parlamentario implicará la existencia de un derecho parlamentario, cuyas fuentes estarían condicionadas por tres factores de distinta ordenación:

la actividad parlamentaria sobre materias en que participan las fuerzas políticas con representación parlamentaria,

las relaciones del parlamento con el resto de órganos constitucionales y de las cámaras entre sí, y, por último,

las normas que afectan a la composición, organización y funcionamiento interno de las cámaras.

En este sentido, coincidimos con López Garrido (1985), el cual ha venido a distinguir dos objetos diferenciados en el derecho parlamentario: en un primer sentido, lo que denomina «núcleo esencial del derecho parlamentario», entendiendo por tal el conjunto de relaciones jurídicas en las que el actor y el sujeto pasivo de la normación viene referido a un mismo elemento, como serían la asamblea legislativa y sus órganos. Por otro lado, surgirán el conjunto de relaciones jurídicas que se derivan de la relación del parlamento con sujetos externos a él, es decir, las relaciones que se establecen con terceros, con los propios funcionarios de las cámaras y con el resto de órganos del Estado.

De ahí que el núcleo al que hacíamos referencia antes constituya el auténtico ordenamiento jurídico general en virtud del principio de separación, el exclusivo objeto de determinación del núcleo parlamentario. De las relaciones jurídicas surgidas de la cámara con terceros que no pertenecen a la misma, ya no puede proclamarse esa exclusividad y únicamente podríamos hacer valer, en defensa de la autonomía parlamentaria, el principio de competencia procedimental.

Los reglamentos de las cámaras, junto con el carácter general definidor de la Constitución son, en un primer sentido, las normas que desarrollan las distintas situaciones jurídicas activas y pasivas que en su conjunto denominamos posición jurídica del parlamentario. Dentro de esta división de posiciones activas y pasivas, hay que entender por las primeras lo que propiamente se denominan garantías parlamentarias, y que desde el punto de vista de los miembros de las asambleas legislativas se concentran en la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero, sin entrar en la polémica determinación de si son privilegios o prerrogativas, que hoy en día se ha recrudecido dada la proyección tan negativa que se ha ido trasmitiendo por parte de sus miembros en un continuo mensaje erróneo de lo que es y de lo que no debe ser el parlamentarismo y el uso y disfrute de las prerrogativas parlamentarias. Privilegios o prerrogativas, mal usadas o usadas correctamente, una catalogación de esas características no induciría a catalogar la diferenciación genérica entre derechos y deberes según nos referimos a unas u otras, entendiendo que algunas de ellas delimitan una esfera de actuación y otras implican sujeción y restricciones. El artículo 23 de nuestra Constitución configura el derecho del sufragio como un derecho fundamental de configuración legal. No se trata ahora de analizar toda la problemática inherente a este derecho fundamental de participación política, sino únicamente poner de relieve aquellas cuestiones que consideremos más determinantes para nuestro estudio.

A este respecto, las posiciones doctrinales no son unánimes. Así, mientras algunos sectores doctrinales ponen en relación estas expresiones con la noción de poderes públicos, manteniendo una concepción amplia o extensiva en torno a su ámbito, otros, quizás más influidos por la orientación de nuestra jurisprudencia constitucional, optan por una concepción más restrictiva.

En efecto, nuestra jurisprudencia constitucional ya procedió a efectuar una primera delimitación manteniendo una posición sumamente restrictiva. Así, en la Sentencia 51/1984, de 25 de abril, se afirma categóricamente que el derecho de participación en los asuntos públicos «es, en primera línea la que se realiza al elegir los miembros de las Cortes Generales, que son los representantes del pueblo, según el artículo 66 de la Constitución, y puede entender asimismo que abarca también la participación en el gobierno de las entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el artículo 137 de la Constitución». Y más adelante, añade: «no se trata, como es manifiesto, de un derecho a que los ciudadanos participen en todos los asuntos públicos, cualquiera que sea su índole o condición, pues para participar en los asuntos concretos, se requiere un especial llamamiento o una especial competencia, si se trata de órganos públicos, o de una especial legitimación si se trata de entidades o sujetos de derecho privado, que la ley puede en tal caso organizar».

Es decir, parece que esta concepción jurisprudencial niega que el derecho de participación política afecte a toda la problemática de los poderes públicos, incluidas la administración pública y la administración de justicia, pues únicamente afecta a determinados poderes públicos como son las Cortes Generales, las comunidades autónomas así como a las entidades locales, a los municipios y provincias.

Establecido este planteamiento, la cuestión siguiente a estudiar sería el delimitar puntualmente el contenido del estatuto del parlamentario y los elementos que lo integran: derechos, deberes y garantías. En este ambicioso planteamiento de repensar la repercusión de los actuales principios y elementos teóricos que rigen la actividad de las cámaras, hay que dejar delineado al menos la repercusión que está teniendo en las mismas los vuelcos significativos en la interpretación, e incluso nueva elaboración, de los principios que rigen actualmente el devenir de las instituciones. Que tuviéramos que escuchar recientemente en el hemiciclo de la cámara baja, durante un Pleno del Congreso de los Diputados celebrado el 28 de septiembre de 2021, exclamar a su presidenta Meritxell Batet que «se ha permitido la expresión de toda posición política por parte de los grupos porque así creo que debe ser y todos debemos tener la libertad de expresar las opiniones políticas que defendemos. Pero en demasiadas ocasiones el uso de esa libertad de expresión ha sido inadecuado, proyectando insultos y ofensas a personas e instituciones, y eso no lo podemos permitir como representantes de la soberanía popular y de toda la sociedad española. Los insultos y las ofensas deben quedar fuera de esta cámara para el buen funcionamiento y la buena representación del parlamento». Tal tipo de aseveraciones tan concluyentes y tan absolutamente tajantes con el incumplimiento de las más mínimas normas de cortesía parlamentaria y de decoro en el ejercicio de las funciones propias de los parlamentarios, nos lleva a repensar igualmente si estos cambios estructurales en la sociedad actual, junto a los consiguientes principios políticos impulsores de los cambios referidos, no están conduciendo a determinados aspectos del estatus de parlamentario que necesariamente deberían replantearse. Desde el momento en que se ha abierto un uso extralimitado de prerrogativas que pueden acabar deviniendo en privilegios, las consecuencias pasan por afectar al funcionamiento de las instituciones, pues en el caso que nos ocupa el parlamento no deja de ser también una institución a la que afectan los nuevos planteamientos políticos, el uso sin recato de procedimientos y herramientas parlamentarias como armas arrojadizas para evidenciar políticamente a la bancada contraria y un abuso de alguna de las prerrogativas para cubrir con la impunidad actitudes y acciones de imposible justificación en un ámbito social, político o cultural fuera de las paredes del parlamento.

La intervención de la presidenta del Congreso de los Diputados a que aludíamos anteriormente evidencia la indiscutible desconexión entre la actividad parlamentaria y el devenir cotidiano de la sociedad al proyectar y trasladar unos debates degradados en sus contenidos y formas al no cumplir con los valores y actitudes que luego, sin embargo, sí se le exigen al resto de la sociedad, debiendo ser sus integrantes tolerantes, con voluntad de entendimiento con el diferente y con la actitud de fomentar una relación social que debe imperar por encima de los pensamientos distintos que nos separen. Es evidente que el divorcio y la ruptura de una y otra práctica es la realidad imperante en nuestros días.

Y en este sentido resulta más que difícil comprobar si la conceptualización y la posterior aplicación de las prerrogativas parlamentarias —inmunidad, inviolabilidad y aforamiento— quedan justificadas hoy en día en una sociedad altamente sensibilizada con las acciones tan privilegiadas. El hecho de que a los parlamentarios, por añadidura, se les permita evitar que acaben incurriendo en los procedimientos legalmente previstos bajo la eficacia y aplicación de nuestro ordenamiento jurídico y que se aplicarían con toda contundencia en el caso de que la autoría de determinados hechos fuese llevada a cabo por parte del resto de la ciudadanía, ahondan ese convencimiento de disfrute de privilegios de forma desproporcionada. Bien es cierto que el Tribunal Constitucional vino a especificar en su Sentencia 51/1985, de 31 de octubre, FJ 6, la interpretación restrictiva que debe aplicarse en el disfrute de las prerrogativas del parlamentario a los términos constitucionalmente previstos en el artículo 71, entendiendo que cuando los actos se realicen en calidad de ciudadanos fuera del ejercicio de competencias y funciones parlamentarias, decaen las citadas prerrogativas, al ser sólo ejercitables por quien, siendo parlamentario, además actúa jurídicamente como tal. Una cuestión que abordaremos próximamente por cuanto hoy en día esa línea fronteriza parece cada vez más difuminada.

IV. El escenario parlamentario actual: un análisis crítico a la deformación del escenario institucional

La situación actual del parlamentarismo en España se encuentra marcada por una serie de fenómenos que, desde una perspectiva académico-jurídica, merecen un análisis profundo y del que pretendemos entresacar en estas páginas algunos puntos de especial trascendencia. Estos no son sólo síntomas de una crisis coyuntural, sino que reflejan una transformación estructural en la forma en que la política se articula y se ejerce. Fenómenos como la polarización, la fragmentación, la pérdida de centralidad del debate y el presidencialismo de facto han reconfigurado el papel del parlamento, alejándolo de su función clásica de ser y ejercer de centro de deliberación y representación y acudiendo a otros objetivos ajenos a su naturaleza.

1. La polarización partidista y la pérdida de centralidad del parlamento en el proceso político como fenómenos distorsionadores

La polarización política, entendida como la distancia ideológica entre los partidos y la radicalización de sus posturas, es uno de los principales problemas que enfrenta el parlamento. Este fenómeno, en lugar de enriquecer el debate, lo empobrece y lo convierte en una arena de confrontación permanente. El diálogo y el consenso se vuelven casi imposibles, y la negociación política se sustituye por la descalificación y el ataque personal.

A esto se suma la fragmentación partidista, es decir, la proliferación de partidos políticos con representación parlamentaria. Si bien la fragmentación puede ser vista como un reflejo de una sociedad más plural, en la práctica ha dificultado la formación de mayorías estables y ha llevado a un aumento de la inestabilidad política. Los gobiernos de coalición, si bien son necesarios en este contexto, a menudo se encuentran paralizados por las tensiones internas y la necesidad de satisfacer a una multiplicidad de actores políticos.

La jurisprudencia constitucional ha tratado de abordar esta problemática, pero sus esfuerzos interpretativos y correctivos han sido muy limitados. Si bien el Tribunal Constitucional ha reconocido la importancia del pluralismo político y la libertad de expresión, también ha advertido sobre los límites de estas libertades, especialmente cuando se utilizan para denigrar a las instituciones o a los representantes políticos. Sin embargo, la línea que separa la crítica legítima de la descalificación es a menudo borrosa, y los intentos de regularla pueden ser percibidos como un ataque a la libertad de expresión.

El parlamento, que en la teoría constitucional es el centro de la vida política, ha perdido parte de su centralidad. Las decisiones importantes se toman cada vez más en otros ámbitos, como los despachos de los partidos políticos o los medios de comunicación. El debate parlamentario se ha convertido en una formalidad, y las discusiones en el hemiciclo son a menudo una mera escenificación de los acuerdos ya cerrados.

Esta pérdida de centralidad se manifiesta en varios aspectos. En primer lugar, la función legislativa ha perdido parte de su significado. La mayoría de las leyes son iniciativas del gobierno, y el parlamento se limita a ratificarlas sin un debate profundo. Además, el gobierno cada vez más recurre a la legislación delegada y a la legislación de urgencia, lo que erosiona aún más el papel del parlamento como legislador.

En segundo lugar, la función de control político se ha debilitado. Si bien el parlamento tiene mecanismos para controlar al gobierno, como las mociones de censura o las preguntas parlamentarias, estos mecanismos son a menudo ineficaces. La disciplina de grupo, que obliga a los parlamentarios a votar con su partido, hace que sea muy difícil que el gobierno pierda una votación. Esto, sumado al auge del presidencialismo, ha hecho que el control parlamentario se convierta en un mero formalismo.

2. El auge del presidencialismo de facto y sus implicaciones

El presidencialismo de facto, entendido como la concentración de poder en la figura del presidente del gobierno, es otro de los problemas a los que se enfrenta el parlamentarismo. Si bien España es una monarquía parlamentaria, en la práctica el presidente del gobierno tiene un poder más que considerable, y su figura es cada vez más central en la vida política. El parlamento, en lugar de ser un contrapeso al poder del gobierno, se ha convertido en una extensión del mismo.

Este presidencialismo de facto tiene varias implicaciones. En primer lugar, debilita el papel de los parlamentarios, que se convierten en meros peones al servicio de su partido. La libertad de voto y la iniciativa legislativa individual se ven restringidas y el parlamentario se limita a seguir la línea del partido.

En segundo lugar, el presidencialismo de facto debilita el control parlamentario. El gobierno, al tener el control de la mayoría parlamentaria, puede aprobar sus iniciativas sin un debate profundo. Además, el presidente del gobierno puede utilizar su poder para silenciar a la oposición y para controlar el debate público. De hecho, el control sobre el parlamentario y la falta de responsabilidad política han sido las consecuencias de un vaciamiento progresivo de ese eje central que era el parlamento y que, sin embargo, se ha visto y comprobado cómo existe ahora sobre él una sujeción en muchísimos aspectos de su libre capacidad de actuación y en esa concepción histórica previa de considerar que disfruta en su plano constitutivo de una total autonomía. Sirva de referencia, dentro de la función de control político que se ejerce sobre el gobierno, cómo las herramientas de ese control parlamentario —que es uno de los pilares del Estado de derecho— se han debilitado en la práctica en la consecución de su finalidad, han devenido en irrelevantes, al ser incumplidas sistemáticamente no cumpliendo con los elementos obligacionales que arrastran y quedar a fin de cuentas como proyecciones de imágenes para redes sociales, medios de comunicación y debate público. Todo ello sin más consecuencias en el ámbito parlamentario. Si bien el parlamento tiene mecanismos para controlar al gobierno —desde la moción de censura hasta una simple pregunta parlamentaria—, estos mecanismos son a menudo ineficaces y han devenido en meros gestos de fijación de posicionamientos políticos, sin valorar ni cumplir unos y otros con la esencia de estos procedimientos. La disciplina de grupo, que obliga a los parlamentarios a votar con su partido, hace que sea muy difícil que el gobierno pierda una votación y que, consecuentemente, pueda evidenciarse la eficacia de cualquiera de las medidas de control políticos.

A esto se suma la falta de responsabilidad política. Los parlamentarios, en lugar de responder ante sus electores, responden ante su partido. La falta de un mandato representativo real, que se ha visto afectada por el sistema electoral de listas cerradas, hace que los parlamentarios se sientan más obligados a seguir la línea del partido que a defender los intereses de sus electores.

V. Puntos de debate para el análisis crítico en torno al parlamentarismo y las prerrogativas parlamentarias

La crisis del parlamentarismo en España es un fenómeno complejo que no tiene una solución única. Es el resultado de una serie de factores, como la polarización, la fragmentación, la pérdida de centralidad del debate y el presidencialismo de facto, pero sigue siendo una institución fundamental para el sistema democrático:

Para repensar el futuro del parlamento, es necesario un debate profundo sobre su papel en la sociedad.

Es necesario un debate sobre la necesidad de una reforma electoral que devuelva al parlamentario su conexión con el electorado.

Es necesario un debate sobre la necesidad de fortalecer los mecanismos de control parlamentario y de devolver al debate su centralidad.

Y es necesario un debate sobre la necesidad de una nueva cultura política, que ponga el énfasis en el diálogo, el consenso y la negociación.

No se puede desembocar en este contexto, en una práctica ya cotidiana de uso y abuso de las prerrogativas parlamentarias y, en concreto, del aforamiento parlamentario. Sobre todo porque constituye una prerrogativa de naturaleza funcional cuyo objeto, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, es garantizar la independencia de los cargos públicos frente a presiones indebidas (STC 243/1988, de 19 de diciembre; STC 206/1992, de 27 de noviembre). No obstante, su configuración procesal —al concentrar el enjuiciamiento en un único órgano, el Tribunal Supremo— restringe el derecho a la doble instancia, generando un déficit de garantías jurisdiccionales contrario a los compromisos internacionales asumidos por España en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos de 1966 (artículo 14.7). Casos recientes como los de Ábalos, Cerdán, Koldo, De Aldama y Gallardo han puesto de manifiesto el uso estratégico o incluso abusivo del aforamiento, desnaturalizando su finalidad institucional y vulnerando el principio del juez ordinario predeterminado por la ley (artículo 24.2 CE). Tal instrumentalización compromete la igualdad ante la ley y la confianza ciudadana en el sistema judicial como ya explicitó hace tiempo Pérez Royo (2017). En consecuencia, el aforamiento debe ser objeto de una interpretación estricta y restrictiva, limitada a su justificación funcional, a fin de evitar su conversión en un privilegio personal incompatible con los principios del Estado de derecho.

Muchas son las cuestiones que hemos pretendido abordar y que quizá nos lleve a una difícil y excesiva exposición de las mismas. Es evidente que debemos intentar concretarlas en unos puntos clave:

A modo de síntesis y partiendo del cambio sustancial que aporta el aforamiento como figura jurídica que concede a los cargos públicos que la tienen reconocida —de forma relevante el presidente del Gobierno, diputados, senadores o altos cargos—, es la singularidad de ser juzgados por tribunales específicos como el Tribunal Supremo, en lugar de serlo por la jurisdicción ordinaria. Según el Tribunal Constitucional (en las sentencias 243/1988, de 19 de diciembre, y 206/1992, de 27 de noviembre), el aforamiento no es un privilegio que se da sin motivo, sino una protección especial que existe por una razón concreta: garantizar que quien la tiene pueda desempeñar su función pública sin presiones indebidas.

Como hemos señalado anteriormente, en el caso de un diputado esta prerrogativa permite que pueda ejercer su labor parlamentaria con absoluta independencia y sin estar sujeto a directrices exógenas al ejercicio de sus propias funciones. Si cualquier juez pudiera investigar directamente a un diputado sin que antes lo autorice la cámara a la que pertenece, bastaría con abrir procedimientos contra varios parlamentarios para bloquear el funcionamiento normal del parlamento y alterar su lógica y legítima representación otorgada por la voluntad de los electores. Los precedentes acontecidos a lo largo de la historia siguen funcionando como sustento de este singular estatus y se han ido convirtiendo en argumentos para una crítica ácida y directa de la opinión pública y de la ciudadanía por el escudo en que se ha convertido para eludir, aunque sea temporalmente, las actuaciones de la jurisdicción ordinaria.

Ahora bien, debería proyectarse sobre la sociedad un criterio distinto al que ha ido calando en la base de la ciudadanía y que no es otro que el escalón de superioridad y diferenciación que este aforamiento genera. Muchos aforados han buscado que esta prerrogativa les ofreciera una protección jurídica robusta, una percepción que en muchos casos, además de equivocada, ha podido convertirse en una estrategia legal contraproducente. La idea errónea más extendida es que el aforamiento protege eficazmente frente a investigaciones o procesos judiciales cuando, sin embargo, tiene consecuencias distintas, pues el ser juzgado directamente por el Tribunal Supremo implica enfrentarse a un único tribunal, sin posibilidad de recursos múltiples que sí existen en la jurisdicción ordinaria. Cuando un parlamentario está aforado y su caso debe ser conocido por el Tribunal Supremo, este actúa como Tribunal de primera y única instancia, lo que significa que no hay una segunda instancia que pueda revisar su hipotética condena. El aforamiento, lejos de ser un escudo protector, puede convertirse en una trampa para quienes lo ostentan. La ilusión de una protección absoluta choca con la realidad de un proceso concentrado en un único tribunal, sin acceso a recursos efectivos como el recurso de apelación, lo que limita las garantías procesales y reduce las oportunidades de defensa. Este déficit no es un detalle menor, pues el único instrumento que queda al alcance de la defensa es el recurso de amparo constitucional.

En el supuesto de que un aforado renunciara a esta protección y fuera juzgado por la jurisdicción ordinaria, pasaría por un proceso mucho más amplio, en el que la estructura procesal ofrece varias fases, pues en primera instancia y tras comprobar los hechos y la participación del investigado, si se produjese una condena en primera instancia contaría de forma inmediata con el derecho a la segunda instancia o apelación, que permite revisar las sentencias por un tribunal superior, corrigiendo posibles errores de fondo o procesales. Tras la apelación —y siempre que se cumplan los requisitos estrictos previstos en la Ley de enjuiciamiento criminal—, tiene la posibilidad de utilizar con carácter extraordinario la interposición de un recurso de casación. Este recurso no debe entenderse como una tercera instancia, inexistente en nuestro ordenamiento jurídico, sino como un mecanismo excepcional para revisar cuestiones estrictamente jurídicas. El Tribunal Supremo, al resolver dicho recurso, se limita a examinar si se han aplicado correctamente las normas jurídicas, si se han respetado las garantías procesales y si la sentencia está debidamente fundamentada en derecho, sin volver a valorar los hechos ni pronunciarse sobre la culpabilidad o inocencia del acusado. Aunque la casación no permite reexaminar todo el proceso desde cero, es un recurso más del que dispone el condenado en las instancias previas, y que no tendría el aforado juzgado y sentenciado por la Sala Segunda del Tribunal Supremo.

En conclusión, el iter procesal explicado multiplica las garantías procesales y aumenta las posibilidades de defensa para el acusado, a diferencia del aforamiento, que concentra todo en una sola instancia. La situación que se ha generado por los recientes casos de Santos Cerdán, Koldo, Ábalos y Aldama es paradigmático, pues todos ellos están siendo investigados en una misma causa por tratarse de supuestos delitos conexos. En actuaciones muy recientes, hemos podido comprobar la repercusión de la problemática descrita. El diputado Santos Cerdán ha renunciado a su acta de diputado, mientras que los titulares de los casos Koldo y De Aldama no cuentan con aforamiento. Y sin embargo, están siendo investigados por el magistrado-instructor de la Sala Segunda del Tribunal Supremo debido al aforamiento del exministro y también diputado José Luis Ábalos, quien se negó a renunciar a su escaño en el Congreso y, en consecuencia, continúa gozando de las prerrogativas parlamentarias. La conexidad constituye una excepción a la regla general que establece que cada delito debe ser enjuiciado en un procedimiento independiente. No obstante, el artículo 17 de la LECrim modifica esta situación al prever que, cuando existan delitos cometidos por dos o más personas en distintos lugares o momentos, siempre que medie un concierto previo entre ellos, estos hechos deben ser juzgados conjuntamente en una misma causa. Esta circunstancia es precisamente la que explica la acumulación de los procedimientos en el caso que referenciamos. Son ejemplos de cómo el aforamiento puede no representar un escudo, sino más bien una espada de doble filo, afectando incluso a quienes siguieron una estrategia procesal de renunciar a su escaño de diputado —dejamos aparte la presión política ejercida por su partido político— o a quien ni siquiera era aforado. Esta extensión de la competencia plantea un problema relevante: si bien el TS es el tribunal predeterminado por la ley para los aforados, no lo es para quienes no tienen esa condición especial reconocida por la Constitución, los estatutos de autonomía o las leyes orgánicas. Por eso, debe respetarse al máximo el derecho de toda persona a ser juzgada por su juez ordinario, como prevé el artículo 24 de la Constitución y las reglas generales de competencia de la LECrim, tal y como señala su artículo 272. Sólo en el caso de que el diputado José Luis Ábalos decidiera renunciar a su escaño y, por ende, a su condición de aforado, la causa pasaría a la jurisdicción ordinaria y el diputado Ábalos podría aprovechar el régimen procesal con múltiples instancias. Este cambio no solo alteraría su estrategia de defensa, sino que podría trastocar el desarrollo procesal de todo el caso, afectando a todos los demás investigados. Ahora bien, debe conocerse que el TS, en el acuerdo unánime del Pleno no Jurisdiccional de Sala de 2 de diciembre de 2014, no permite renunciar al aforamiento más allá de la apertura del juicio oral, porque es en ese momento en el que queda definitivamente fijada la competencia del tribunal de enjuiciamiento (perpetuatio iurisdictionis).

La elección entre acogerse al aforamiento o renunciar a él para ser juzgado en la jurisdicción ordinaria no es sólo una cuestión formal, sino también una estrategia legal crucial. Apostar por el enjuiciamiento ante el órgano que se encuentra en la cúspide del poder judicial, actuando como tribunal único, puede ser en muchos casos una estrategia que, aunque inicialmente parezca ventajosa, conlleva importantes riesgos. En el caso de Ábalos, así lo debió valorar su defensa, ya que al mantener su condición de diputado no solo conservaba el aforamiento, sino que además necesitaba la autorización previa de la cámara, el suplicatorio, para poder ser investigado. Por el contrario, renunciar al aforamiento implica asumir un proceso más largo y complejo, pero con la ventaja de contar con mayores garantías procesales y múltiples oportunidades de impugnación, lo que puede traducirse en un mayor margen de defensa para el acusado.

Ahora bien y para finalizar, el caso de Miguel Ángel Gallardo es un supuesto que ha servido en bandeja la crítica más ácida y sangrante de un supuesto uso en beneficio propio de la prerrogativa parlamentaria. Un supuesto único y digno de mencionar, en cuanto a los aforamientos se refiere, pues en mayo de 2025 la jueza Beatriz Biedma abrió juicio oral contra David Sánchez, hermano del presidente del Gobierno, y varios implicados, incluido Miguel Ángel Gallardo —presidente de la Diputación de Badajoz—, por presunta prevaricación y tráfico de influencias por un contrato irregular en la Diputación de Badajoz. Justo antes del juicio oral, fue cuando Gallardo conoció su condición de procesado y se valió de su poder orgánico como líder de los socialistas extremeños para convertirse en diputado de la Asamblea Regional, de forma que se convirtió en aforado ante el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. El TSJ, en un auto clarificador, ha considerado esta maniobra un fraude de ley, pues ha entendido que la intención del investigado no era otra que evitar el enjuiciamiento por la jurisdicción ordinaria, rechazando asumir la competencia y devolviéndolo al Juzgado de Instrucción Número 3 de Badajoz. La actuación de Gallardo, al utilizar su influencia y el ordenamiento jurídico en su beneficio, ha sido percibida por la opinión pública como una demostración de que el aforamiento, lejos de constituir una garantía, se convierte en un evidente privilegio reservado a unos pocos políticos. Esta percepción alimenta la sensación ciudadana de que no todos somos iguales ante la ley. El aforamiento es una prerrogativa de carácter funcional que debe interpretarse de manera restrictiva, precisamente porque supone apartarse del principio del juez ordinario predeterminado por la ley reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución. De ahí que no pueda utilizarse como una vía instrumental para alterar la competencia del tribunal cuando ya existe un procedimiento en curso, ni convertirse en un medio de protección procesal individual ajeno a la finalidad institucional que lo justifica.

El aforamiento, lejos de ser un escudo protector, puede convertirse en una trampa para quienes lo ostentan. El uso fraudulento del aforamiento para alterar la competencia judicial desnaturaliza su finalidad institucional y puede vulnerar derechos fundamentales, generando además estas prácticas una percepción ciudadana de desigualdad ante la ley, generando desconfianza en el sistema judicial y en la clase política. El aforamiento, en lugar de reforzar la legitimidad institucional, puede contribuir a la sensación de privilegio y falta de transparencia.

VI. Conclusiones

Planteando un análisis crítico con enfoque propositivo sobre estas cuestiones altamente controvertidas en el derecho constitucional contemporáneo, debemos concluir sobre las prerrogativas parlamentarias —especialmente el aforamiento— con un conjunto de propuestas de reforma estructuradas, a modo de reflexión. El debate sobre el mantenimiento y alcance del aforamiento parlamentario en España exige una revisión profunda de su configuración constitucional y de su justificación institucional. Esta figura, concebida originariamente como una garantía funcional para proteger la independencia del legislador frente a injerencias indebidas, ha derivado en un mecanismo de privilegio procesal percibido como contrario al principio de igualdad ante la ley. Las recientes controversias judiciales y los casos mediáticos de utilización instrumental del aforamiento demuestran la necesidad de reformular su naturaleza y límites:

Primera. La revisión legal y constitucional del régimen de aforamientos nos lleva a promover una reforma constitucional y legislativa que redefina el ámbito del aforamiento, limitándolo exclusivamente a los actos directamente vinculados al ejercicio de las funciones parlamentarias. Si el Tribunal Constitucional ha subrayado que el aforamiento no constituye un privilegio personal sino una garantía institucional destinada a preservar el libre ejercicio de la función pública, en coherencia con este fundamento la reforma debería adoptar una interpretación estrictamente funcional del artículo 71 de la Constitución, evitando su extensión a conductas ajenas al desempeño representativo, evitando así que sea utilizado con finalidades ajenas a la función institucional propia. De esta forma el aforamiento debería limitarse a los supuestos in actu functionis, en coherencia con el principio de igualdad jurídica reconocido en el artículo 14 CE y con los estándares europeos de integridad pública. La reducción de los aforamientos contribuiría a fortalecer la confianza ciudadana en las instituciones representativas y a eliminar percepciones de desigualdad estructural en el acceso a la justicia.

Segunda. Para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE habría que crear un sistema de doble instancia para los aforados, es decir, habilitar un sistema de revisión de las sentencias dictadas en primera instancia por el Tribunal Supremo, habilitando una instancia de apelación o revisión ante una sección especializada del propio Tribunal Supremo. Además de que esto permitiría equilibrar el principio de seguridad jurídica con el derecho de defensa de los aforados, de paso paliaríamos la objeción manifestada por la Comisión de Venecia, que lo considera una anomalía dentro del espacio jurídico europeo.

Tercera. Una cuestión más técnica, pero ampliamente debatida en los foros doctrinales procesalistas, es la posibilidad de contemplar la renuncia voluntaria al aforamiento expresamente en la legislación procesal, permitiendo así su ejercicio en cualquier momento anterior a la apertura del juicio oral. La actual doctrina de la perpetuatio iurisdictionis, reafirmada por el Pleno no Jurisdiccional del Tribunal Supremo en su Acuerdo de 2 de diciembre de 2014, impide en la práctica dicha renuncia, lo que vulnera el principio de libre determinación procesal y el derecho a ser juzgado por el juez ordinario predeterminado por la ley del mencionado artículo 24.2 CE.

Cuarta. En esta misma línea hay que destacar la conexidad procesal y la aplicación extensiva del artículo 17 de la Ley de enjuiciamiento criminal, que permite acumular causas por delitos conexos y que ha provocado disfunciones relevantes, especialmente cuando coexisten aforados y no aforados en un mismo procedimiento. Esta situación, contraria al principio de juez natural, exige una reforma que delimite claramente la competencia del Tribunal Supremo a los sujetos aforados, garantizando para el resto de investigados la jurisdicción ordinaria.

Quinta. Debe instaurarse un mecanismo de control judicial frente a los supuestos de utilización abusiva o fraudulenta e instrumental del aforamiento, sobre todo cuando se hace con fines de evasión procesal. El reciente auto del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (auto de 2025, en el caso Gallardo) constituye un precedente paradigmático al considerar fraudulenta la adquisición sobrevenida de la condición de aforado con el fin de alterar la competencia judicial. Como ya advertía el Greco en su quinto informe de evaluación (2021), los privilegios procesales de los altos cargos deben ser excepcionales, proporcionados y transparentes, para evitar cualquier percepción de impunidad o trato de favor.

Sexta. Resulta indispensable reforzar la transparencia en los procedimientos parlamentarios relativos a la concesión del suplicatorio. La cámara correspondiente debería motivar de forma expresa y pública sus decisiones, contribuyendo así a fortalecer la legitimidad del parlamento y la confianza ciudadana en la imparcialidad del proceso político. Para ello sería fundamental establecer un control parlamentario más riguroso de las prerrogativas, como expresión del principio de responsabilidad política.

Séptima. Las reformas sugeridas deben alinearse con las recomendaciones del Consejo de Europa, el Greco y la Comisión de Venecia, orientadas a reforzar la integridad institucional, la transparencia y la separación de poderes. Tal armonización centrada en el concepto del buen gobierno situaría al sistema español en sintonía con los principios del Estado de derecho y de la rendición de cuentas pública (accountability), esenciales para consolidar la legitimidad democrática y la confianza social en las instituciones representativas, si no perdidas a día de hoy, sí que muy degradadas y distorsionadas de su auténtica esencia y razón de ser.

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Parlamentos nacionales en la Unión Europea:
una visión práctica y comparada. Especial mención a la participación de las Cortes Generales en la cooperación interparlamentaria europea

Carmen Sánchez-Abarca Gornals

Letrada de las Cortes Generales ante la Unión Europea

Resumen

Este artículo ofrece una visión práctica del papel de los parlamentos en la Unión Europea mediante un breve análisis de sus principales funciones, como su participación en el control de la subsidiariedad, el diálogo político, el control del gobierno nacional y la participación en la cooperación interparlamentaria. Estas funciones, y su evolución desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se analizan tanto a nivel europeo comparado como en el caso español, con especial atención a la Comisión Mixta para la Unión Europea.

Palabras clave: Unión Europea, parlamentos nacionales, control de subsidiariedad, diálogo político, tarjeta verde, control del gobierno, cooperación interparlamentaria, COSAC.

Resum

Aquest article ofereix una visió pràctica del paper dels parlaments a la Unió Europea mitjançant una breu anàlisi de les seues principals funcions, com ara la participació en el control de la subsidiarietat, el diàleg polític, el control del govern nacional i la participació en la cooperació interparlamentària. Aquestes funcions, i la seua evolució des de l'entrada en vigor del Tractat de Lisboa, s'analitzen tant a nivell europeu comparat com en el cas espanyol, amb especial atenció a la Comissió Mixta per a la Unió Europea.
Paraules clau: Unió Europea, parlaments nacionals, control de subsidiarietat, diàleg polític, targeta verda, control del govern, cooperació interparlamentària, COSAC.

Abstract

This article offers a practical overview of the role of parliaments in the European Union through a brief analysis of their main functions, such as their participation in subsidiarity checks, political dialogue, the scrutiny of their national government, and participation in interparliamentary cooperation. These functions, and their evolution since the entry into force of the Treaty of Lisbon, are analyzed both at the comparative European level and in the Spanish case, with special attention to the Joint Committee for the European Union.

Key words: European Union / National Parliaments / Subsidiarity Control / Political Dialogue / Green Card / Government Oversight / Interparliamentary Cooperation / COSAC.

Sumario

I. El Tratado de Lisboa, «Tratado de los Parlamentos»

II. Funciones de los parlamentos nacionales en la Unión Europea

1. El control de subsidiariedad: régimen jurídico y evolución

2. Diálogo político

3. Control del gobierno nacional

4. Participación en la cooperación interparlamentaria

III. Cortes Generales en la UE: la Comisión Mixta para la UE

1. Control de subsidiariedad: origen y evolución

2. El sistema español de control del Gobierno en los asuntos europeos

3. Participación de las Cortes Generales en la cooperación interparlamentaria

IV. Conclusiones

V. Bibliografía

El presente trabajo aspira a presentar una visión práctica del papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europa, quince años después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que tuvo lugar el 1 de diciembre de 2009.1 Esta visión debe ser, necesariamente, comparada, ya que la presencia de una red de funcionarios de enlace de cada parlamento nacional en Bruselas ofrece, desde los años 1990, una oportunidad constante de intercambio y conocimiento de la realidad de las distintas cámaras parlamentarias de la UE, así como de cooperación entre ellas y con la propia Unión Europea.

I. El Tratado de Lisboa, «Tratado de los Parlamentos»

El punto de partida de este análisis es el régimen jurídico en el que se enmarca el papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europea, dentro del Tratado de Lisboa, en concreto su artículo 12, el protocolo número 1 sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea y el protocolo número 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. En estas previsiones, el Tratado de la Unión Europea (TUE) otorgó un nuevo y reforzado papel a los parlamentos, tanto al Parlamento Europeo como a los parlamentos nacionales, por lo que fue conocido como «el Tratado de los Parlamentos».

El TUE representó un nuevo intento de reorientación del proceso de integración europea, que matizó el contenido de su predecesor, el ambicioso proyecto de una constitución europea, que fue rechazado en sendos referendos en Francia (29 de mayo de 2005) y Países Bajos (1 de junio de 2005), así como en las posiciones de otros estados miembros en los que no se celebraron dichas consultas. Los motivos de dicho rechazo fueron múltiples, tanto de índole política en sentido estricto (soberanía versus mayor integración europea), como socioeconómica (descontento generalizado, lejanía del proyecto europeo, inmediatez de amenazas migratorias y de inseguridad ciudadana).

En este contexto, el Tratado de Lisboa vino a afrontar las imperfecciones de la organización jurídico-política europea y, entre otras cuestiones, intentar resolver el eterno debate entre el principio de legitimidad democrática y la necesaria eficacia en el funcionamiento de las instituciones europeas. Como cuestión subyacente a este debate, debe recordarse el clásico pero aún vigente debate entre soberanía y democracia, frente al cual la Unión Europea aparecería como una creación extraña al concepto de soberanía nacional que se plasma en las constituciones de sus estados miembros.2 Ello erosiona el valor de las normas constitucionales nacionales y, entre otros motivos, mantiene vivo el debate entre legitimidad democrática e integración europea. En esta misma línea, la propia naturaleza del Parlamento Europeo, esencialmente distinta de la de un parlamento nacional, limita su capacidad para asegurar por sí solo el funcionamiento democrático de la Unión. La ausencia de un auténtico demos europeo, la lejanía respecto a sus electores, la irresponsabilidad en el voto en las elecciones europeas, la complejidad lingüística que implican los 24 idiomas oficiales, la división del Parlamento Europeo en tres sedes (Bruselas, Estrasburgo, Luxemburgo), son algunos de los factores que, al margen de la vocación y competencia de los miembros y la administración del Parlamento Europeo, modélicos en muchos sentidos, dificultan su capacidad para ejercer un control democrático real de las instituciones comunitarias y representar al pueblo europeo.

El Tratado de Lisboa aspiraba por ello a aumentar la legitimidad democrática de la Unión, avanzando hacia una mayor participación de los parlamentos en la actividad de la UE, y continuando así con las modificaciones en este sentido que ya habían introducido las reformas previas de los tratados comunitarios, fundamentalmente la declaración aneja al Tratado de Maastricht en 1992, la modificación de Ámsterdam en 1997 —que ya introdujo un plazo de seis semanas para un control previo de los parlamentos nacionales— y el Tratado de Niza, que abrió en 2001 un debate «amplio y profundo sobre el futuro de la UE».

El Tratado de Lisboa amplió las competencias legislativas del Parlamento Europeo, convirtiéndole en colegislador en pie de igualdad con el Consejo y reforzando sus competencias frente al Consejo y la Comisión. De este modo, el antiguo proceso de codecisión, conocido hoy como proceso legislativo ordinario, se aplica a más de 40 ámbitos de competencia, lo que suma un total de 85. Entre otras funciones, cabe destacar que el nuevo procedimiento presupuestario garantiza la plena igualdad entre el Parlamento y el Consejo por lo que respecta a la aprobación del presupuesto anual, y el marco financiero plurianual debe contar con el visto bueno del Parlamento.

Junto a este reforzamiento de las competencias del Parlamento Europeo, la implicación de los parlamentos nacionales en «el buen funcionamiento» de la Unión Europea se menciona por primera vez en el cuerpo del Tratado. El citado artículo 12 del Tratado de Lisboa dispone que «Los parlamentos nacionales contribuirán activamente al buen funcionamiento de la Unión», y enumera las funciones que se les atribuyen.3 Analizaremos a continuación las principales de estas funciones, en la realidad interparlamentaria europea a día de hoy: el control de subsidiariedad de las iniciativas legislativas europeas, su participación en el diálogo político, el control del gobierno nacional y la participación en la cooperación interparlamentaria.

Los parlamentos nacionales consideran, en su gran mayoría, que un mayor control de la actividad europea de sus gobiernos y el acercamiento al Parlamento Europeo pueden ser un medio adecuado para aumentar su influencia en la elaboración de las políticas de la Unión y asegurar, al mismo tiempo, que la construcción de la Unión Europea se asiente sobre principios democráticos.

El Parlamento Europeo, por su parte, ha considerado generalmente que unas relaciones sólidas con los parlamentos nacionales contribuyen a reforzar su legitimidad y a acercar la Unión a los ciudadanos. El Parlamento Europeo, con este objetivo, lleva a cabo su propio seguimiento de los informes de subsidiariedad, e impulsa un reforzamiento de la cooperación interparlamentaria, tanto a nivel político, con dos vicepresidentes encargados de dicha materia, como a nivel administrativo, como se verá a continuación.

II. Funciones de los parlamentos nacionales en la Unión Europea

1. El control de subsidiariedad: mecanismo de alerta temprana

1.1. Régimen jurídico

El control del respeto al principio de subsidiariedad por parte de la Comisión Europea, fundamentalmente, constituye uno de los nuevos poderes que el Tratado de la Unión Europea encomienda a los parlamentos nacionales. Así, el artículo 12.b TUE establece lo siguiente: «Los parlamentos nacionales contribuirán activamente al buen funcionamiento de la Unión, para lo cual […] b) velarán por que se respete el principio de subsidiariedad, de conformidad con los procedimientos establecidos en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad».

Dicho protocolo establece en su artículo 6 que toda cámara de un parlamento nacional dispone de ocho semanas a partir de la fecha de transmisión de un proyecto de acto legislativo para dirigir a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. Dichos dictámenes motivados serán, en cualquier caso, tenidos en cuenta por las instituciones europeas. Además, de conformidad con lo establecido en el Protocolo, en el caso en que sean superados determinados umbrales —para cuyo cálculo se atribuyen dos votos a cada parlamento nacional—, la institución europea autora del proyecto deberá volver a estudiar la iniciativa. Con carácter general, el umbral se fija en el tercio de los votos atribuidos, salvo cuando el proyecto de acto legislativo se presente sobre la base del artículo 76 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, en cuyo caso el umbral se fija en el cuarto de los votos atribuidos.

Asimismo, el Protocolo prevé que en el caso en que se alcance la mayoría absoluta de votos atribuidos a los parlamentos nacionales en relación con un proyecto elaborado en el marco de un procedimiento legislativo ordinario, la Comisión, si decide mantener el proyecto después de volver a estudiarlo, deberá justificar mediante dictamen motivado las razones por la que considera que la propuesta respeta el principio de subsidiariedad. El Protocolo establece asimismo que los dictámenes motivados de los parlamentos nacionales serán trasladados al legislador de la Unión —es decir, el Consejo y el Parlamento Europeo— para que estos los tengan en cuenta en el procedimiento, de tal forma que antes de que concluya la primera lectura, el Consejo y el Parlamento Europeo deberán estudiar la compatibilidad de la propuesta, que quedará desestimada si el 55 % de los miembros del Consejo o la mayoría absoluta del Parlamento Europeo consideran que la propuesta es incompatible con el principio de subsidiariedad.

Tras la entrada en vigor del TUE los parlamentos nacionales adoptaron, a diferentes ritmos, medidas para incluir en sus reglamentos los procedimientos que les permitirían ejercer las funciones previstas en el Tratado.

Se presentarán a continuación de forma comparada las medidas que los parlamentos nacionales adoptaron para ejercer estas facultades.

La Conferencia de Órganos de los Parlamentos Nacionales Especializados en Asuntos Comunitarios, más conocida por el acrónimo COSAC, destacó en este momento por su actividad en el ámbito del control de subsidiariedad. Así, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la COSAC promovió nueve ensayos piloto de control de la subsidiariedad, con el fin de que los parlamentos nacionales y, en particular, sus comisiones especializadas en asuntos europeos, tuvieran experiencia en la materia y pudieran intercambiar buenas prácticas en la materia con antelación a la puesta en marcha del mecanismo de control. En los quince años desde la entrada en funcionamiento del mecanismo de alerta temprana, la COSAC ha continuado analizando la labor de los parlamentos nacionales en este ámbito.

Cabe resaltar, en primer lugar, la diversidad, en la medida en que cada cámara establece su propio procedimiento, en función de su dinámica interna parlamentaria y política. Pese a ello, cabría identificar una serie de elementos que permiten facilitar el estudio comparado de los procedimientos en el seno de las cámaras parlamentarias. Estos elementos serán los siguientes: (i) el órgano al que se le encomienda el control de subsidiariedad; (ii) la participación del pleno de la cámara respectiva, y (iii) en el caso de los estados compuestos, la forma de participación de los parlamentos regionales en el procedimiento.

Así, las distintas cámaras optan entre la comisión de asuntos europeos y la comisión sectorial competente por razón de la materia de fondo del proyecto para atribuirle la competencia de elaboración del control de subsidiariedad. Algunas cámaras optan por la comisión de asuntos europeos, como era el caso del parlamento británico antes del Brexit,4 y sigue siendo de los parlamentos francés, español y húngaro, así como de la Cámara de Diputados italiana. El senado neerlandés y los parlamentos sueco y belga atribuyen tal competencia a la comisión sectorial competente. Debe añadirse, al mencionar el Senado belga, que en este momento, y dado el avance del proceso de su abolición, la actividad de dicha comisión es limitada. Son numerosos asimismo los procedimientos en los que participan ambos tipos de comisiones parlamentarias: así, en el caso del senado italiano, la comisión sectorial interviene por defecto de pronunciamiento de la comisión de asuntos europeos; en el caso de los parlamentos rumano, irlandés, búlgaro, portugués, eslovaco y estonio, de la cámara de representantes neerlandesa y del de Bundestag alemán, una de las dos comisiones (normalmente la de asuntos europeos) recaba informes de la otra para, sobre la base de dichos informes o recomendaciones, elaborar su propio informe. Asimismo, el parlamento helénico contempla la celebración de sesiones conjuntas de la comisión de asuntos europeos y de la comisión sectorial competente.

En cuanto a la participación del pleno en el procedimiento de control de subsidiariedad, en los parlamentos neerlandés y finlandés, en los senados belga y checo y en el Bundestag alemán, el pleno siempre interviene para tomar la decisión en nombre de la cámara. En el caso del parlamento bicameral rumano se contempla para ello la celebración de una sesión conjunta de ambos plenos. En la cámara baja polaca y en los parlamentos lituano, irlandés, sueco, húngaro y estonio, el pleno sólo interviene en caso de que la comisión competente para la elaboración del informe haya valorado que existe vulneración del principio de subsidiariedad. En la cámara de representantes checa y belga, la comisión que elabora el informe es la que determina si remite el asunto al pleno. En el caso de la Asamblea Nacional francesa, la Conferencia de Presidentes, al fijar el orden del día de la sesión plenaria, determina si es oportuno incluir el informe elaborado por la comisión competente.

La participación de los parlamentos regionales se encuentra prevista en artículo 6 del Protocolo en los siguientes términos: «Incumbirá a cada parlamento nacional consultar, cuando proceda, a los parlamentos regionales que posean competencias legislativas». Sólo los parlamentos austriaco y español hacen constar la obligatoriedad de remitir todos los proyectos de actos legislativos a los parlamentos regionales. En el caso de la Asamblea portuguesa, la regulación aplicable solo prevé la remisión de los proyectos cuando afecten a las competencias de los entes infraestatales. Los informes elaborados por los parlamentos regionales y que estos remitan a los parlamentos nacionales no tienen carácter vinculante. En el caso del parlamento belga y del Bundesrat alemán, se reconoce una participación activa de las regiones en el procedimiento, pero no obligatoriamente de sus asambleas. El parlamento finlandés, por su parte, establece un régimen de participación especial de la asamblea de las islas Aland.

Desde 2010, cuando, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los parlamentos nacionales pusieron en marcha sus respectivos procedimientos para activar el sistema de alerta temprana, se ha podido constatar la dificultad que entraña la aprobación de las tarjetas previstas en el Tratado. Las causas de esta dificultad son múltiples. En primer lugar, debe tenerse presente que corresponde a la Comisión Europea, como guardiana de los tratados, defender el reparto competencial y justificar sus iniciativas legislativas, argumentando su base jurídica como punto de partida del procedimiento legislativo. La probabilidad de que la Comisión Europea haga un enfoque previo de su propuesta que vulnere el principio de subsidiariedad es, por ello, mínima. A esta realidad se suman otros factores que complican la adoptación de tarjetas amarillas o naranjas, como son los citados umbrales elevados, la brevedad del plazo de ocho semanas y la heterogeneidad de procedimientos en los parlamentos nacionales. Estos serían algunos de los factores que reducen, en la práctica del complejo mundo interparlamentario europeo, la posibilidad de que los parlamentos nacionales aúnen sus esfuerzos para aprobar una tarjeta amarilla o naranja en el marco del control de subsidiariedad.

1.2. Evolución del sistema de alerta temprana

De hecho, desde 2010 hasta hoy, el procedimiento de tarjeta amarilla se ha activado en sólo tres ocasiones, mientras que el procedimiento de tarjeta naranja nunca ha sido utilizado. En mayo de 2012, se emitió la primera tarjeta amarilla en relación con una propuesta de reglamento presentada por la Comisión sobre el ejercicio del derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libertad de establecimiento y la libre de prestación de servicios (denominada Monti II).5 En total, doce de los cuarenta parlamentos nacionales o cámaras de dichos parlamentos consideraron que la propuesta no era conforme con el principio de subsidiariedad desde el punto de vista de su contenido. La Comisión retiró finalmente su propuesta, si bien consideró que no se había establecido una infracción del principio de subsidiariedad. En octubre de 2013, catorce cámaras de los parlamentos nacionales de once estados miembros presentaron otra tarjeta amarilla a raíz de la presentación de la propuesta de reglamento del Consejo relativo a la creación de la Fiscalía Europea.6 La Comisión, tras analizar los dictámenes motivados de los parlamentos nacionales, decidió mantener la propuesta,7 indicando que esta era conforme al principio de subsidiariedad. En mayo de 2016, catorce cámaras de once estados miembros emitieron una tercera tarjeta amarilla contra la propuesta de revisión de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores. La Comisión presentó numerosas razones para mantener su propuesta, considerando que no vulneraba el principio de subsidiariedad, pues la cuestión de los trabajadores desplazados es, por definición, transfronteriza.

La evolución en el control de subsidiariedad desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa puede analizarse observando el número de dictámenes o informes enviados anualmente por cada cámara. Desde 2010 a 2024, la Comisión Europea ha recibido más de seis mil informes de subsidiariedad. En estos quince años de funcionamiento del sistema de alerta temprana, las cámaras más activas han ido evolucionando, pero se ha mantenido muy activo el parlamento sueco, el senado francés y las cámaras holandesas.8 Cabe destacar el cambio del enfoque de la Comisión Europea en 2012, momento en el que bajo la presidencia de D. Barroso, comenzó a reducir sustancialmente el número de iniciativas legislativas, apostando por una mejor legislación frente a la elevada productividad legislativa de la Comisión Europea en su etapa anterior. Esta línea se confirmó con la Comisión Juncker, en reiterados acuerdos alcanzados en este sentido, y se ha mantenido a través de distintas iniciativas que abogan por la simplificación legislativa, como los paquetes ómnibus presentados por la Comisión Von der Leyen. En la Brújula para la Competitividad, presentada en enero de 2025, la Comisión expuso su visión de hacer que la economía de la UE fuera más próspera y competitiva, con las recomendaciones del Informe Draghi como base. En esta línea de simplificación se enmarcan tanto los paquetes ómnibus como el objetivo del programa de trabajo de la Comisión Europea para 2025, en el que la Comisión anunció varias medidas para abordar las normas que se solapan o que son innecesarias o desproporcionadas.

Una de las críticas recurrentes al sistema de alerta temprana es el limitado efecto de los dictámenes motivados, cuando no se alcanza el umbral previsto en el Tratado. Las respuestas de la Comisión Europea han evolucionado en los últimos años, siendo cada vez más rápidas y menos genéricas, si bien dificultan el que los parlamentos nacionales que han planteado problemas concretos con una iniciativa vean cambios en el texto de la propuesta que sigan la línea sugerida por su dictamen. Debe mencionarse en este punto el contenido de los citados informes anuales de la Comisión Europea sobre los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que detallan tanto los informes recibidos como las respuestas de la Comisión Europea a dichos informes.

Quince años después de sus inicios, la evolución de la práctica del control de subsidiariedad es analizada de manera recurrente, tanto de manera semestral en los informes de la COSAC como en otros momentos, como en marzo de 2017, con motivo de la creación, por parte de la Comisión Europea, de un Grupo Operativo sobre Subsidiariedad, Proporcionalidad y «Hacer menos pero de forma más eficiente», que fue uno de los elementos del debate sobre el futuro de Europa iniciado por el Libro Blanco del presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker. Los objetivos del Grupo Operativo, en el que participaron los tres parlamentos nacionales miembros de la troika (parlamento de la presidencia rotatoria del Consejo en ejercicio, la precedente y la siguiente), fueron: formular recomendaciones sobre cómo aplicar mejor los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad; definir ámbitos políticos en los que los trabajos podrían volver a delegarse o devolverse definitivamente a los estados miembros; y encontrar vías para implicar mejor a las entidades locales y regionales en la elaboración y ejecución de las políticas de la Unión.

Sobre la base de las recomendaciones formuladas por el Grupo Operativo, la Comisión publicó su paquete sobre la subsidiariedad en octubre de 2018, con el objetivo de reforzar el papel de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en la elaboración de las políticas de la Unión. Una de las principales recomendaciones adoptadas del Grupo Operativo fue incorporar una plantilla para evaluar la subsidiariedad y la proporcionalidad en las orientaciones de la Comisión para la mejora de la legislación y utilizarla para presentar las conclusiones de la Comisión en las evaluaciones de impacto, las evaluaciones y las exposiciones de motivos.

Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad también figuraron en el centro de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, que consistió en una serie de diálogos dirigidos por los ciudadanos, con la participación de los parlamentos nacionales, en lo que constituyó un ejercicio democrático singular e inédito en el que la ciudadanía tuvo la posibilidad de debatir, junto con miembros del Parlamento Europeo y diputados nacionales, en un complejo equilibrio de representatividades, las prioridades y desafíos clave y proponer recomendaciones sobre el futuro de Europa. La Conferencia, que se celebró en su última fase en Estrasburgo, duró un año, de abril de 2021 a mayo de 2022, y las Cortes Generales estuvieron representadas por la Comisión Mixta para la Unión Europea. Concluyó con la presentación a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea de un informe final con 49 propuestas y 326 medidas, cuyo seguimiento, fundamentalmente liderado por el Consejo de la UE, ha sido limitado.

El sistema de alerta temprana ha sido, como se ha mencionado, objeto de múltiples debates tanto institucionales como académicos. Pese a las limitaciones obvias del sistema previsto por el Tratado, que reducen en gran medida su impacto, debe reconocerse que su regulación, desde el punto de vista normativo, atribuye a los parlamentos nacionales un control, previo al inicio del procedimiento legislativo, que mejora la legitimidad democrática de dichas iniciativas. Conlleva además otros beneficios, en la medida en que aumenta el conocimiento de las iniciativas legislativas por parte de los parlamentarios que actúan como ponentes de los informes y fomenta el debate europeo en los parlamentos nacionales. Pese a ello, desde un punto de vista político, la repercusión de los informes de subsidiariedad que aprueban los distintos parlamentos es limitada, si bien en este punto habría que hacer grandes diferencias entre los parlamentos de estados miembros tradicionalmente euroescépticos, que aprueban dictámenes motivados con frecuencia, y aquellos parlamentos, como es el caso de las Cortes Generales, donde la aprobación de un dictamen motivado es algo excepcional.

Dada la dificultad de plantear una reforma de los tratados en la Unión Europea a día de hoy, tanto por las tensiones entre los estados miembros como por el escenario geopolítico mundial, cuyos conflictos afectan a las dinámicas internas europeas, el debate interparlamentario se ha centrado recientemente en las posibles mejoras del sistema de control de subsidiariedad dentro del marco de los tratados vigentes. Dichas mejoras, como la flexibilización del plazo de ocho semanas o la mejora en las respuestas de la Comisión Europea, podrían contribuir a mejorar el funcionamiento del control de subsidiariedad y a subrayar su carácter constructivo, no únicamente de veto a la acción de la Comisión Europea.

2. Diálogo político

Más flexibilidad concede, por otra parte, el diálogo político, práctica política instaurada por la Comisión Europea en 2005, durante el mandato del presidente Barroso, tras el ya citado fracaso de la propuesta de una constitución europea,9 con el objetivo de contribuir, en el nivel europeo, a restaurar la confianza de los ciudadanos en la democracia representativa.

El número de opiniones enviadas por los parlamentos nacionales en el marco del diálogo político ha ido aumentando, dado que este mecanismo ofrece mayor flexibilidad, al permitir a los parlamentos enviar sus opiniones a la Comisión Europea sin los límites estrictos, tanto temporales como de contenido, del control de subsidiariedad de las iniciativas legislativas. En 2024, los parlamentos nacionales enviaron 252 dictámenes a la Comisión, lo que supone un descenso considerable con respecto a 402 en 2023, si bien este descenso es típico de un año de transición institucional, tras las elecciones europeas de 6-9 de junio de 2024. El número total de dictámenes recibidos durante la Comisión Von der Leyen continúa siendo significativamente inferior al número recibido durante las comisiones Barroso II y Juncker.

Dentro del diálogo político, se enmarca a su vez la posibilidad de presentar una tarjeta verde, que permitiría a los parlamentos nacionales proponer una iniciativa legislativa a la Comisión Europea y adoptar así una posición más constructiva que el veto que implica el sistema de alerta temprana.

La idea de una tarjeta verde fue propuesta por la Comisión de Asuntos Europeos de la Cámara de los Lores, en su informe de 2014,10 como una vía que permitiría a un grupo de parlamentos nacionales trabajar juntos para sugerir nuevas normas a la UE, reformas o derogación de la legislación vigente. Este enfoque proactivo iría más allá del papel de los parlamentos nacionales hasta ese momento, que se limitaba formalmente a plantear objeciones a las propuestas de la UE a través del sistema de alerta temprana. Según Lord Boswell, presidente de dicha comisión, «La tarjeta verde permitiría a los parlamentos nacionales unirse para proponer nuevas ideas. Para que los parlamentos nacionales puedan restaurar la confianza en la UE, deben hacer algo más que limitarse a decir “no” a lo que no les gusta. La tarjeta verde podría ser clave para garantizar que en el futuro desempeñen un papel más comprometido y constructivo.»

La primera tarjeta verde fue propuesta por Lord Boswell, en una carta dirigida a sus homólogos, el 12 de junio de 2015. Esta primera propuesta de tarjeta verde británica pidió a la Comisión Europea que elaborase una estrategia de lucha contra el desperdicio de alimentos, dado que en ese momento se calculaba que se desperdiciaban 89 millones de toneladas de alimentos cada año en la UE.

Los debates sobre una tarjeta verde, que se presentaría como parte de un «diálogo político reforzado» prosperaron en la COSAC a partir de 2014. La propuesta de una tarjeta verde fue debatida en las sesiones plenarias de la 50ª COSAC en Letonia en 2015, y ese mismo año en la 51ª COSAC en Luxemburgo, donde se creó un grupo de trabajo sobre la tarjeta verde.

En 2016, la COSAC continuó desarrollando esta propuesta durante la presidencia neerlandesa, en el pleno de la 55ª COSAC en La Haya, donde se incluyó a su vez la propuesta de una tarjeta verde tanto en el 25º Informe semestral de la COSAC como en la contribución que la COSAC envió a las instituciones europeas.

Se debatió que las propuestas de tarjeta verde fueran aprobadas por un tercio o un cuarto de los parlamentos nacionales, y que pudieran recabarse estos apoyos durante un plazo de seis meses, si bien la COSAC no aprobó formalmente estas condiciones para la aprobación de la tarjeta verde. Esta herramienta sigue, por ello, manteniendo cierta flexibilidad en los requisitos para su aprobación, en la línea del diálogo político informal con la Comisión Europea, en el que se enmarca.

Esta iniciativa parece haber cobrado un nuevo impulso en los últimos años, con iniciativas como el grupo de trabajo sobre el papel de los parlamentos nacionales en la UE lanzado en enero de 2022 en el marco de la COSAC celebrada durante la presidencia francesa del Consejo de la UE.

La presidencia danesa durante el primer semestre de 2025 prevé revitalizar esta herramienta, proponiendo una nueva tarjeta verde sobre un plan de acción europeo sobre alimentos de origen vegetal.11

La Comisión Europea se ha mostrado reacia a reconocer esta suerte de iniciativa legislativa de los parlamentos nacionales, por lo que los efectos de estas propuestas han sido, hasta la fecha, limitados. Cabe destacar que la tarjeta verde parece tomar un nuevo impulso en la actualidad, dado que la presidencia danesa, en su dimensión parlamentaria, retoma el debate sobre esta idea en sus reuniones de la COSAC durante el segundo semestre de 2025.

3. Control del gobierno nacional

Dentro de las funciones de los parlamentos nacionales en la UE y según sus respectivos sistemas constitucionales, junto a los ya mencionados —control de subsidiariedad y diálogo político— trataremos a continuación el control parlamentario del gobierno nacional y la participación en la cooperación interparlamentaria.

El control de gobierno nacional ha sido, para cada parlamento, una función clave desde los orígenes de la Unión Europea, ya que no sólo se mantenía esta función, pese al desapoderamiento de otras muchas competencias de los parlamentos nacionales hacia la Unión, sino que aumentaba en importancia, dado que venía a suplir la falta de control parlamentario directo del Consejo por parte del Parlamento Europeo, y el especial control que de la Comisión Europea hace este mismo parlamento.

Cada parlamento nacional ha articulado este control a su respectivo gobierno de una manera distinta, en función de su particular sistema jurídico-constitucional y su tradicional enfoque de la integración europea. Así, los sistemas van desde la reserva parlamentaria hasta sistemas que prevén un control más laxo, de información al parlamento a posteriori de las reuniones del Consejo.

La reserva parlamentaria implica la concesión de un plazo al parlamento, que debe pronunciarse antes de que el gobierno pueda negociar la iniciativa en el Consejo, y fue introducida por primera vez en el sistema holandés en 1967, donde tuvo sin embargo un impacto reducido hasta su consolidación, en los años setenta, en el sistema británico. Este sistema se aplica a su vez en el sistema checo y maltés, así como en el Bundestag alemán. En Dinamarca se aplica el sistema de mandato parlamentario, que exige un mandato detallado del Folketing para que los miembros de su gobierno puedan llegar a acuerdos tanto en el Consejo Europeo como el COREPER. Debe señalarse, sin embargo, en relación con estos modelos de control parlamentario de sus gobiernos en asuntos europeos, que tanto la reserva como el mandato parlamentario ven sus efectos matizados, al ser las reuniones del Consejo, en todo caso, confidenciales.

Frente al sistema de reserva parlamentaria, la mayoría de parlamentos asumen una función de orientación política de la posición del gobierno en el Consejo, recibiendo información sobre las negociaciones antes o después de las reuniones del Consejo. Este es, como veremos más adelante, el caso de las Cortes Generales.

4. Cooperación interparlamentaria

La cooperación interparlamentaria es otra de las funciones que comparten todos los parlamentos nacionales, sin excepción, en el ámbito europeo. Esta cooperación se ha intensificado en gran medida en los últimos años, dado que se ha aumentado tanto el número total de reuniones como los contactos, en distintos formatos, entre los distintos parlamentos y la Unión Europea.

En la cúspide de la cooperación interparlamentaria europea se encuentra la Conferencia de Presidentes de Parlamentos de la UE (CPPUE), que fue establecida de manera permanente a partir de 1981, tras las reuniones organizadas en 1963 y 1973. En dichas conferencias, que se celebraban, en un principio, cada dos años, se reúnen los presidentes de los parlamentos nacionales y el presidente del Parlamento Europeo. Se preparan mediante reuniones de los secretarios generales y tratan sobre cuestiones específicas relacionadas con la cooperación interparlamentaria. A lo largo de los últimos años, los presidentes se han reunido con periodicidad anual, la CPPUE se celebra en el primer semestre de cada año y corre a cargo del parlamento de la presidencia saliente, es decir, el parlamento que ostentó la presidencia en el segundo semestre del año anterior. Ello implica que las presidencias implican una carga desequilibrada entre los parlamentos que la asumen en el primer o segundo semestre.

El Tratado de Lisboa consagró una serie de reuniones interparlamentarias europeas, que tienen por ello carácter reglado, es decir, cuentan con su propio reglamento y deben ser convocadas de manera anual o semestral, bien por el Parlamento Europeo o por el parlamento del Estado miembro que asuma, cada semestre, la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea.

La más antigua y consolidada de dichas reuniones es la Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos (COSAC, en sus siglas en francés). La COSAC fue creada en 1989 en Madrid, para involucrar directamente a los parlamentos nacionales en el proceso de construcción europea. Reúne semestralmente a las comisiones de asuntos europeos de las 39 cámaras parlamentarias de la UE y una delegación del Parlamento Europeo, en dos ocasiones: la primera reúne sólo a los presidentes de dichas comisiones, mientras que en una segunda, se reúne el pleno de la COSAC con delegaciones de seis parlamentarios.

Fue la primera conferencia interparlamentaria expresamente mencionada en los tratados de la Unión Europea y, tras ser consagrada en el Tratado de Lisboa, la COSAC desempeña un papel central en la cooperación interparlamentaria europea, dada su naturaleza transversal, que la convierte en un foro de debate de los principales temas políticos e institucionales europeos. Su secretariado permanente, compuesto por funcionarios de los parlamentos de la UE, prepara un informe semestral que identifica las mejores prácticas de los parlamentos y sirve como un archivo de la cooperación interparlamentaria europea. En cada sesión plenaria de la COSAC se adopta una contribución política, que se envía a las instituciones europeas para que puedan responder a los parlamentos.

Desde su inicio, la COSAC ha estado presente en los principales momentos de la UE: acompañó las diversas revisiones de los tratados, contribuyó a la Convención Europea que dio lugar al Tratado de Lisboa y desempeñó un papel esencial en la participación de los parlamentos de los nuevos estados miembros de la UE en las sucesivas ampliaciones. La COSAC fue convocada así mismo para participar en la definición de la Conferencia sobre el Futuro de Europa.

Durante cada presidencia rotatoria, y en el marco de su dimensión parlamentaria, el pleno de la COSAC tiene un carácter central en el calendario de reuniones interparlamentarias. Esta relevancia se debe tanto al número de participantes, que suele ser de unas 350 personas, con parlamentarios representando a los 27 Estados miembros de la UE, los países candidatos y observadores, unos 38 países en total, como por la relevancia de los temas tratados y los oradores principales, que se refieren a las prioridades de la presidencia de turno de la UE, así como a los temas de mayor impacto para la actualidad de la Unión Europea, en las 24 lenguas oficiales de la UE. Esta reunión constituye, por tanto, un foro único que permite conectar el debate europeo con las realidades nacionales. Por ejemplo, la sesión plenaria de la COSAC celebrada en Budapest en octubre de 2024 y organizada por la presidencia húngara del Consejo, incluyó paneles dedicados al estado de la Unión en el año de transición institucional, a los quince años de aplicación del Tratado de Lisboa, a las tendencias demográficas europeas y a la ampliación de la Unión.

El Tratado de Lisboa previó, junto a la COSAC, otras conferencias interparlamentarias europeas, como la Conferencia Interparlamentaria para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). A esta conferencia se suma la prevista por el artículo 13 del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza, la conferencia que trata los temas económicos y el semestre europeo, de coordinación de las políticas económicas de los estados miembros. Cierran el grupo de estas reuniones fijas el Grupo Parlamentario Conjunto de Control de Europol y la reunión sobre las actividades de Eurojust.

La primera de estas conferencias, prevista en el artículo 10 del Protocolo número 1 del TUE, es la Conferencia Interparlamentaria para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Fue creada por la Conferencia de Presidentes de Parlamentos de la UE, en sus reuniones en Bruselas los días 4 y 5 de abril de 2011 y Varsovia los días 20 y 21 de abril de 2012. De acuerdo con las conclusiones de dichas conferencias de presidentes, y en línea con la nueva dimensión parlamentaria europea consagrada en el Tratado de Lisboa, la nueva Conferencia Interparlamentaria para la PESC y la PCSD vino a sustituir a las reuniones de presidentes de comisiones de asuntos exteriores (COFACC) y de presidentes de comisiones de defensa (CODAC). Así mismo, se la consideró como sucesora de la Asamblea Parlamentaria de la Unión Europea Occidental (UEO), compuesta por delegaciones de los estados miembros de la UE y la OTAN hasta su disolución en marzo de 2010.

La Conferencia Interparlamentaria para la Estabilidad, Coordinación y Gobernanza Económica reúne a los representantes de las comisiones competentes en la materia en los parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo, siendo la composición de las delegaciones en este foro decidida por cada cámara. Los parlamentos nacionales de un país candidato a formar parte de la UE podrán contar con 2 observadores. La Conferencia se reúne dos veces al año, en coordinación con el ciclo del semestre europeo. En el primer semestre, la Conferencia se celebra en Bruselas, y es coorganizada y copresidida por el parlamento de la presidencia y el Parlamento Europeo. En el segundo semestre, se celebra en el país que ejerce en ese momento la presidencia y es presidida por su parlamento.

El origen de esta conferencia se encuentra en las conferencias de presidentes de parlamentos de la UE que se celebraron en Nicosia, el 23 abril 2013; Vilnius, el 8 de abril de 2014, y Roma, el 21 de abril de 2015, que decidieron que esta conferencia reemplazara a las reuniones interparlamentarias de presidentes de comisiones que hasta ese momento organizaban los parlamentos de la presidencia. La creación de esta conferencia se enmarca, por tanto, en el reforzamiento del papel de los parlamentos nacionales en la UE, previsto en el Tratado de Lisboa, y en particular en el contexto de aumento de la cooperación interparlamentaria, de acuerdo con lo establecido en el Protocolo número 1 sobre el papel de los parlamentos nacionales en la UE. El fundamento jurídico de la Conferencia se encuentra en el citado artículo 13 del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza económica, de 2 de marzo de 2012, que previó expresamente su constitución.

El funcionamiento de la Conferencia se rige por el reglamento que fue aprobado en su reunión en Luxemburgo, el 10 de noviembre de 2015. El objetivo de la Conferencia es facilitar un debate e intercambio de información y buenas prácticas en la aplicación de las previsiones del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza económica, que permita reforzar la cooperación entre los parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo y contribuya a asegurar la rendición de cuentas y la supervisión parlamentaria. Dicho debate queda reflejado en las conclusiones no vinculantes que adopta la Conferencia, por consenso, sobre las cuestiones económicas y presupuestarias debatidas. El texto de las conclusiones es propuesto por el parlamento de la presidencia en coordinación con el Parlamento Europeo en el primer semestre, y únicamente por el parlamento de la presidencia en el segundo semestre.

El Grupo de Control Parlamentario Conjunto sobre Europol (GCPC) se basa en el artículo 88 del TFUE, que permite a los parlamentos nacionales controlar, junto con el Parlamento Europeo, toda agencia de la Unión que actúe en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia. En 2017, sobre la base del Reglamento Europol (2016/794), se creó el Grupo de Control Parlamentario Conjunto (GCPC) de Europol para garantizar que Europol sea plenamente responsable y transparente. Las principales responsabilidades del GCPC se describen en el artículo 51 del Reglamento Europol, que define su papel en la supervisión política de las actividades de Europol con especial atención a las consecuencias de dichas actividades sobre los derechos y las libertades fundamentales de las personas físicas.

El GCPC es una innovadora estructura institucional para el control parlamentario, y celebra dos reuniones al año: en el primer semestre del año, en el parlamento del país que ostente la presidencia rotatoria del Consejo de la UE, y en el segundo semestre del año, en el Parlamento Europeo.

Por último, en relación con la reunión interparlamentaria de comisiones sobre la evaluación de Eurojust, que trata la cooperación judicial en asuntos penales, debe citarse el artículo 85 del TFUE, que prevé un procedimiento de participación del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales en la evaluación de las actividades de Eurojust. Con el fin de aumentar la transparencia y el control democrático de Eurojust, el Reglamento sobre Eurojust (2018/1727) (punto 62 de su preámbulo y artículo 67) prevé un mecanismo para la evaluación conjunta de las actividades de Eurojust por parte del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales de la UE. La evaluación debe llevarse a cabo en el marco de una reunión interparlamentaria de comisiones organizada por el Parlamento Europeo en su sede de Bruselas, con la participación de miembros de las comisiones competentes del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales de la Unión.

A estas reuniones se suman las reuniones interparlamentarias que cada presidencia rotatoria decide convocar en función de sus prioridades, y que suelen oscilar entre dos y cuatro por semestre.

El Parlamento Europeo es un actor esencial, y con un papel cualificado, en esta cooperación, dado que, con la excepción de la COSAC, es representado por delegaciones más numerosas que los parlamentos nacionales en las conferencias interparlamentarias, en cuya organización coopera estrechamente con el Parlamento de la Presidencia, y participa como miembro permanente en las reuniones de la Troika, a diferencia de los tres parlamentos nacionales que forman parte a su vez de la Troika cada semestre, si bien de manera rotatoria. Así mismo, el Parlamento Europeo aprueba un calendario semestral de reuniones interparlamentarias, en el que se recogen todos los encuentros interparlamentarios que, al margen de los organizados en el marco de la dimensión parlamentaria de cada presidencia, convoca el propio Parlamento Europeo.

En 2023 se pusieron a prueba nuevas formas de cooperación interparlamentaria, en concreto, el diálogo entre ponentes. Tras esta iniciativa se encuentra el interés, manifestado en los últimos años por los parlamentos nacionales de la UE, en participar en el proceso legislativo de la UE desde una fase temprana y, en particular, por intensificar los contactos con los ponentes del Parlamento Europeo.

El diálogo entre ponentes permite pasar, de modo voluntario, de los contactos ocasionales a un diálogo más estructurado entre los ponentes del Parlamento Europeo y los de los parlamentos nacionales en una fase temprana del proceso legislativo. Sirve de canal de información bidireccional para recibir los dictámenes y puntos de vista de los ponentes nacionales e informar a los parlamentos nacionales sobre la posición del ponente del Parlamento Europeo. Con ello se pretende permitir la integración de las posiciones de los parlamentos nacionales, si son asumidas por el ponente del Parlamento Europeo, de manera más adecuada y frecuente.

El 29 de agosto de 2023 se celebró un primer diálogo entre ponentes sobre la propuesta «Prohibición en el mercado de la Unión de los productos realizados con trabajo forzoso». El segundo diálogo entre ponentes se organizó el 30 de enero de 2024 sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la vigilancia y la resiliencia del suelo (Ley de vigilancia del suelo). Ambas reuniones permitieron un debate centrado, que confirmó el potencial de este tipo de intercambio interparlamentario frente a reuniones más transversales. Se prevé un incremento de este tipo de actividad en los próximos años, lo que permitiría más diálogos sobre expedientes legislativos prioritarios.12

Con ocasión de estas reuniones, o de manera independiente, tienen lugar a su vez contactos entre los grupos políticos del Parlamento Europeo y los grupos equivalentes de los parlamentos nacionales. A ello se une, a su vez, la posibilidad de visitas bilaterales de los parlamentos nacionales que de manera proactiva proponen una reunión con sus homólogos en el Parlamento Europeo. Ciertos parlamentos hacen un uso extensivo de esta posibilidad, beneficiándose de su cercanía a Bruselas, como los parlamentos francés u holandés. Incluso el Parlamento británico, pese al Brexit, mantiene una cooperación interparlamentaria estrecha con el Parlamento Europeo, tras la creación de una Asamblea Parlamentaria Reino Unido-Unión Europea, que reúne a miembros de ambos parlamentos de manera regular, en Bruselas y en Londres.13

Al servicio de esta cooperación interparlamentaria están las administraciones tanto de cada parlamento nacional como del Parlamento Europeo, donde existe una dirección encargada expresamente de las relaciones con los parlamentos nacionales. El Parlamento Europeo acoge en Bruselas, a su vez, a funcionarios de enlace de todos los parlamentos de la Unión, que conforman una red que comenzó a establecerse, con la llegada del letrado danés, en los años noventa y que, a día de hoy, está plenamente consolidada.

En paralelo, todos los parlamentos participan activamente en IPEX (Interparliamentary EU Exchange), una plataforma administrativa para la cooperación interparlamentaria, que aspira a ser un one-stop-shop para todas las cuestiones relacionadas con el control de subsidiariedad y la cooperación interparlamentaria en la UE.

Como tendencia reciente y en ascenso, debe mencionarse la creación de múltiples redes de funcionarios especializados que se reúnen de manera periódica, generalmente a iniciativa del Parlamento Europeo, para intercambiar mejores prácticas y establecer contactos que puedan ayudarles en el desempeño de sus tareas. Participan en estas redes europeas, entre otros, los servicios médicos de los parlamentos de la UE, así como los servicios informáticos, de comunicación, de igualdad, de gestión financiera o medioambiental.

III. Las Cortes Generales en la Unión Europea: la Comisión Mixta para la UE

1. Control de subsidiariedad en las Cortes Generales: origen y evolución

El modelo que se aplica actualmente en las Cortes Generales para llevar a cabo el control de subsidiariedad fue estudiado con carácter previo a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, durante la VIII legislatura (2004-2008).

Así, en 2005 se constituyó en el seno de la Comisión Mixta para la Unión Europea el grupo de trabajo sobre el sistema de alerta temprana, cuyo informe fue aprobado por unanimidad de la Comisión Mixta en su última sesión de la legislatura, el 18 de diciembre de 2007, concluyendo así más de dos años de actividad. Dicho informe fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 4 de enero de 2008. En la IX legislatura, iniciada en abril de 2008, se constituyó en el seno de la Comisión Mixta para la Unión Europea una ponencia de estudio sobre los efectos para las Cortes Generales del Tratado de Lisboa, que retomó las recomendaciones del informe aprobado en la anterior legislatura y elaboró un texto para adaptar la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, que fue aprobado por la Comisión Mixta en su sesión de 24 de marzo de 2009. El texto fue retomado por los grupos parlamentarios Socialista, Popular, Catalán (CiU), Vasco (EAJ-PNV) y Mixto, que presentaron una proposición de ley que, tras la oportuna tramitación por el procedimiento de urgencia y en lectura única, resultó aprobada como Ley 24/2009, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley 8/1994.

La Ley 24/2009 encomienda, con carácter general, a la Comisión Mixta para la Unión Europea la emisión, en nombre de las Cortes Generales, del dictamen motivado sobre vulneración del principio de subsidiariedad. Desde la adhesión de España en las entonces Comunidades Europeas, la participación de las Cortes en el ámbito europeo se ha canalizado a través de una comisión mixta compuesta por parlamentarios de ambas cámaras. El carácter mixto de la comisión facilita la coordinación entre las dos cámaras que integran las Cortes Generales. En todo caso, el artículo 5 de la Ley 8/1994, introducido por la Ley 24/2009, establece que los plenos de ambas cámaras podrán avocar el debate y la votación del dictamen elaborado por la Comisión Mixta.

Asimismo, la ley establece la remisión de las iniciativas legislativas de la Unión a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, «sin prejuzgar la existencia de competencias autonómicas», que dispondrán de un plazo de cuatro semanas para remitir su dictamen motivado y remitirlo a la Comisión Mixta. Los dictámenes remitidos por los parlamentos autonómicos se incluirán en una relación adjunta al dictamen motivado que, en su caso, elabore la Comisión Mixta.

Con el fin de desarrollar la Ley 8/1994 y adaptar el funcionamiento de la Comisión Mixta a las previsiones del Tratado de Lisboa y de la Ley 24/2009, las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado aprobaron la Resolución de 27 de mayo de 2010. Esta resolución tuvo como puntos más relevantes los siguientes: i) el seguimiento sistemático por la Mesa y los portavoces de la Comisión Mixta para la Unión Europea, ii) la regulación del procedimiento de elaboración de los dictámenes motivados en el seno de la Comisión Mixta, mediante la designación de una ponencia que elaborará una propuesta, y iii) la utilización generalizada del correo electrónico en las relaciones entre las cámaras, con el Gobierno y con los parlamentos autonómicos.

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y de sus normas de desarrollo, la Mesa y los portavoces de la Comisión Mixta se han reunido en periodo ordinario cada quince días, o incluso con menor frecuencia, en casos de procedimientos urgentes, para realizar el seguimiento de las iniciativas europeas.

En otro orden de asuntos, el informe de la COSAC también permitió establecer la especial relevancia de instrumentos que obran a disposición de los parlamentos nacionales para el intercambio rápido de información acerca de los proyectos de actos legislativos, teniendo en cuenta el escaso tiempo disponible —ocho semanas— para alcanzar los umbrales establecidos en el protocolo. Al escaso tiempo se une el gran número de iniciativas que son remitidas por las instituciones europeas a los parlamentos nacionales.

Por otra parte, la COSAC, si bien fue de indudable utilidad para promover el intercambio de buenas prácticas en la materia mediante la organización de controles coordinados de subsidiariedad, se dedica en la actualidad a debates políticos de fondo, sin perjuicio de que sus informes semestrales traten, a instancias de la Presidencia, temas relativos tanto al principio de subsidiariedad como al intercambio de buenas prácticas en la materia.

2. El sistema español de control del Gobierno en los asuntos europeos

El control del Gobierno en asuntos europeos está regulado en las Cortes Generales en la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, que prevé un control previo y posterior a las reuniones del Consejo, en el que informa al Parlamento de la posición del Gobierno en las negociaciones. Con carácter previo a las reuniones del Consejo, el artículo 8 de la Ley 8/1994 prevé que la Mesa de la Comisión Mixta para la Unión Europea decidirá los miembros del Gobierno que deban comparecer, a efectos de que puedan manifestar la posición del Gobierno en relación a los asuntos incluidos en el orden del día de la citada reunión. En la práctica, esta comparecencia es asumida por el secretario de Estado para la Unión Europea, quien comparece en la fecha más próxima posible a la reunión del Consejo para permitirle pronunciarse sobre el orden del día y el estado de la cuestión sobre los temas incluidos en él. Con carácter posterior a las reuniones del Consejo, la Ley 8/1994 prevé en su artículo 4 que el Gobierno comparecerá ante el Pleno del Congreso de los Diputados, con posterioridad a cada Consejo Europeo, ordinario o extraordinario, para informar sobre lo allí decidido y mantener un debate con los grupos parlamentarios. En la práctica parlamentaria, esta comparecencia es realizada, con carácter general, por el presidente del Gobierno ante el Pleno. Cabe mencionar así mismo el artículo 9 de la Ley 8/1994, que prevé que al final de cada presidencia semestral del Consejo de la Unión Europea, el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación o el secretario de Estado para la Unión Europea comparecerán ante la Comisión Mixta para la Unión Europea para dar cuenta de los progresos realizados durante dicha presidencia.

Estas tres modalidades de control previstas en la Ley 8/1994 se llevan a cabo en la Comisión Mixta para la Unión Europea y en el pleno del Congreso de los Diputados, corresponden en el ámbito comparado, ya mencionado, a un modelo de orientación política en el que no se da un mandato expreso de las cámaras que condicione la posición del Gobierno español en el Consejo de la Unión Europea. Este tipo de control parlamentario se inscribe en la línea de reforzamiento de la capacidad del Gobierno para gestionar la política exterior, si bien la UE constituye un área sui generis dentro de los asuntos exteriores cuyas peculiaridades han dado lugar a este control especial.

Junto a este control, cabe destacar la práctica ya consolidada de celebrar comparecencias de comisarios europeos en las comisiones de las Cortes Generales, tanto la Comisión Mixta para la Unión Europea como las comisiones especializadas, en ocasiones en sesión conjunta, que constituyen una fuente de información directa para los parlamentarios, al más alto nivel político, sobre los asuntos europeos, y que debe verse atendida en un formato que permita el debate con los grupos parlamentarios.

3. Participación de las Cortes Generales en la cooperación interparlamentaria europea

Las Cortes Generales han participado tradicionalmente, desde la adhesión de España a las CEE, en las reuniones en las que se traduce la cooperación interparlamentaria europea. Esta cooperación interparlamentaria ha evolucionado en gran medida, y se ha intensificado desde 2010, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el nuevo papel asumido por los parlamentos nacionales en la escena europea.

La presencia de las delegaciones de las Cortes Generales en este tipo de reuniones, tanto conferencias interparlamentarias como otras reuniones interparlamentarias, ha sido una constante. Desde el primer semestre de 2010, las Cortes Generales han enviado delegaciones de una o ambas cámaras a la práctica totalidad de conferencias y reuniones interparlamentarias celebradas en el país de la presidencia o, con más frecuencia, en Bruselas, pudiendo considerarse de excepcionales las reuniones que no han contado con participación española, salvando los periodos extraordinarios de sesiones o de interregno parlamentario.

Como momentos clave en esta participación de las Cortes Generales en la cooperación interparlamentaria europea deben mencionarse las dimensiones parlamentarias de las presidencias semestrales asumidas por España en cinco ocasiones, la última finalizada en diciembre de 2023. El sistema de presidencias del Consejo de la UE es rotatorio y semestral, es decir, cada uno de los 27 estados miembros asume la presidencia por un periodo de seis meses según un orden preestablecido, con un turno cada 13,5 años. España presidió el Consejo en 1989, 1995, 2002, 2010 y 2023.

Las conferencias interparlamentarias ya citadas en la primera parte de este artículo, la Conferencia para la PESC/PCSD, como la Conferencia de Gobernanza económica y el Grupo de Control Parlamentario Conjunto de Europol, cuentan con delegaciones permanentes de parlamentarios de las comisiones del Congreso de los Diputados y el Senado competentes por razón de la materia. Estos parlamentarios son elegidos para participar en estas reuniones durante toda la legislatura, permitiendo de este modo dar continuidad a la representación de las Cortes Generales en estos foros. En el caso de la COSAC, la delegación de las Cortes Generales está compuesta no por una delegación permanente, sino por miembros de la Comisión Mixta para la Unión Europea, dada la condición de la COSAC como conferencia de comisiones de asuntos europeos.

Las reuniones interparlamentarias que organiza con regularidad el Parlamento Europeo convocan a diputados y senadores a reuniones sobre temas de interés de sus respectivas comisiones, y con frecuencia asisten a estos encuentros los mismos parlamentarios. Cabe destacar que, como práctica consolidada, las delegaciones del Congreso y el Senado que asisten a estas reuniones en el Parlamento Europeo suelen celebrar un encuentro previo con la Representación Permanente de España ante la Unión Europea, que sirve de valiosa fuente de información tanto sobre la posición de España en el Consejo como sobre el estado de las negociaciones sobre las iniciativas que se tratan en las reuniones interparlamentarias.

Junto a las reuniones interparlamentarias clásicas, parlamentarios de las Cortes Generales participan a su vez en los citados diálogos con ponentes del Parlamento Europeo sobre iniciativas legislativas (Comisión de Asuntos Constitucionales, septiembre 2025).

IV. Conclusiones

En el ámbito comparado de los parlamentos de la UE, la actividad europea que llevan a cabo las cámaras parlamentarias está condicionada por la tradición jurídico-política y la situación política actual del sistema constitucional de cada Estado miembro. Ambos factores determinan el nivel de participación de los parlamentos nacionales, tanto en el control de subsidiariedad como en las múltiples reuniones interparlamentarias europeas.

Centrándonos en el control de subsidiaridad, como principal función atribuida por el TUE a los parlamentos nacionales, debe constatarse que, pese a la racionalización del elevado número de iniciativas remitidas por las instituciones europeas, la mayor parte carecen de un claro interés político. La generalización del control de subsidiariedad podría derivar en una excesiva burocratización y banalización del control que terminará perjudicando el objetivo del Tratado de involucrar a los parlamentos nacionales en el proceso de toma de decisiones de la Unión, y alejándoles de su función principal, que es la de controlar a su gobierno.

En esta tendencia que se percibe en ciertos parlamentos, de fomentar el debate europeo como vía para aumentar el control del gobierno, se inscribe la propensión actual en el ámbito comparado a aumentar la participación de las comisiones especializadas en las diferentes vertientes de la participación de los parlamentos nacionales en la Unión Europea, y especialmente en el sistema de alerta temprana y el diálogo político. Tal participación contribuye a distribuir la carga de trabajo que implica el tratamiento de estas iniciativas y a aumentar el nivel de especialización de los debates, factores clave para permitir una mayor profundización en el debate parlamentario y en los informes enviados a las instituciones europeas, lo que redunda, en definitiva, en una mejor participación en la cooperación interparlamentaria europea.

Aplicando estas conclusiones al caso español, podría considerarse conveniente tanto el ampliar el espacio de debate de las iniciativas europeas en ambas cámaras en las Cortes Generales como mantener y reforzar la presencia de parlamentarios españoles en los debates europeos. Ello permitiría aumentar y profundizar el contenido de los debates sobre las iniciativas europeas que afectan a España y condicionan en gran medida la labor legislativa de las Cortes Generales, dejando constancia del interés por los asuntos europeos en el parlamento español y contribuyendo, en última instancia, a mejorar la calidad del control al gobierno y aumentar así la legitimidad democrática del proyecto de integración europea en su conjunto.

V. Bibliografía

Rubio Llorente, Francisco (1999): «El futuro político de Europa. 2. El déficit democrático de la Unión Europea», Claves de Razón Práctica, 89. 28-37.

Delgado-Iribarren García-Campero, Manuel (2001): «La función de los parlamentos nacionales en la arquitectura europea», Cuadernos de derecho público, 14, 45-84.

— (2008): «El fortalecimiento del control de los asuntos europeos por el Parlamento francés», Cuadernos de derecho público, 34-35, 313-321.

Informes anuales del Parlamento Europeo sobre relaciones entre el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales de la Unión, elaborados por la Dirección de Relaciones con los Parlamentos Nacionales del Parlamento Europeo.

31.º Informe sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, (COM (2024) 493 final) el 25 de octubre de 2024, en cumplimiento del artículo 9 del Protocolo número 2 de los Tratados de la UE

1 El presente trabajo recoge las líneas principales de la charla impartida en la sesión del curso de derecho parlamentario que se celebró en el Palau de Les Corts Valencianes el 7 de abril de 2025.

2 Rubio Llorente: «El futuro político de Europa. 2. El déficit democrático de la Unión Europea», Claves de Razón Práctica, número 89, 1999.

3 Artículo 12 TUE: «Los parlamentos nacionales contribuirán activamente al buen funcionamiento de la Unión, para lo cual: a) serán informados por las instituciones de la Unión y recibirán notificación de los proyectos de actos legislativos de la Unión de conformidad con el Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea; b) velarán por que se respete el principio de subsidiariedad de conformidad con los procedimientos establecidos en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; c) participarán, en el marco del espacio de libertad, seguridad y justicia, en los mecanismos de evaluación de la aplicación de las políticas de la Unión en dicho espacio, de conformidad con el artículo 70 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y estarán asociados al control político de Europol y a la evaluación de las actividades de Eurojust, de conformidad con los artículos 88 y 85 de dicho Tratado; d) participarán en los procedimientos de revisión de los tratados, de conformidad con el artículo 48 del presente tratado; e) serán informados de las solicitudes de adhesión a la Unión, de conformidad con el artículo 49 del presente tratado; f) participarán en la cooperación interparlamentaria entre los parlamentos nacionales y con el Parlamento Europeo, de conformidad con el Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea.»

4 Tras el Brexit, la comisión de control de asuntos europeos de la Cámara de los Comunes continuó activa, realizando un seguimiento de los acuerdos posteriores a la salida del Reino Unido de la UE, hasta su disolución definitiva en 2024.

5 Propuesta de reglamento del Consejo sobre el ejercicio del derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libertad de establecimiento y la libre de prestación de servicios, COM (2012) 130.

6 Propuesta de reglamento del Consejo relativo a la creación de la Fiscalía Europea, COM/2013/0534 final.

7 Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, COM/2016/0128 final.

8 32º Informe sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad para 2024, Bruselas, 8.9.2025, COM (2025) 473 final. Elaborado por la Comisión Europea, en virtud del artículo 9 del Protocolo número 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, desde 2018, este informe también abarca las relaciones de la Comisión con los parlamentos nacionales.

9 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: «Contribución de la Comisión al período de reflexión y más allá: Plan D de democracia, diálogo y debate», COM (2005) 494 final.

10 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201314/ldselect/ldeucom/151/151.pdf.

11 Propuestas de tarjeta verde presentadas hasta la fecha:

Propuesta de la Cámara de los Lores sobre desechos alimentarios

Propuesta de la Asamblea Nacional francesa sobre responsabilidad social corporativa

Propuesta de la Asamblea portuguesa, sobre fiscalidad y transparencia internacional

Propuesta del parlamento letón de reforma de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual

Propuesta danesa sobre un Foro Europeo de los Negocios

Propuesta danesa sobre un plan de acción europeo sobre alimentos de origen vegetal

12 Informe anual 2023 y 2024 del Parlamento Europeo sobre relaciones entre el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales.

13 La Asamblea Parlamentaria de Asociación UE-Reino Unido es un órgano interparlamentario creado en virtud del artículo 11 del Acuerdo de comercio y cooperación. Fue constituida en diciembre de 2021 y sirve de foro para que los parlamentarios intercambien impresiones sobre la aplicación y el funcionamiento del Acuerdo de comercio y cooperación, así como sobre cuestiones más generales referentes a las relaciones entre la Unión y el Reino Unido. La Asamblea Parlamentaria de Asociación puede hacer recomendaciones al Consejo de Asociación.

Está formada por 70 miembros, 35 diputados del Parlamento del Reino Unido (Cámara de los Comunes y Cámara de los Lores) y 35 diputados al Parlamento Europeo. Se reúne dos veces al año, alternando entre el Parlamento Europeo, en uno de sus lugares habituales de trabajo, y el Parlamento del Reino Unido. La última reunión tuvo lugar en Bruselas los días 17 y 18 de marzo de 2025, y en ella la Asamblea aprobó una recomendación sobre el refuerzo de la asociación entre la Unión y el Reino Unido.

III. Notas, dictámenes
e informaciones

El diputado no adscrito: problemática de la normativa y jurisprudencia de aplicación1

José Carlos Navarro Ruiz

Doctor en Derecho, Letrado de Les Corts Valencianes

y Profesor de Derecho Constitucional de la Universitat de València

Resumen

En este trabajo se aborda la problemática del diputado no adscrito a partir del nacimiento de esta figura en España y los sucesivos intentos políticos y normativos para hacerle frente, así como la jurisprudencia que se ha producido en relación con la aplicación de las nuevas prescripciones que progresivamente han ido delimitándola. También se analizan determinados casos concretos en que se ha aplicado o modulado su aplicación en la práctica, apuntando determinadas conclusiones críticas en torno al esquema normativo y jurisprudencial descrito a la hora de aplicarlo en la práctica.

Palabras clave: diputado no adscrito, derechos de los diputados, transfuguismo, mandato representativo.

Resum

En aquest treball s’aborda la problemàtica del diputat no adscrit a partir del naixement d’aquesta figura a Espanya i els successius intents polítics i normatius per a afrontar-la, com també la jurisprudència que s’ha produït amb relació a l’aplicació de les noves prescripcions que progressivament han anat delimitant-la. També s’analitzen determinats casos concrets en què s’ha aplicat o se n’ha modulat l’aplicació en la pràctica i s’apunten determinades conclusions crítiques entorn de l’esquema normatiu i jurisprudencial descrit a l’hora d’aplicar-lo en la pràctica.

Paraules clau: diputat no adscrit, drets dels diputats, transfuguisme, mandat representatiu.

Abstract

This paper addresses the problem of the unaffiliated deputy since the emergence of this position in Spain and the successive political and regulatory attempts to address it, as well as the jurisprudence that has emerged regarding the application of the new provisions that have progressively defined it. It also analyses specific cases in which its application has been applied or modified in practice, highlighting certain critical conclusions regarding the regulatory and jurisprudential framework described when it comes to its application in practice.

Key words: Non-attached deputy, Rights of deputies, Defection, Representative mandatey.

1 Este trabajo es una versión ampliada y actualizada del que tuve ocasión de exponer en las Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos (AELPA) celebradas en Valladolid, en la sede de las Cortes de Castilla y León en septiembre de 2024.

Sumario

I. Aparición de la figura en el ordenamiento español

II. Causas y procedimiento para adquirir la condición de diputado no adscrito:

1. En los reglamentos parlamentarios

2. En la jurisprudencia

III. Consecuencias de la declaración de diputado no adscrito:

1. En los reglamentos parlamentarios

2. En la jurisprudencia

IV. Casos

V. Crítica y conclusiones

VI. Bibliografía

I. Aparición de la figura en el ordenamiento español:

La figura del diputado no adscrito (DNA) deriva, en último término, de la jurisprudencia constitucional. En efecto, la Ley de elecciones locales de julio de 1978, establecía que «Tratándose de listas que representen a partidos políticos, federaciones o coaliciones de partidos, si alguno de los candidatos electos dejare de pertenecer al partido que le presentó, cesará en su cargo» (art. 11.7). En aplicación de dicho precepto, tras las elecciones municipales de 1979 los partidos políticos empezaron a exigir su escaño a los concejales electos expulsados del partido o que lo hubieran abandonado voluntariamente. Proceder que fue cortado de raíz por el Tribunal Constitucional, que en las sentencias (SSTC) 5 y 10/1983 analizó la aplicación de aquel precepto y concluyó, a partir de la prohibición de mandato imperativo y del contenido del derecho fundamental contenido en el artículo 23.2 de la Constitución, que «el supuesto de expulsión de un partido […] no puede provocar el cese en el cargo de concejal, al haber sido derogado por la Constitución en tal extremo».

Según dicha doctrina, reiterada invariablemente desde entonces, el escaño es del representante, sin que el partido político o la coalición en cuyas listas fue elegido (a pesar de ser cerradas y bloqueadas) puedan exigirle su devolución. Como tampoco el grupo parlamentario en que se integró el electo.

De este modo, la persona que abandona o es expulsado del partido político o coalición por el que fue electo y/o del grupo parlamentario en el que se integró al inicio de la legislatura no puede ser obligado jurídicamente a devolver el escaño.

Los partidos políticos pasaron entonces a un nuevo escenario: cómo articular que esas personas que abandonan el partido o coalición electoral, o son expulsados de ellas, no se beneficiaran de dicho transfuguismo: nacen así los sucesivos pactos anti transfuguismo con un alcance, lógicamente, político.

Estrictamente, la figura del «representante» no adscrito (aún no «diputado» no adscrito) nace en España en 1988, con la firma del «Acuerdo sobre el transfuguismo», pero circunscrita al ámbito local (no sólo municipal: también para las demás Corporaciones Locales): «concejal no inscrito» o «concejal independiente». Lo firmaron todos los partidos con representación en el Congreso de los Diputados,2 excepto Herri Batasuna.

Dicho Acuerdo es un «Código de conducta política» que mandata a las fuerzas políticas firmantes a que propicien las reformas de los reglamentos de las Corporaciones Locales para «aislar a los concejales tránsfugas», de forma que si abandonan el partido no pasen al Grupo Mixto, sino que adquieran la condición de «no inscritos» sin que puedan percibir o beneficiarse de los recursos de los grupos políticos.

Los partidos firmantes se comprometieron entonces a:

rechazar y no admitir en su grupo político a un concejal «tránsfuga»

no utilizar tránsfugas para constituir, mantener o cambiar las mayorías de Gobierno

no apoyar iniciativas que provengan de los tránsfugas

También se comprometieron a reformar la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local –LBRL– (que sí se hizo, en 2003) y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General –LOREG– (que sólo se llevó a cabo en su art. 197 en relación con la moción de censura al alcalde y que fue declarada inconstitucional3) para limitar los efectos del transfuguismo en general y, en particular, sobre las mociones de censura.

También se contempló una «Comisión de Seguimiento del Acuerdo» integrada por un representante de cada uno de los partidos firmantes para determinar, ante los supuestos concretos, si se había producido o no un caso de transfuguismo.

En el año 2000 se renovó el Acuerdo,4 sin innovar su contenido, constatando la significativa reducción del transfuguismo debida, se dice en él, a su aplicación.

En el año 2006 se suscribió un nuevo Acuerdo (la «II Adenda»)5 en el que se define explícitamente el concepto de tránsfuga y, aunque parece referirse sólo a las Corporaciones Locales, lo cierto es que incluye un apartado (el 8º) en el que se declara la voluntad de extender los principios y el contenido del pacto «a las Comunidades Autónomas, sus Asambleas Legislativas y al Estado, fundamentalmente en el ámbito parlamentario».

Nació, aquí sí, la figura del «diputado no adscrito»; que algunos llaman también «diputados monoplaza»6 o, en la jerga comunitaria europea, «diputados de serie B». A partir de entonces, los Reglamentos de los Parlamentos Autonómicos han ido incorporando la figura del «Diputado no Adscrito» (DNA), salvo cuatro: Asturias, Galicia, Murcia y País Vasco, sin que tampoco se haya incorporado a las Cortes Generales.

La falta de regulación de la figura del DNA en dichos Parlamentos plantea la imposibilidad de contemplar medidas jurídicas que «sancionen» de algún modo a los tránsfugas. Y ello porque según tiene reiterado el Tribunal Constitucional, ha de ser el Reglamento parlamentario (existe una auténtica «reserva de reglamento») para configurar el estatuto jurídico de los diputados, ya que se trata de la «configuración legal» del derecho fundamental especialmente protegido contenido en el artículo 23 de la Constitución española: (Sentencia 38/2022, de 11 de marzo, FJ 4º) que significa que «en relación con el derecho de participación política del art. 23 CE […] ha de ponerse en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes […] son los representantes, justamente, quienes actualizan aquel derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos […] De suerte que el derecho del artículo 23.2 CE, así como indirectamente el que el artículo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado ilegalmente en su ejercicio […]

Este derecho de participación política del cargo público representativo, cuyo ejercicio en sede parlamentaria integra el ius in officium del parlamentario […] un derecho de configuración legal, cuyo contenido se extiende al acceso y permanencia en el ejercicio del cargo público, así como a desempeñarlo de acuerdo con la ley, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas».

En el año 2020 se aprobó un nuevo Acuerdo (la «III Adenda» y la última),7 que ha dado una nueva definición de «tránsfuga»8 y que pretende limitar los derechos de los diputados no adscritos «al mínimo exigido constitucionalmente». Así como extender las medidas a los designados indirectamente por las asambleas, como los senadores de designación autonómica, los diputados provinciales o los designados en instituciones y organismos públicos y privados. Aunque cabe significar aquí que el TC declaró inconstitucional en ese aspecto la Ley valenciana de designación de senadores.

De este modo, la figura del DNA adquiere sus contornos inspirada en los Pactos Anti transfuguismo, pero limitando su eficacia jurídica a la luz de la regulación realizada en los Reglamentos parlamentarios, lo que suscita un doble orden de problemas. Conectados, pero que para un mejor análisis conviene diferenciar. En primer lugar, cómo se adquiere la condición de DNA (las causas y el procedimiento) Y, en segundo lugar, las consecuencias que comporta adquirirla. Lo que ha producido un diverso orden de problemas en los casos que se han producido hasta la fecha.

II. Causas y procedimiento para adquirir la condición de diputado no adscrito:

Por lo que respecta a la primera cuestión el panorama que establece la normativa y la jurisprudencia es el siguiente.

1. En los reglamentos parlamentarios

Los reglamentos parlamentarios contemplan, en primer lugar, la posibilidad de que la persona en cuestión decida abandonar voluntariamente el grupo parlamentario del que formaba parte. Esta causa, desde la perspectiva del procedimiento, no genera problema alguno, bastando con comunicar dicha decisión voluntaria a la Mesa o a la Presidencia del Parlamento.

Los problemas empiezan cuando se trata de una persona expulsada del grupo parlamentario y/o del partido político. En este caso, lo que suele contemplarse9 es la comunicación de la expulsión del Grupo parlamentario10 a la Mesa11 o al Presidente de la Cámara,12 que en algunos casos se precisa que dicha decisión se adopte por mayoría absoluta (caso de Canarias, Extremadura y las Islas Baleares). Precisión que es innecesaria, por cuanto así lo ha venido exigiendo el Tribunal Constitucional desde la primera ocasión en que tuvo la oportunidad de pronunciarse en esta materia.

Casos específicos son los contemplados en los Reglamentos del Parlamento de Andalucía, en el de Canarias y en el de Baleares.

En el caso de Andalucía se prevé que:

Cuando se trata de baja por expulsión del grupo parlamentario la Mesa se «limitará» a comprobar que el acuerdo de baja ha sido adoptado por el órgano o las personas competentes, y que la causa invocada se halla expresamente prevista en la Normativa Interna del grupo parlamentario [cabe plantearse aquí si esta remisión normativa infringe la «reserva de reglamento parlamentario» exigida por el TC]

Y en línea con la última Addenda del «Pacto antitransfuguismo» lo contempla también por la separación del criterio fijado por el partido político al que concurrió a las elecciones, o al sujeto político que presentó la candidatura.13 En este caso bastará la comunicación a la Mesa «del abandono, expulsión o separación» de dicho criterio político.

También en una línea similar toma en consideración el concepto de «tránsfuga» el Reglamento del Parlamento de Canarias,14 que contempla el paso a la condición de DNA de quienes sean considerados «tránsfugas»: aquellos que abandonen voluntariamente o hayan sido expulsados del partido, coalición electoral o agrupación de electores en cuyas listas se presentaron a las elecciones, incluso si lo hicieron como independientes. También a quien abandone o sea expulsado del partido político coaligado que propuso su incorporación en la candidatura, aunque recale en otro partido de la coalición. En todos estos casos bastará la comunicación a la Mesa.

Desde la perspectiva opuesta, y también como caso singular, cabe referirse al supuesto de no aplicación de la figura del DNA contemplada en el Parlamento de las Illes Balears cuando la expulsión del grupo parlamentario lo es de todos los diputados de una formación integrada en una coalición o federación; o cuando los componentes de un grupo se reducen a menos de tres. En estos dos casos pasarán al Grupo Mixto.15

2. Las causas y procedimientos para adquirir la condición de DNA en la jurisprudencia:

En relación con las causas y el procedimiento para la declaración de una persona como DNA tiene declarada la jurisprudencia que la configuración «legal» que exige el derecho fundamental especialmente protegido contemplado en el artículo 23 de la Constitución Española supone una reserva de reglamento: según declaró en la STC 161/1988 (FJ 4º), son los reglamentos quienes deben ordenar los derechos y facultades de los distintos cargos públicos. Y con más detalle la STC 44/1995 (recurso de amparo contra una Resolución interpretativa del Parlament de Catalunya) declaró que sólo el reglamento parlamentario puede regular el acceso a la condición de DNA, así como sus efectos, pero no innovar o contradecir sus contenidos: sólo cabría adaptar el Reglamento a las peculiaridades del supuesto de hecho mediante acuerdo interpretativo. En esa misma línea se pronuncian las SSTC 151/2017 y 10 y 47/2018, y 159/2019, entre otras.

Por tanto, sólo en la medida en que el reglamento parlamentario contemple las causas y el procedimiento para adquirir la condición de DNA podrá declararse dicha situación, y siguiendo las exigencias formales que en él se contemplen. Ello comporta, obviamente, la imposibilidad de declarar dicha condición en aquellos Parlamentos que no la han incluido (¿todavía?) en su reglamento.

Pero también comporta que se tomen en consideración las diferencias sustanciales que existen entre el partido político y el grupo parlamentario desde la perspectiva del art. 23 CE, y todavía más entre una coalición electoral y un grupo parlamentario (STC 93/2023).

III. Consecuencias de la declaración de diputado no adscrito:

El segundo orden de problemas que suscita la figura que analizamos es la del estatuto que pasa a adquirir el DNA, qué consecuencias tiene ser declarado en tal condición.

1. En los reglamentos parlamentarios

La respuesta de los reglamentos que regulan la figura del DNA es, generalizadamente, que dejan de ocupar los cargos o puestos que hasta ese momento desempeñaban en el Parlamento y pasan a tener los derechos que corresponden a los diputados «individualmente considerados», siendo pacífico que se incluye en todo caso entre ellos el de formar parte de una Comisión y disponer de los medios materiales precisos para el ejercicio de su función; así como las percepciones económicas inherentes a los diputados individuales;16 habilitando a la Mesa y la Junta de Portavoces para concretarlos,17 aunque en algún caso no se contempla específicamente consecuencia alguna,18

El caso más acabado de regulación en esta materia es el del Parlamento de las Illes Balears, que prevé las siguientes consecuencias:

«a) Formular una pregunta por periodo de sesiones y defender las enmiendas parciales que hubieran formulado durante la tramitación de los textos legislativos en el Pleno.

b) Pertenecer a una comisión legislativa a la cual podrán formular preguntas orales y participar en comparecencias y fijar posición en relación con las proposiciones no de ley que se debatan.

c) Presentar y defender enmiendas parciales en los textos legislativos conforme con lo establecido en una resolución de Presidencia».19

En el extremo opuesto se encuentra el Parlamento de La Rioja, que sólo prevé expresamente como consecuencia de la declaración como DNA que si desempeñaba un puesto electivo se procederá a una nueva votación para su ratificación o sustitución.20

2. Consecuencias de la declaración de diputado no adscrito:

El Tribunal Constitucional ha aceptado pacíficamente que los reglamentos limiten las facultades de los DNA a las del diputado individual, ya que no pueden pretender una posición preponderante en perjuicio del resto de diputados integrados en grupos parlamentarios.

En todo caso el contenido del estatuto de DNA, al igual que el procedimiento para su declaración, ha de ser fijado por el reglamento parlamentario. Y dicho estatuto ha de respetar el «núcleo» de la función representativa, en tanto que «contenido esencial» del derecho fundamental contemplado en el artículo 23 de la CE. Dicho contenido esencial ha de incluir, según el Alto Tribunal:

los derechos y facultades que tienen relación directa

con el ejercicio de la potestad legislativa

de control de la acción del gobierno.

Iniciativas de impulso político. Vedarlas supuso la estimación parcial del recurso de amparo frente a la Asamblea de Extremadura (STC 159/2019).

La posibilidad de intervenir en los debates parlamentarios (STC 141/2007).

La facultad de constituir grupo parlamentario también forma parte del núcleo de la función representativa (STC 64/2002. 76/2017 y 93/2023, entre otras), como también la de la disolución del grupo parlamentario o la de intervenir los diputados a través de su grupo (SSTC 107, 108 y 109/2016). Las decisiones de la Mesa relativas a dichas cuestiones son regladas según establezca el reglamento; y las limitaciones que se puedan establecer han de interpretarse restrictivamente y motivar las razones de su aplicación (STC 93/2023).

Los derechos económicos no forman parte de dicho núcleo esencial (STC 28/1984; 96/1988 y 159/2019); como tampoco privarles de dedicación exclusiva (STC 169/2009, diputados provinciales).

En todo caso, han de interpretarse restrictivamente los límites al ejercicio de los derechos de los DNA; y motivarse las razones para aplicar dichos límites, lo que resulta imprescindible para realizar el juicio de proporcionalidad de la diferencia de trato respecto del resto de diputados (STC 159/2019).

También ha de tomarse en consideración la «especial relevancia de la autonomía parlamentaria», por lo que el Reglamento «goza de amplia libertad de configuración siempre que se respete el derecho de representación política» (STC 139/2017) [idea que aparentemente iría en contra de la interpretación restrictiva de los límites de los derechos]; y correlativamente a dicha autonomía parlamentaris comporta «el principio de mínima intervención –del TC– para la estricta garantía de los derechos fundamentales de los parlamentarios» (STC 141/2007).

En esa línea, los órganos parlamentarios «están dotados de un margen de interpretación suficiente» del reglamento, con ciertos límites (STC 93/2023):

No pueden innovar contradiciendo la norma: es el motivo de estimar el recurso de amparo la STC 93/2023 (caso «Adelante Andalucía»)

Exégesis restrictiva de las normas limitativas de los derechos

Motivar las razones de aplicar dichos límites

Los acuerdos restrictivos del ius in officium deben incorporar una motivación expresa, suficiente y adecuada para no ser arbitrarios o irrazonables

También reconoce el TC que por razón de transfuguismo puede limitarse el ius in officium (STC 151/2017, para concejales, pero que recoge la STC 159/2019 para diputados autonómicos) «poner freno al transfuguismo político es una finalidad constitucionalmente legítima y puede justificar ciertas limitaciones» en base al pluralismo político (artículo 1.1 de la CE) y al papel de los partidos políticos como expresión de ese pluralismo (artículo 6 de la CE):

Siempre que no vaya en contra de la garantía de igualdad del núcleo de la función representativa

Se respete la libertad de mandato: que no exista sometimiento jurídico del representante.

Se respete la proporcionalidad de la diferencia de trato, para lo que habrá que realizar un triple juicio:

Juicio de idoneidad: que la medida es adecuada o idónea para el fin perseguido, que ha de ser constitucionalmente legítimo.

Juicio de necesidad: que no exista otra medida menos lesiva

Juicio de proporcionalidad en sentido estricto: que la medida es ponderara o equilibrada, por generar más beneficios para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto

El TC reitera que dejar de pertenecer a un grupo parlamentario conlleva una «rebaja» de las posibilidades de actuación, lo que supone una «limitación» de los derechos del representante, por lo que es susceptible de comprometer el derecho fundamental del art. 23 CE. Aunque hay quien entiende (como Ollero, que aduce su amplia experiencia parlamentaria en su voto particular a la STC 159/2019) que los DNA provocan «desigualdad» pero en sentido contrario al que habitualmente se cree: otorgándoles más beneficios que a los diputados individuales integrados en grupos parlamentarios.

La jurisprudencia descrita tiene su origen en la STC 151/2017, relativa a un concejal no adscrito21 y que el Tribunal recogió en la STC 159/2019 en relación con los diputados autonómicos. La cual, a su vez, es la columna vertebral de las SSTC 14 y 15/2025, de 27 de enero.22 Y que ha sido reiterada en la más reciente STC 134/2025, de 10 de junio, relativa al ámbito local como la primera de las citadas, en la que se declaró la inconstitucionalidad del artículo 197.1.a), párrafo segundo, de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero.

IV. Casos

1. Caso Corts Valencianes 2008

En el año 2006 se reformó el Reglamento de Les Corts para incluir la figura del DNA.

El Grupo Parlamentario «Esquerra Unida-Bloc-Verds-IR-Compromís», integrado por siete personas, expulsó a una diputada de Esquerra Unida (Gloria Marcos), sin que hubiera sido expulsada del partido político EU. La expulsión la suscribieron cuatro de los siete diputados del grupo parlamentario: los otros dos diputados de EU con que contaba el grupo parlamentario no asistieron a la votación.

En aplicación del Reglamento de Les Corts, como dicha diputada había sido «expulsada» del GP pasó a ser DNA. Los otros dos diputados de EU después pasaron también a ser DNA.

Sin embargo, ante las concretas circunstancias referidas se acordó por la Mesa de la Cámara que los tres diputados de EU que habían adquirido la condición de DNA por aplicación del Reglamento pasaran a formar una «Agrupación de DNA», con un status muy similar a un grupo parlamentario, ya que se le otorgaron a dicha «Agrupación de DNA» las mismas facultades que a un grupo parlamentario, con la excepción de las preguntas al Presidente del Gobierno.

En mi opinión, en cómo se resolvió en la práctica este caso concreto late la idea de «transfuguismo bueno» o «virtuoso»23: el Reglamento se reformó para incorporar el Acuerdo antitransfuguismo de 2006 (la II Addenda), con lo que bastaba la expulsión del grupo parlamentario para adquirir la condición de DNA.

Pero el hecho de que la expulsión del grupo no tenía origen en la expulsión del partido político, así como la circunstancia de que al final los tres miembros de Esquerra Unida (que mantuvieron su afiliación y obediencia partidista) pasaran a tener la condición de DNA llevó a concederles el estatuto de «Agrupación de DNA» (sólo aplicable para abandono de coaliciones electorales), asimilándolo a un grupo parlamentario:

2. Caso La Rioja:

En las elecciones de 2019 la coalición electoral integrada por Podemos, Izquierda Unida y Equo obtuvo dos (2) escaños, integrándose en el Grupo Mixto sus dos representantes.24 En 2022, una de las personas integradas en dicho Grupo (que era también miembro del Gobierno25) fue expulsada de Podemos (por no donar una parte de sus retribuciones al partido). La otra representante del Grupo Mixto entendió que procedía aplicar el pacto antitransfuguismo y solicitó a la Mesa su declaración como diputada no adscrita. Y, efectivamente, así lo acordó; en aplicación del supuesto de hecho contemplado reglamentariamente de expulsión del partido político.

En este caso, aparentemente, no hubo «traición al electorado», ni se abandonó la línea política, ni se alteró la composición del Gobierno, ni se colaboró con otras formaciones distintas a la de origen: sólo se dejaron de realizar determinadas aportaciones dinerarias al partido.

Además, se trató de la expulsión del Grupo parlamentario mixto, que tiene carácter residual respecto a los grupos parlamentarios stricto sensu: esto es, se integran en dicho grupo parlamentario aquellas personas que no lo hacen en los que se constituyen al inicio de la legislatura.

Consecuencia también de dicha expulsión del grupo parlamentario fue que la Junta de Portavoces redujera su voto ponderado a 32, quedando empatada la oposición [16: 12 del GP Popular + 4 del GP Ciudadanos] con la mayoría [16: 15 del GP Socialista; y 1 del GP Mixto], lo que condujo a una reforma del Reglamento para que muchas de sus decisiones no fueran vinculantes (la Junta pasará a ser «oída»). Tema de interés pero que queda fuera de nuestro objeto de análisis.

3. Caso Parlamento de Andalucía

Ocho diputados (Mª Teresa Rodríguez et al. del Grupo Parlamentario «Adelante Andalucía») fueron baja voluntaria del partido político «Podemos Andalucía». Dichos diputados habían concurrido en las listas electorales de la coalición electoral «Adelante Andalucía» tras un proceso de primarias en las que para concurrir a ellas no hacía falta afiliación a ningún partido. La portavoz del Grupo parlamentario «Adelante Andalucía» instó a la Mesa la baja del Grupo parlamentario de aquellas ocho personas, que los declaró DNA. El Reglamento del Parlamento de Andalucía (como sigue siendo habitual en casi todos los Parlamentos que prevén la figura del DNA) sólo prescribía que pasarían a tener dicha condición de DNA quienes causaran baja en su grupo parlamentario.

Según el Tribunal Constitucional, el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Andalucía que aceptó dicha baja del Grupo Parlamentario «Adelante Andalucía» vulneró el derecho fundamental contenido en el artículo 23.2 de la CE, por lo que estimó el recurso de amparo, por las siguientes razones:

No estaba previsto en el Reglamento del Parlamento: para pasar a ser DNA hacía falta la baja en el GP, sin que sea automático ser baja en el partido político, que es un sujeto político distinto.

Cabría la baja del GP por expulsión del GP, pero ello exige una decisión mayoritaria del GP (en base al artículo 1.1 de la CE)

El Reglamento del Parlamento de Andalucía se modificó en abril de 2021 para recoger la posibilidad de que un diputado sea baja en su GP, en cuyo caso la Mesa reconocerá su condición de DNA en el supuesto de transfuguismo por abandono, expulsión o separación del criterio político fijado por sus órganos competentes.

A mi juicio cabe plantearse si es razonable que se califique de «transfuguismo» un supuesto como el analizado: los ocho DNA van en las listas de una coalición electoral no porque lo haya decidido un partido, sino la militancia y los simpatizantes, ya que concurrieron a un proceso de primarias…

Además, los ocho expulsados son más diputados de los que se quedan en el grupo parlamentario. Es cierto que dicha posibilidad está expresamente prevista en los Pactos Anti transfuguismo, y es el caso de Ciudadanos relativo a la moción de censura en la Región de Murcia que adujo el Partido Popular para sostener que podía hacerlo ante la Comisión de Expertos constituida en el seno del Pacto Anti transfuguismo. Pero esta lo desestimó y, como hemos señalado anteriormente, contraviene la jurisprudencia constitucional que exige que la baja del grupo parlamentario se acuerde por la mayoría de sus miembros.

V. Crítica y conclusiones

En mi opinión, debería contemplarse expresamente que, con carácter previo a acordar la expulsión del grupo parlamentario de una persona, se le ha dado audiencia. Exigencia mínima que debería ser completada con la instrucción de un procedimiento contradictorio con todas las garantías, habida cuenta su carácter «sancionador», ya que comporta la minoración de derechos del diputado afectado.

Por otra parte, que una expulsión del partido tenga como consecuencia la adquisición de la condición de DNA hace que la decisión salga extramuros del Parlamento, otorgándole así a los acuerdos de un partido político (que no deja de ser una asociación jurídico-privada) eficacia directa –sin filtros– en el ámbito de una Institución que debe ser la clave de bóveda del sistema: el Parlamento.

Si a ello se añade que en muchas ocasiones la realidad permite apreciar falta de democracia interna, escasa participación y garantías en el seno de los partidos políticos, la situación no parece idílica.

Con carácter general cabe concluir que en los pactos anti transfuguismo y en algunos aspectos de la reglamentación que los ha positivizado (otorgándoles determinados efectos jurídicos) late la idea del «tránsfuga» como sujeto traidor y corrupto que se ha beneficiado del partido político en cuyas listas cerradas y bloqueadas ha sido elegido. Y que por ello es un «traidor». Pero la realidad ha mostrado que, aunque puedan haberse dado casos que podrían encajar en dicha descripción, existen otros en que la aplicación automática y rigurosa de la normativa descrita en este trabajo pueden generar una situación injusta, lo que probablemente justifica que se haya «dulcificado» en algunos casos las consecuencias, probablemente porque se entiende que no existe tal «traición» cuando se abandona una coalición sin abandonar el partido: es el caso de la «Agrupación de DNA» de Les Corts Valencianes; o el caso de Baleares, en que si se trata de la expulsión del grupo parlamentario de todos los diputados de una formación integrada en una coalición o federación no pasan a tener la condición de DNA sino a integrarse en el Grupo Mixto.

Cabe también plantearse que aplicar esta normativa de DNA cuando se trata de calificar el supuesto de hecho para ello de «traición al partido o al electorado» puede suponer acabar decidiéndolo la élite (o, en su caso, el líder) del partido. Cuando es posible que no haya sido el diputado sino la dirección del partido quien haya decidido virar respecto de posiciones anteriores, mantenidas incluso expresamente en campaña electoral y que luego se cambian por pactos postelectorales, formación de coaliciones gubernamentales, etc. De modo que puede suceder que el diputado que el partido califica de «tránsfuga» pueda estar sosteniendo postulados que anteriormente han sido mantenidos por el partido.

También resulta problemático desconocer la legitimidad de una persona que ha resultado electa por una lista en la que se integró por una elección en primarias en las que para participar ni siquiera hace falta ser afiliado (caso «Adelante Andalucía»).

En relación con las dos últimas cuestiones señaladas cabe recordar que el TC (STC 159/2019) entendió legítimo limitar los derechos por causa de transfuguismo en base al especial papel constitucional de los partidos políticos (artículo 6 de la CE). Pero dicha jurisprudencia no puede extrapolarse automáticamente a las coaliciones, como tampoco a los candidatos elegidos en primarias.

Finalmente significar que el hecho de incorporar normativamente (como ha hecho el Parlamento de Andalucía) la previsión de la III Addenda al Pacto antitransfuguismo resulta de difícil encaje constitucional. En efecto, estimar como suficiente para la expulsión de un grupo parlamentario la separación del criterio fijado por el partido político al que concurrió a las elecciones, o al sujeto político que presentó la candidatura26 (en cuyo bastará la comunicación a la Mesa «del abandono, expulsión o separación» de dicho criterio político) comporta inseguridad jurídica y una remisión a un criterio de difícil determinación y ajeno a la Cámara.

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2 «Reglamento del Congreso», sin más precisiones, según la revisión de 22 de julio de 2025 (BOE del día 31 de ese mes y año) revisión que se dice «para su adecuación al lenguaje inclusivo de género».

3 STC 134/2025 en relación con el segundo párrafo del art. 197.1.a) LOREG; y STC 151/2017 para su párrafo tercero.

4 «Renovación del Acuerdo sobre un Código de Conducta en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales», 26.09.2000.

5 «Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales (II Adenda)».

6 Expresión que utilizó el magistrado Ollero en su voto particular a la STC 159/2019.

7 «Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las Instituciones democráticas (III Adenda)».

8 Que es la que se ha incorporado al Reglamento del Parlamento de Andalucía.

9 En el caso de Aragón no se contempla expresamente trámite alguno de comunicación ni de la expulsión ni de la baja voluntaria del GP: art. 49.1 del Reglamento de las Cortes de Aragón.

10 Art. 28 del Reglamento del Parlamento de Canarias (que exige acreditar ante la Mesa que el acuerdo se adoptó por mayoría absoluta y procedimiento contradictorio con audiencia al afectado); art. 25 del Reglamento del Parlamento de Cantabria; art. 28 del Reglamento de las Cortes de Castilla-La Mancha; art. 23.1 del Reglamento de las Cortes de Castilla y León; art. 34.1 del Reglamento del Parlament de Catalunya; art. 39 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura (que exige mayoría absoluta); art. 27 del Reglamento del Parlamento de las Illes Balears (también exige mayoría absoluta); art. 43. del Reglamento de la Asamblea de Madrid; art. 34 del Reglamento del Parlamento de Navarra; y art. 24 del Reglamento del Parlamento de La Rioja.

11 Es lo habitual.

12 Caso de las Cortes de Castilla-La Mancha.

13 Art. 24.2.c del Reglamento del Parlamento de Andalucía.

14 Art. 28 Reglamento del Parlamento de Canarias.

15 Art. 27.2 del Reglamento del Parlamento de las Illes Balears.

16 Art. 39 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura además precisa que no tendrán derecho a dedicación exclusiva.

17 Art. 24.3 del Reglamento del Parlamento de Andalucía; art. 49 del Reglamento de las Cortes de Aragón; art. 28 del Reglamento del Parlamento de Canarias; art. 23 del Reglamento de las Cortes de Castilla y León; art. 34 del Reglamento del Parlament de Catalunya; art. 39 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura; art. 43 del Reglamento de la Asamblea de Madrid; y art. 34 del Reglamento del Parlamento de Navarra.

18 Art. 28 del Reglamento de las Cortes de Castilla-La Mancha.

19 28.3 R. Baleares.

20 24. Reglamento del Parlamento de La Rioja.

21 Por la que se resolvió la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, respecto del artículo 197.1 a) de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de régimen electoral general, que fue declarado inconstitucional.

22 Relativas a un DNA del Parlamento de las Illes Balears en las que desestimó sendos recursos de amparo y respecto de las cuales se formuló voto particular de Arnaldo Alcubilla y se ha publicado un comentario por Abellán Matesanz en la Revista de las Cortes Generales nº 119 (2025), p. 309-329 cuyas críticas asumen los argumentos de aquellos votos particulares.

23 Víctor J. Vázquez: «Sobre la expulsión de diputados ‘tránsfugas’. La quiebra del Grupo Parlamentario Adelante Andalucía», en Revista Andaluza de Administración Pública, n. 108 (2020), p. 328.

24 Entonces se exigía un mínimo de tres (3). Actualmente basta con dos (2) para formar GP. Lo habitual es aquel número mínimo de tres, que en algunos casos se eleva a cinco (5), aunque Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias permite también un mínimo de dos si se ha obtenido al menos el 6 % de los votos válidos emitidos; y Castilla-La Mancha no fija número mínimo.

25 Sra. Romero Alonso, Consejera de Igualdad, Participación y Agenda 2030.

26 Artículo 24.2.c del Reglamento del Parlamento de Andalucía.

Representación equilibrada de hombres y mujeres en Les Corts Valencianes y el Consell de la Generalitat. Evolución histórica y breve referencia al futuro impacto de la Ley orgánica 2/2024 hacia la paridad

Rosa Pérez Garijo

Profesora del Departamento de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social de la Universitat de València (UV)

Bernabé Aldeguer Cerdá

Profesor del Departamento de Derecho Constitucional, Ciencia Política y de la Administración de la Universitat de València (UV). Miembro del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración (ICCA) de la Universidad Complutense de Madrid (UCM)

Resumen

Este artículo analiza el potencial impacto que cabe proyectar en función de lo dispuesto por la Ley orgánica 2/2024 sobre representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres en Les Corts Valencianes y el Consell de la Generalitat Valenciana. La norma, que modifica la LOREG para introducir listas cremallera en las candidaturas electorales, se enmarca en una trayectoria legislativa orientada a consolidar la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. A través de un enfoque evaluativo, se examina la evolución histórica de la representación femenina en Les Corts Valencianes, destacando los avances logrados mediante cuotas voluntarias y legales, así como las limitaciones persistentes en los espacios de poder institucional. El estudio revela que, pese a una mayoría de mujeres en el hemiciclo actualmente, los órganos unipersonales y de máxima decisión siguen dominados por hombres. Asimismo, se cuestiona la rigidez del nuevo marco normativo, que podría obstaculizar medidas de acción positiva previamente adoptadas por algunos partidos políticos con mayor trayectoria, compromiso y resultados en la integración de las mujeres en sus distintos espacios de intervención pública. Finalmente, se propone una agenda de reformas estructurales que incluya la revisión del sistema electoral autonómico, el fortalecimiento de mecanismos de control y la promoción de liderazgos femeninos, con el objetivo de avanzar hacia una democracia paritaria real y efectiva.

Palabras clave: Consell, Corts, Igualdad, Impacto legislativo, Paridad, Representación equilibrada.

Resum

Aquest article analitza el potencial impacte que cal projectar en funció del que es disposa en la Llei orgànica 2/2024, sobre representació paritària i presència equilibrada de dones i homes en Les Corts Valencianes i el Consell de la Generalitat Valenciana. La norma, que modifica la LOREG per a introduir llistes cremallera en les candidatures electorals, s’emmarca en una trajectòria legislativa orientada a consolidar la igualtat efectiva entre dones i homes. A través d’un enfocament avaluatiu, s’examina l’evolució històrica de la representació femenina en Les Corts Valencianes, i es destaquen els avanços reeixits mitjançant quotes voluntàries i legals, com també les limitacions persistents en els espais de poder institucional. L’estudi revela que, malgrat una majoria de dones en l’hemicicle actualment, els òrgans unipersonals i de màxima decisió continuen dominats per homes. Així mateix, es qüestiona la rigidesa del nou marc normatiu, que podria obstaculitzar mesures d’acció positiva prèviament adoptades per alguns partits polítics amb major trajectòria, compromís i resultats en la integració de les dones en els seus diferents espais d’intervenció pública. Finalment, es proposa una agenda de reformes estructurals que incloga la revisió del sistema electoral autonòmic, l’enfortiment de mecanismes de control i la promoció de lideratges femenins, amb l’objectiu d’avançar cap a una democràcia paritària real i efectiva.

Paraules clau: Consell, Corts, igualtat, impacte legislatiu, paritat, representació equilibrada.

Abstract

This article analyses the potential impact projected under the provisions of Organic Law 2/2024 regarding gender parity and balanced representation of women and men in Les Corts Valencianes and the Consell of the Generalitat Valenciana. The law, which amends the LOREG to introduce zipper lists in electoral candidacies, is part of a legislative trajectory aimed at consolidating effective equality between women and men. Through an evaluative approach, the article examines the historical evolution of female representation in Les Corts Valencianes, highlighting the progress achieved through both voluntary and legal quotas, as well as the persistent limitations in institutional power spaces. The study reveals that, despite a current female majority in the chamber, top decision-making and single-person bodies remain predominantly male. Furthermore, the rigidity of the new regulatory framework is questioned, as it may hinder positive action measures previously adopted by certain political parties with a longer track record, stronger commitment, and better results in integrating women into their various spheres of public engagement. Finally, the article proposes a structural reform agenda that includes a review of the regional electoral system, the strengthening of oversight mechanisms, and the promotion of female leadership, with the aim of advancing toward a truly effective gender-parity democracy.

Key words: Consell, Corts, Equality, Legislative Impact, Parity, Balanced Representation.

Sumario

I. Introducción

II. De los discursos a la ley: el para qué y el cómo de las cuotas

III. La paridad en Les Corts Valencianes

IV. El previsible impacto de Ley orgánica 2/2024, de 1 de agosto, sobre representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres

V. La paridad en el Consell de la Generalitat Valenciana

VI. Conclusiones y perspectivas de futuro

VII. Bibliografía

I. Introducción

Recientemente, la Ley orgánica 2/2024, de 1 de agosto, sobre representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres1 (en adelante, LO 2/2024) ha cumplido un año. La aprobación de dicha normativa tuvo su justificación en la necesidad de que el ordenamiento jurídico español continúe avanzando en la consolidación del principio de igualdad entre mujeres y hombres, dando así cumplimiento tanto al mandato constitucional de promover la igualdad real y efectiva (artículo 9.2 CE), como a las exigencias derivadas del principio de no discriminación establecido en el artículo 14 de la Constitución española.

Se trata de una norma que, lejos de erigirse en una disposición aislada, se inserta en una trayectoria legislativa que intenta consolidar progresivamente un marco jurídico de protección y garantía de los derechos de las mujeres. El propio preámbulo de la LO 2/2024 enfatiza con claridad que el grado de igualdad entre mujeres y hombres constituye un criterio esencial para medir la calidad democrática de un estado. En este sentido, la igualdad no es concebida únicamente como un valor abstracto, sino como una condición imprescindible para la legitimidad del sistema democrático y para la efectividad de los derechos fundamentales.

Debe recordarse que el ordenamiento jurídico español no ha permanecido ajeno a esta exigencia. Muy al contrario, desde la aprobación de la Constitución española de 1978 se ha producido un punto de inflexión en el reconocimiento y garantía de los derechos de las mujeres a través de diferente normativa de la que cabe destacar la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres2 (en adelante, LOI). La Constitución española, en su artículo 14, proclama el principio de igualdad y consagra de forma expresa la prohibición de cualquier discriminación por razón de sexo, configurándose, así como la primera barrera frente a la desigualdad jurídica. Sin embargo, el constituyente no se limitó a establecer una igualdad meramente formal, por ello el artículo 9.2 impone a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones y remover los obstáculos que impidan o dificulten que la igualdad de los individuos y de los grupos sea real y efectiva (Moraga 2006).

Este mandato constitucional, como ya se ha indicado, ha servido de fundamento a múltiples iniciativas legislativas posteriores que han tratado de materializar la igualdad efectiva, en especial en el ámbito de la representación política y la vida laboral. La LO 2/2024 se enmarca, pues, en esta línea de desarrollo normativo, y debe ser valorada tanto como respuesta a un deber constitucional como por su contribución al perfeccionamiento del principio democrático en nuestro país.

La LO 2/2024 modificó once leyes orgánicas, dieciséis leyes ordinarias y un real decreto (Cabero 2024) y está compuesta por trece capítulos, dieciocho artículos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y quince disposiciones adicionales. Aborda la presencia equilibrada de mujeres y hombres en diferentes ámbitos: el gobierno de España, los consejos de administración de las empresas, las fundaciones, los sindicatos, las organizaciones empresariales, los colegios profesionales, el sector público, los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, la radio y la televisión de titularidad pública, el Consejo Universitario del Estado, las organizaciones del tercer sector de acción social y de economía social y en la composición de los tribunales, jurados u órganos colegiados que se constituyan para otorgar premios o condecoraciones financiados o concedidos por la Administración General del Estado o entidades integrantes del sector público institucional estatal (Pérez 2025b).

Pero el objetivo de este estudio es sobre todo analizar el impacto de la modificación que la LO 2/2024 realiza de los artículos 44 bis y 187 de la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (en adelante LOREG), que quedan redactados de la siguiente forma:

Artículo 44 bis:

1. Las candidaturas que se presenten para las elecciones de diputados y diputadas al Congreso, municipales, de miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares, diputados y diputadas al Parlamento Europeo y miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y juntas generales de los territorios históricos vascos deberán tener una composición paritaria de mujeres y hombres, integrándose las listas por personas de uno y otro sexo ordenados de forma alternativa.

2. La regla anterior se aplicará en el conjunto de las listas, sin separar titulares y suplentes.

3. En las elecciones de miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y juntas generales de los territorios históricos vascos, las leyes reguladoras de sus respectivos regímenes electorales podrán establecer otros sistemas de elaboración de listas siempre que su objetivo sea favorecer la representación paritaria y la presencia equilibrada de mujeres y hombres en dichas candidaturas.

4. Cuando las candidaturas para el Senado se agrupen en listas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 171, tales listas deberán tener igualmente una composición paritaria de mujeres y hombres, tal y como se establece en el apartado 1.

5. La Junta Electoral solo aceptará aquellas candidaturas que cumplan este precepto tanto para las personas candidatas como para las suplentes.

El artículo 187 excepciona de la obligación de paridad a las candidaturas que se presenten en los municipios con un número de residentes igual o inferior a 3.000 habitantes. También limita la obligatoriedad en los municipios que cuenten con un número de residentes entre 3.000 y 5.000 habitantes a que las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento en cada candidatura.

Dicha medida en realidad es la única que puede tildarse de paritaria en una ley que es conocida precisamente como ley de paridad, pero que en su disposición adicional primera reproduce literalmente el umbral porcentual previamente fijado por la Ley orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI): «a los efectos de esta ley se entiende por representación paritaria y presencia equilibrada entre mujeres y hombres aquella situación en la que las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento en un ámbito determinado», en virtud del cual se entiende como paridad aquella situación en la que las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento. La novedad introducida por la LO 2/2024 radica en la utilización del término representación paritaria, si bien dicho concepto se articula sobre los mismos valores numéricos de la LOI.

De esta manera, ambas normas coinciden en concebir la representación equilibrada como un marco porcentual estático, que oscila entre el 40 % y el 60 % de presencia de cada sexo. No obstante, resulta jurídicamente cuestionable la identificación de ese rango con el concepto de paridad. En efecto, el legislador permite que se alcance una paridad estricta (50/50), pero en modo alguno la garantiza, dado que el propio diseño normativo ampara escenarios en los que la presencia de uno de los sexos alcance el 60 %, quedando el otro limitado al 40 %.

Desde un punto de vista técnico, ello plantea una cierta contradicción terminológica: la noción de paridad alude a una equivalencia sustantiva o igualdad exacta (Lousada 2025), mientras que la configuración legal opta por un estándar de equilibrio relativo, que no necesariamente asegura la distribución igualitaria de los cargos o puestos, sino que únicamente evita situaciones de sobrerrepresentación manifiesta de un sexo sobre el otro. A nuestro juicio dicho porcentaje puede servir para definir la presencia equilibrada ente mujeres y hombres, pero introducir el término paridad en un porcentaje no equivalente no parece lo más apropiado porque como ya se ha señalado la norma permite la paridad estricta (50 %), pero es evidente que no la garantiza (Pérez 2025b).

La LO 2/2024 entró en vigor el 22 de agosto de 2024, si bien contempló un régimen diferenciado de entrada en vigor para las determinadas disposiciones. En el caso de las listas cremallera para las elecciones municipales, autonómicas, generales y europeas dicha modificación entrará en vigor a partir de los próximos procesos electorales.

Corresponde analizar el posible impacto de la norma tomando como referencia la situación actual en Les Corts Valencianes y el Consell de la Generalitat Valenciana, dado que, si su finalidad es alcanzar la igualdad efectiva, resulta esencial valorar sus previsibles efectos desde la realidad existente en el momento de su entrada en vigor.

II. De los discursos a la ley: el para qué y el cómo de las cuotas

Las cuotas electorales son mecanismos de acción positiva que buscan corregir la infrarrepresentación estructural de las mujeres en los espacios de representación política. Su propósito no consiste, únicamente, en garantizar una presencia mínima de mujeres en las candidaturas, sino transformar las condiciones de acceso al poder político, desafiando las normas informales, los sesgos institucionales y las prácticas partidistas que perpetúan la desigualdad (Aldeguer 2020).

Desde una perspectiva teórica, las cuotas se justifican bajo el paraguas de tres grandes bloques de discurso y legitimación (Aldeguer 2016):

Justice arguments, mediante los que se apela a la reparación histórica que merece la exclusión persistente de las mujeres del espacio público. La ausencia de mujeres en los órganos de decisión viene a constituir un déficit democrático incompatible con una democracia plena;

Pragmatic & utility arguments, los cuales sostienen que la inclusión de mujeres en los espacios de representación institucional y en los espacios de adopción de decisiones políticas mejora la calidad de la deliberación, aporta estilos de liderazgo más inclusivos y genera mayor legitimidad institucional. Además, puede traducirse en ventajas electorales para los partidos que las adoptan desde la perspectiva de la competencia electoral; y,

Difference arguments, a través de los cuales se defiende que las mujeres, debido a sus experiencias vitales específicas, aportan intereses, prioridades y perspectivas propias que enriquecen la agenda pública y permiten una representación más plural.

Como consecuencia de distintos estudios, espacios de diálogo y documentos generados en el ámbito de la sociedad civil, la investigación universitaria y la reflexión jurídica, las cuotas han sido respaldadas por organismos internacionales como la ONU, el Consejo de Europa y la Unión Europea, promoviendo resoluciones, recomendaciones y tratados que vinieron a legitimar su adopción en los albores del siglo xxi. Como se ha indicado más arriba, en el contexto español, la Ley orgánica 3/2007 introdujo cuotas legales obligatorias en las listas electorales, consolidando el principio de representación equilibrada como estándar democrático, pero sin materializar la aspiración de mayor exigencia que encierra el significante (y el significado) de paridad.

La implementación de las cuotas electorales varía según el diseño institucional y el contexto político en el que se formulen y apliquen. En términos generales, pueden clasificarse en tres grandes tipos de cuotas electorales:

Cuotas voluntarias, adoptadas por los partidos políticos en sus estatutos o reglamentos internos. Su eficacia depende del compromiso ideológico de la organización y de la existencia de mecanismos de control. En el caso valenciano, EUPV y PSPV fueron organizaciones pioneras en su adopción desde finales de los años 80 y 90 del siglo xx.

Cuotas legales, establecidas por ley, como ocurre en el ordenamiento jurídico español desde 2007. Obligan a los partidos a presentar listas con al menos un 40 % de mujeres distribuidas de forma equilibrada en tramos. Su cumplimiento está vinculado a la validación de las candidaturas por parte de la administración electoral.

Cuotas constitucionales que, como en el caso francés, hacen que la paridad quede consagrada en la respectiva constitución, lo que otorga mayor fuerza jurídica a su aplicación y la eventual imposición de sanciones en caso de incumplimiento.

En el contexto autonómico español, las reformas legislativas orientadas a la igualdad han supuesto avances sustanciales en la composición paritaria de los parlamentos, pero su impacto en la distribución real del poder ha sido limitado de forma persistente. Aunque estas medidas han incrementado la presencia femenina en las candidaturas y en los órganos legislativos, persisten sesgos en los espacios ejecutivos y en los puestos de máxima decisión, donde la paridad formal no se traduce en igualdad sustantiva, ámbitos a los que, a futuro, se dirige la incidencia de la LO 2/2024. Un análisis comparado evidencia diferencias territoriales significativas: mientras algunas comunidades autónomas han consolidado niveles altos de representación equilibrada, otras mantienen patrones de desigualdad más resistentes. Además, la rigidez normativa puede frenar estrategias internas más ambiciosas de ciertos partidos, lo que plantea la necesidad de una agenda de reformas estructurales que incluya la revisión del sistema electoral, el fortalecimiento de mecanismos de control y la promoción de liderazgos femeninos, con el objetivo de avanzar hacia una democracia paritaria real y efectiva (Aldeguer, 2015).

Así pues, a pesar de todos los avances normativos que se han venido dando a lo largo de las últimas dos décadas en términos de la representación equilibrada (Oñate 2011, Trujillo y Oñate 2020), este trabajo se presenta en un contexto en el que la vigencia, el cumplimiento y el impacto real y efectivo de las cuotas todavía se enfrenta a algunos retos sobre los que se pretende reflexionar con la mirada puesta en un futuro más prometedor para la participación política de las mujeres. De esta forma, la necesidad de investigaciones como la presente se desarrolla en un panorama marcado por desafíos estructurales tales como:

La infrarrepresentación persistente de las mujeres en los espacios estratégicos de decisión política y de gestión pública con especial incidencia en los más elevados puestos de poder institucional.

La necesaria reforma electoral autonómica para dar vigencia a las disposiciones de representación equilibrada y de paridad en la Ley electoral valenciana.

Superar las resistencias culturales y las normas informales que persisten en las prácticas internas de los partidos políticos y otros ámbitos institucionales como grupos parlamentarios u órganos de gobierno, evitando la reproducción de estereotipos de género en la asignación de responsabilidades o en la influencia, credibilidad y ejemplo atribuido a las propuestas y discursos de las mujeres.

III. La paridad en Les Corts Valencianes

En la actualidad, el Pleno de Les Corts Valencianes está conformado por un 55,55 % de diputadas (54) y un 45,45 % de diputados (45).3 Ello pone de manifiesto una representación equilibrada tal y como viene establecida tanto en la LO 2/2024 como en la LOI, evidenciando un escenario favorable a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, al ostentar las primeras una presencia mayoritaria en el hemiciclo. La representación de las mujeres en el legislativo valenciano resulta superior en casi un 8 % respecto de la media existente en los parlamentos autonómicos

Dicha composición es el resultado de las candidaturas presentadas a las elecciones autonómicas de 2023, cuyas candidaturas se confeccionaron de acuerdo con las modificaciones introducidas por la LOI a la LOREG: en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos deben suponer como mínimo el cuarenta por ciento manteniendo dicha proporción mínima en cada tramo de cinco puestos. A excepción del grupo parlamentario popular que tienen el mismo número de diputados y diputadas (20-20), el resto de los grupos parlamentarios (Socialista, Compromís y Vox) están conformados por un mayor número de diputadas.4 Si bien ha habido modificaciones en la composición de los grupos desde el inicio de la legislatura la proporción mayor de diputadas viene determinada porque en algunos casos en las candidaturas figuraban en los puestos de salida dos mujeres seguidas (las candidatas 2 y 3 de la lista de Compromís por la circunscripción de Castellón o las candidatas 6 y 7 de la lista del Partido Popular por la circunscripción de Castellón) o incluso tres (las tres primeras candidatas de la lista del PSOE por la circunscripción de Alicante5), aunque también encontramos algunos casos con dos candidatos seguidos en algunas candidaturas (los candidatos 1 y 2 de lista de Vox por la circunscripción de Valencia o los candidatos 2 y 3 de lista del Partido Popular por la circunscripción de Valencia).

En determinadas candidaturas se advierte que, tras la inclusión consecutiva de dos candidatos varones, se procede a la incorporación de dos candidatas mujeres. En el apartado siguiente se efectuará un análisis más detallado acerca de la conformación de dichas candidaturas.

Tras la entrada en vigor de la LO 2/2024, en las próximas elecciones autonómicas las candidaturas deberán confeccionarse mediante el sistema de lista cremallera, de modo que no permitirán candidaturas con dos hombres consecutivos. No obstante, respecto a la posibilidad de que se incluyan dos mujeres de forma sucesiva, se plantean dudas cuya valoración se abordará en el epígrafe siguiente.

Pero antes de ello es importante abordar cual ha sido la realidad a lo largo de las diferentes legislaturas (Sevilla 2010).

Durante la I y II legislaturas (1983-1987 y 1987-1991), la representación de las mujeres en el hemiciclo tuvo un carácter prácticamente simbólico, con una participación del 5,62 % (Ruiz y Sevilla 2023, 27). En la III legislatura (1991-1995) dicho porcentaje ascendió al 13,5 %, mientras que en la IV legislatura (1995-1999) se registró un incremento cercano a los diez puntos porcentuales, alcanzando el 24,7 %, cifra que, no obstante, aún no suponía la cuarta parte de la composición total de la cámara. En la V legislatura (1999-2003) la configuración de Les Corts Valencianes experimentó una transformación significativa, al incrementarse el número de diputadas hasta el 40,5 % de los escaños. Este cambio fue consecuencia directa de la implementación de las denominadas cuotas voluntarias adoptadas por el PSPV y EUPV, que establecían la obligatoriedad de incluir un determinado porcentaje de mujeres en sus candidaturas electorales (Aldeguer 2020).

La VI legislatura (2003-2007) constituyó la última etapa parlamentaria previa a la entrada en vigor de las cuotas obligatorias establecidas por la LOI. En este período, la representación femenina experimentó un incremento respecto de la legislatura precedente, alcanzando el 42,7 % de los escaños. Posteriormente, en la VII legislatura (2007-2011), se alcanzó prácticamente la paridad de género, con un 49,4 % de diputadas, resultado atribuible de manera directa a la aplicación de las disposiciones de acción positiva contempladas en la LOI (Aldeguer 2020).

En la legislatura inmediatamente posterior, el número de diputadas descendió a 39, lo que supuso una representación del 39,39 %, es decir, una reducción de diez puntos porcentuales en comparación con la legislatura anterior. En la IX legislatura, la presencia femenina inicial se elevó a 44 escaños, equivalentes al 44,44 %, mientras que en la X legislatura la cifra ascendió a 45 diputadas, lo que representaba el 45,45 % del total de la cámara (Pérez 2025a).

Se evidencia la complejidad del proceso de consolidación de una representación equilibrada entre mujeres y hombres en el Pleno de Les Corts Valencianes, así como la relevancia de las reformas normativas que introdujeron la obligación de establecer porcentajes mínimos por tramos en las listas autonómicas. Este avance estuvo precedido por la adopción de mecanismos de acción positiva, como las cuotas voluntarias implementadas por determinadas formaciones políticas, que actuaron como antecedente inmediato de la regulación posterior.

IV. El previsible impacto de Ley orgánica 2/2024, de 1 de agosto, sobre representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres

En el epígrafe anterior hemos podido analizar el considerable avance en la presencia equilibrada de mujeres y hombres en Les Corts Valencianes a partir de las cuotas implementadas por determinados partidos políticos6 que tuvo su reflejo en la composición del pleno de Les Corts Valencianes en las legislaturas V y VI.

La adopción de estas cuotas voluntarias constituyó un instrumento determinante para producir una modificación profunda en la configuración de la cámara autonómica. Dicha medida permitió revertir una situación histórica de sobrerrepresentación masculina, logrando que la presencia de mujeres dejara de ser residual o meramente testimonial y alcanzara, por el contrario, un grado de representación relevante y con capacidad, a priori, de incidir de manera efectiva en la toma de decisiones parlamentarias (después analizaremos hasta qué punto). Con ello, se superó el carácter simbólico que hasta entonces caracterizaba la presencia de diputadas en dicha institución, avanzando hacia un modelo de mayor equilibrio y pluralidad en términos de género.

Dicha situación se consolidó con la aprobación de la LOI que estableció la presencia de mujeres en las candidaturas electorales en los términos que ya se han expuesto en el epígrafe anterior.

No obstante, aun cuando la presencia de mujeres en el pleno de Les Corts Valencianes pueda considerarse un hecho relativamente consolidado y normalizado en las últimas legislaturas, no puede pasarse por alto el análisis de la representación de mujeres en aquellos órganos parlamentarios que concentran las más altas cuotas de poder decisorio dentro de la cámara autonómica: la composición de la Mesa de Les Corts Valencianes, y las sindicaturas de los grupos parlamentarios, en cuanto instancias que ejercen una influencia determinante en la configuración de la agenda parlamentaria.

La Mesa de Les Corts Valencianes, configurada como el órgano de gobierno interno de la cámara y compuesta por cinco miembros (presidencia, dos vicepresidencias y dos secretarías), ha presentado históricamente una composición marcadamente masculinizada. Si bien en la actualidad la presidencia recae en una mujer y las vicepresidencias y secretarías se encuentran distribuidas de forma paritaria, esta situación no ha constituido la tónica habitual en el desarrollo de las sucesivas legislaturas.

Debe destacarse que el Pleno de Les Corts Valencianes, en sesión de 25 de noviembre de 2015, acordó la reforma del reglamento parlamentario a fin de modificar el sistema de elección de los miembros de la Mesa y garantizar la presencia equilibrada de mujeres y hombres en las vicepresidencias y secretarías. Tal reforma se adoptó tras haberse constituido, al inicio de la IX legislatura, una Mesa integrada exclusivamente por varones, situación que evidenció la necesidad de introducir mecanismos normativos que aseguraran una representación equilibrada. En la actualidad, dicha modificación reglamentaria establece que ninguno de los sexos podrá ostentar más de tres de los cinco puestos de la Mesa (Torner y García 2020), impidiendo así su configuración exclusivamente masculina o femenina.

En cuanto a la evolución histórica, debe señalarse que las mujeres no accedieron a la Mesa durante las cuatro primeras legislaturas (Ruiz y Sevilla 2023). Durante todo este periodo ha habido ocho presidencias ejercidas por hombres frente a únicamente tres asumidas por mujeres. Las tres legislaturas en las que la presidencia la ha ocupado una mujer han sido la V, la VII y la actual XI legislatura. La predominancia masculina también se ha evidenciado no solo en la presidencia, sino en el resto de puestos de la Mesa, si bien esta situación se ha equiparado en las últimas legislaturas.

Del mismo modo que ocurre con la Mesa de Les Corts Valencianes, la figura de los síndicos y síndicas de los grupos parlamentarios, quienes ostentan la portavocía y, por tanto, ejercen la representación política y parlamentaria de cada grupo, ha constituido tradicionalmente un espacio fuertemente masculinizado. El análisis histórico de su composición pone de manifiesto una notable desigualdad en términos de género: hasta la X legislatura, únicamente quince diputadas habían desempeñado la función de síndicas, lo que representa un 30 % del total, frente a treinta y cinco diputados varones, que alcanzan el 70 % (Ruiz y Sevilla 2023, 43).

Esta desigual distribución, lejos de corregirse en la legislatura actual, ha evidenciado un retroceso. Si bien al inicio de esta se alcanzó una situación de equilibrio, con dos mujeres, correspondientes a los grupos parlamentarios Socialista y Vox, y dos hombres, pertenecientes al PP y a Compromís, dicha paridad resultó efímera y solo se mantuvo durante unos meses. En la actualidad, todos los síndicos de los grupos parlamentarios son hombres, lo que supone la exclusión de las mujeres en los puestos de mayor relevancia de los grupos parlamentarios.

En consecuencia, desde la constitución de la primera legislatura hasta la fecha, los datos acumulados reflejan que únicamente dieciséis mujeres han ejercido la portavocía de grupo frente a treinta y nueve hombres. De este modo, el porcentaje de la representación de las mujeres desciende hasta un 29,1 %,7 cifra que no solo confirma la masculinización de este espacio, sino que además evidencia la persistencia de un déficit de la igualdad en el acceso de las mujeres a los puestos de mayor visibilidad, proyección política e influencia parlamentaria.

Conviene subrayar que la función de los síndicos y síndicas resulta esencial en el funcionamiento de Les Corts Valencianes, dado que son los encargados de intervenir en la Junta de Síndics, en las sesiones de control al presidente de la Generalitat y son los que mayor interlocución tienen con la prensa. De ahí que la escasa y discontinua presencia de mujeres en este espacio no pueda considerarse una cuestión meramente anecdótica, sino un indicador significativo de la desigual participación en las instancias de poder político.

A la luz de estos datos, la evolución de la representación femenina en las sindicaturas parlamentarias de Les Corts Valencianes pone de relieve que, pese a algunos avances considerables, subsiste un desequilibrio en los principales espacios de poder.

Parecía importante realizar una radiografía previa de la representación de mujeres y hombres en Les Corts Valencianes antes de abordar el posible impacto que la LO 2/2024 tendrá en ellas.

Como se indicó en el apartado anterior, la legislatura en curso constituye la de mayor presencia femenina en el hemiciclo, alcanzando un 55,55 % de diputadas (cincuenta y cuatro en total). Dicha representación encuentra su fundamento en la confección de las candidaturas conforme a lo dispuesto en la Ley orgánica de igualdad, que establece que ningún sexo podrá contar con una representación inferior al 40 %.

Las candidaturas que obtuvieron representación parlamentaria (Partido Popular, Partido Socialista, Compromís y Vox) se ajustaron a dicho mandato legal. No obstante, en los próximos comicios resultará de aplicación la nueva regulación en materia de paridad, que impone una composición estrictamente equilibrada del 50 % de mujeres y 50 % de hombres.

Conviene recordar que la actual representación de mujeres en Les Corts Valencianes tiene su origen en la configuración de las listas electorales. Así, el Partido Popular presentó candidaturas integradas por un 48,48 % de mujeres, lo que se tradujo en una composición paritaria de su grupo parlamentario: veinte diputadas y veinte diputados. Durante la legislatura se han producido diversas sustituciones, manteniéndose el equilibrio: diez hombres causaron baja y fueron reemplazados por diez hombres, mientras que siete mujeres causaron baja y fueron sustituidas por siete mujeres.8

El Partido Socialista presentó candidaturas integradas por un 54,54 % de mujeres. Como resultado, su grupo parlamentario se compone actualmente de diecinueve mujeres y doce hombres, lo que supone una representación femenina del 61,29 %. Dicha representación tiene su origen en la posición preferente que las mujeres ocuparon en los denominados puestos de salida de las listas electorales (circunscripción de Alicante).

Además, durante la legislatura se han producido diversas sustituciones: cinco diputados hombres causaron baja y cuatro hombres alta; y cuatro diputadas mujeres causaron baja, causando alta cinco mujeres.9

Compromís presentó candidaturas integradas por un 48,48 % de mujeres, resultando su grupo parlamentario compuesto por un 53,33 % de diputadas. Durante la legislatura se registró la baja de un diputado hombre, siendo reemplazado por otro diputado hombre.10

Por su parte, las candidaturas presentadas por Vox estaban conformadas por un 40,40 % de mujeres. El grupo parlamentario resultante se compone actualmente de siete mujeres y seis hombres. Esta composición se explica porque dos hombres no tomaron posesión del acta, siendo sustituidos por un hombre y una mujer, y posteriormente, tras la baja de un diputado hombre fue incorporada una diputada mujer.11

Es evidente que la composición de las candidaturas situando a dos mujeres correlativamente o tres en algunos casos han hecho posible una cámara autonómica compuesta mayoritariamente por mujeres, la cuestión objeto de análisis es cómo puede influir la modificación de la LOREG introducida por la LO 2/2024.

Dicha modificación impedirá que dos mujeres (así como dos hombres) puedan figurar de manera consecutiva en una candidatura electoral. No obstante, surgen dudas respecto al alcance del segundo párrafo de la disposición adicional primera de la LO 2/2024: «Podrá no aplicarse el criterio de representación paritaria y presencia equilibrada entre mujeres y hombres, en consonancia con el principio de acción positiva, cuando exista una representación de mujeres superior al sesenta por ciento, lo que, en todo caso, deberá ser debidamente justificado».

En principio la medida parece positiva, al reconocer la excepcionalidad como mecanismo de acción afirmativa destinado a mejorar la representación femenina. Sin embargo, persisten interrogantes sobre la rigidez de la justificación exigida y sobre la concreción de su aplicación en la configuración de las listas electorales (Pérez 2025b).

En caso de que la mencionada excepcionalidad no pueda aplicarse en la confección de las listas electorales para Les Corts Valencianes, dados los resultados actuales, podría producirse un retroceso respecto a los avances logrados mediante las políticas de acción positiva. Cabe recordar que determinados partidos políticos ya incluyen en sus estatutos la modalidad de listas cremallera, permitiendo, no obstante, excepciones en aquellos supuestos en que se sitúen dos mujeres de manera consecutiva,12 lo que permite, tal y como vemos en la actual legislatura, candidaturas y grupos parlamentarios con mayoría de mujeres que de acuerdo con la LO 2/2024 ya no serían posibles, impidiendo de esta manera las medidas de acción positiva que determinados partidos políticos contemplan en sus normativas. Esto supondría un retroceso más que un avance en la igualdad efectiva de mujeres y hombres, más si tenemos en cuenta que los principales espacios de poder siguen siendo ocupados mayoritariamente por hombres, para lo que no se establecen medidas porque al ser órganos unipersonales es bastante inviable una regulación para lograr la presencia equilibrada entre ambos sexos.

Quizás hubiera sido más acertado utilizar una fórmula que estableciera el 50/50 como un mínimo dando así opción a incluir más mujeres en las candidaturas.

V. La paridad en el Consell de la Generalitat Valenciana

No podemos omitir un mínimo análisis de la paridad en el espacio de poder de mayor relevancia en el ámbito institucional valenciano: la Presidencia y el Consell de la Generalitat Valenciana, en cuanto máximo órgano colegiado de gobierno de los valencianos y valencianas.

La Presidencia de la Generalitat, que ostenta la más alta representación de la Comunitat Valenciana y dirige la acción del Consell, ha sido ejercida, desde la constitución del autogobierno, de manera exclusiva por hombres, sin que hasta la fecha ninguna mujer haya accedido a esta magistratura suprema de la Generalitat.

En lo que respecta a la Vicepresidencia (y, en su caso, a la Vicepresidencia Primera), esto es, a la segunda autoridad del Consell, únicamente cuatro mujeres han accedido a dicho cargo a lo largo de la historia autonómica. La primera de ellas fue en el año 2011 (VIII legislatura) y permaneció en el puesto durante un breve período de siete meses. Posteriormente, en las legislaturas IX y X la Vicepresidencia de la Generalitat fue ocupada por mujeres (Ruiz y Sevilla 2023).

En el marco de la actual legislatura (XI), y tras un período continuado de ocho años en el que la Vicepresidencia del Consell de la Generalitat Valenciana había sido desempeñada por mujeres, el citado cargo volvió a ser ostentado por un hombre, constituyendo este el undécimo en la historia autonómica en acceder al segundo máximo cargo del ejecutivo valenciano. Sin embargo, tras la primera remodelación del actual Consell, el cargo de Vicepresidencia volvió a recaer en una mujer, revirtiéndose parcialmente la tendencia histórica de preeminencia masculina en este espacio institucional de poder (Pérez 2025a).

La lectura de los datos pone de manifiesto una realidad jurídica y política de gran relevancia: de las once legislaturas celebradas hasta la fecha, la Vicepresidencia (esto es, la segunda autoridad del gobierno autonómico) ha sido desempeñada mayoritariamente por hombres, alcanzando éstos un 73,33 % de los nombramientos frente al 26,67 % correspondiente a mujeres. Esta cifra adquiere mayor significación si se analiza en relación con la Presidencia de la Generalitat Valenciana, órgano unipersonal de máxima representación política e institucional de la comunidad autónoma, que, desde la constitución del autogobierno, ha sido ejercida exclusivamente por varones, lo que supone un 100 % de titularidad masculina.

La combinación de ambos datos evidencia una manifiesta desigualdad en el acceso de las mujeres a las posiciones más elevadas de responsabilidad política en el seno de la Generalitat Valenciana. Si bien se han producido avances en términos de participación femenina en órganos de gobierno colegiados y en el acceso a la Vicepresidencia, la Presidencia (que concentra las más altas funciones de dirección política, representación institucional y coordinación del Consell) continúa siendo un espacio inaccesible para las mujeres.

El análisis de la composición del Consell de la Generalitat Valenciana refleja igualmente un balance poco favorable para las mujeres en lo que respecta a su acceso a los máximos cargos de responsabilidad política. No fue hasta el año 1993 cuando una mujer accedió, por primera vez, a la condición de consellera, circunstancia que evidencia una demora de once años desde la constitución del primer Consell tras la aprobación del Estatuto de autonomía (Ruiz y Sevilla 2023).

Desde aquel precedente y hasta la actualidad (esto es, a lo largo de las diez legislaturas completas y lo transcurrido de la XI legislatura), han formado parte del Consell un total de treinta y siete mujeres frente a setenta y seis hombres, lo que arroja un porcentaje del 32,71 % de presencia femenina en el seno del máximo órgano colegiado de gobierno de la Generalitat Valenciana (Pérez 2025a). Dicho porcentaje, que no alcanza siquiera a un tercio del total de miembros, pone de manifiesto la existencia de una brecha de género persistente en el acceso de las mujeres a las más altas funciones de dirección política autonómica.

En el marco de la actual legislatura (XI), la configuración inicial del Consell de la Generalitat se ajustó al principio de paridad, al estar integrado de manera equilibrada por cinco hombres y cinco mujeres. No obstante, tras la última remodelación acometida en su seno, dicha paridad se ha visto alterada de forma sustancial. En la actualidad, la representación masculina asciende al 63,63 % del total de miembros, mientras que las mujeres representan un 36,37 %. En el ejercicio 2025, el gobierno valenciano se sitúa ligeramente por debajo de la media del conjunto de los gobiernos autonómicos en cuanto a la representación de mujeres en sus órganos de gobierno, siendo dicha media del 45,10 %13 (tabla 1).

Tabla 1. Presencia de mujeres en el Consell de la Generalitat Valenciana en el contexto español

AÑO

PRESIDENTAS
(MEDIA CCAA) (%)

CONSEJERAS
(MEDIA CCAA) (%)

CONSELLERAS
(%)

CONSELLERAS
(N)

2025

26,3

45,1

40,0

4

2024

26,3

46,8

50,0

4

2023

26,3

45,8

55,6

5

2022

21,1

48,7

63,6

7

2021

21,1

47,7

54,5

6

2020

21,1

45,1

54,5

6

2019

21,1

47,2

54,5

6

2018

15,8

43,2

55,6

5

2016

21,1

42,9

55,6

5

2015

21,1

44,1

55,6

5

2013

15,8

34,2

37,5

3

2011

21,1

34,1

40,0

4

2009

5,3

41,9

35,7

5

2008

5,3

39,7

35,7

5

2007

5,3

39,7

26,7

3

2006

5,3

35,4

20,0

2

2005

5,3

32,4

20,0

2

2004

5,3

28,6

20,0

2

2003

0,0

20,2

20,0

2

2002

0,0

19,1

20,0

2

2001

0,0

20,3

20,0

2

2000

0,0

15,7

20,0

2

1999

0,0

13,9

11,1

1

1997

0,0

13,2

22,2

2

1996

0,0

13,2

14,3

1

Fuente: Instituto de las Mujeres

Dicho porcentaje está por debajo de lo establecido en la LO 2/2024 en su disposición adicional primera que coincide con lo que ya planteaba la LOI: «que la presencia equilibrada es aquella situación en que las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento».

Pero ni la LOI, ni la LO 2/2024 resultan de aplicación a los órganos de gobierno de la Generalitat Valenciana. La LOI, recordemos que es del año 2007, tampoco era aplicable al Consejo de Ministros, razón por la cual, desde su entrada en vigor, se sucedieron legislaturas en las que se alcanzó una composición equilibrada y otras en las que no se respetó dicho criterio.

La situación cambió con la aprobación de la LO 2/2024, que introdujo una modificación en el artículo 12 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del gobierno, estableciendo de manera expresa la obligación de que la composición del Consejo de Ministros garantice que cada uno de los sexos esté representado, como mínimo, con 40 % del conjunto de sus miembros, pero como ya se ha señalado no es de aplicación en las instituciones valencianas que tiene su propia normativa.

La Ley 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres,14 de la Generalitat Valenciana, en su artículo establece el objeto de la misma «regular y hacer efectivo el principio de igualdad de mujeres y hombres en la Comunitat Valenciana, establecer los principios generales que deben orientar dicha igualdad, determinar las acciones básicas que deben ser implementadas, así como establecer la organización administrativa de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en la Comunitat Valenciana».

Resulta evidente que corresponde a esta norma la función de articular los mecanismos necesarios para promover la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los distintos ámbitos de participación y toma de decisiones, incluyendo, por tanto, la composición del Consell de la Generalitat. Conviene, no obstante, destacar que se trata de una disposición aprobada en el año 2003, es decir, con anterioridad incluso a la promulgación de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI), lo que condiciona su alcance, es razonable que no contemple medidas que ni la LOI las llegó a contemplar cuatro años más tarde. Dedica su artículo a la representación paritaria de mujeres y hombres limitándose a plantear que «Les Corts Valencianes y el Consell de la Generalitat procurarán en el nombramiento o designación de personas, para constituir o formar parte de órganos o instituciones, que exista una presencia paritaria de mujeres y hombres». Lo que es más difícil de entender es que no haya habido una modificación posterior.

Por lo tanto, de acuerdo con la normativa vigente un Consell de la Generalitat compuesto por un 63,63 % de hombres se ajusta a la legalidad vigente. Recordemos que para evitar estas situaciones en la Mesa de Les Corts Valencianes se modificó en 2015 el reglamento parlamentario que impide en la actualidad que ningún sexo tenga más de un 60 % de representación.

De la misma forma se aprobó en 2017 la Ley 12/2017, de 2 de noviembre, de modificación de las leyes reguladoras de las instituciones de la Generalitat para garantizar la igualdad entre mujeres y hombres en sus órganos, por medio de la cual, las sindicaturas adjuntas del Síndic de Greuges deben respetar la igualdad entre mujeres y hombres al igual que la Sindicatura de Comptes, así como las renovaciones de los y las miembros del Consell Valencià de Cultura, la Acadèmia Valenciana de la Llengua, el Comitè Econòmic i Social de la Comunitat Valenciana y el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.

A excepción de la Sindicatura de Comptes que considera que existe igualdad entre mujeres y hombres cuando haya una presencia mínima del 33 % de mujeres, el resto de los órganos considera que existe igualdad entre mujeres y hombres cuando haya una presencia mínima del 50 % de mujeres. Por lo que las mujeres pueden superar el 50 % de la representación.

Sin embargo, en ningún momento se reformó la Ley 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres para establecer el equilibrio de mujeres y hombres en el Consell de la Generalitat.

Llegó a existir en 2022 un texto articulado propuesto como anteproyecto de ley valenciana del estatuto para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y contra la discriminación por razón de sexo que contemplaba en su artículo 75 plantea la paridad en todos los espacios políticos, pero no llegó a aprobarse (Esquembre, Marrades y García 2025).

VI. Conclusiones y perspectivas de futuro

Partiendo del reconocimiento de que la aprobación de la LO 2/2024 constituye un avance normativo en el proceso de consolidación del principio de igualdad entre mujeres y hombres, el examen de su alcance e incidencia sobre las instituciones autonómicas suscita notables interrogantes en torno a si, en última instancia, su aplicación efectiva redundará en un resultado verdaderamente positivo en materia de igualdad entre mujeres y hombres.

La LO 2/2024 únicamente proyecta sus efectos sobre las instituciones autonómicas en lo relativo a la confección de las candidaturas a Les Corts Valencianes, mediante la introducción de la denominada lista cremallera. Esta exigencia se enmarca en el ámbito electoral, donde la Ley orgánica de Igualdad (LOI) ya imponía la obligatoriedad de garantizar una composición equilibrada entre mujeres y hombres, en una proporción mínima del 40/60.

Si bien esta medida puede calificarse como una acción positiva en términos de igualdad formal, conviene subrayar que, al fijar un límite máximo del 50 % para cada sexo, se excluye, al menos en principio, la posibilidad de que las mujeres alcancen una mayoría parlamentaria. Se trata de una restricción que, hasta ahora, era jurídicamente posible y que, en determinados momentos, se había materializado en la práctica, como lo demuestra la actual composición de Les Corts Valencianes, integrada en un 55,55 % por diputadas.

Queda pendiente de determinar el alcance de la disposición adicional primera de la LO 2/2024 y su eventual eficacia como cláusula de excepción correctiva de esta limitación. No obstante, hubiera resultado más adecuado seguir la técnica normativa adoptada en la Ley 12/2017, de 2 de noviembre, de modificación de las leyes reguladoras de las instituciones de la Generalitat, que establece, para la mayoría de los órganos, cumplido el principio de igualdad cuando se alcanza una presencia mínima del 50 % de mujeres en la mayoría de los órganos.

La incorporación de la perspectiva de género en los procesos de decisión política constituye un elemento esencial para garantizar la igualdad de oportunidades real y efectiva de mujeres y hombres. Ello exige asegurar una presencia equilibrada de mujeres en los espacios de máxima decisión, circunstancia que todavía se ve limitada por la persistente sobrerrepresentación masculina en los órganos unipersonales que concentran las mayores cuotas de poder (presidencias, sindicaturas).

Ciertamente, es bastante difícil establecer mecanismos de paridad en cargos unipersonales de naturaleza electiva; sin embargo, ello no debería impedir la exploración de fórmulas normativas que contribuyan a corregir esta desproporción.

En este sentido, la LO 2/2024 representa una oportunidad perdida, al no prever medidas que aseguren la representación equilibrada de mujeres y hombres en los órganos de dirección de los partidos políticos ni en sus principales cargos representativos. Cabe recordar que dichos órganos constituyen, en la práctica, los verdaderos centros de decisión política, y que la ausencia de mujeres en las presidencias o secretarías generales de sus partidos condiciona decisivamente la posibilidad de que encabecen las candidaturas a la Presidencia del Gobierno o de la Generalitat Valenciana, dado que en la mayoría de los casos ambos ámbitos de representación coinciden.

Las perspectivas de futuro pasan por una agenda de reformas estructurales que incluyan, de forma multifacética, una revisión de distintas normas y ámbitos institucionales de configuración del poder político. De esta forma, procederá revisar el sistema electoral autonómico incorporando cláusulas de paridad en la Ley electoral valenciana (Aldeguer y Pardo 2019), todo ello considerando el fortalecimiento de mecanismos de control y sanción a los partidos políticos que garanticen el cumplimiento efectivo de las disposiciones paritarias.

No obstante, más allá de las reformas estrictamente legislativas y jurídicas, resultará fundamental seguir avanzando en la transformación de la cultura organizativa desarrollada en el seno de las organizaciones partidarias y de sus representantes en las instituciones, tanto parlamentarias como gubernamentales. Para ello, cabrá promover liderazgos femeninos y prácticas inclusivas en la selección y confección de las candidaturas electorales y otros procesos decisionales dirigidos a proyectar la representación de los partidos en distintos ámbitos institucionales. En definitiva, promover una educación en igualdad y un liderazgo político feminista dirigida, tanto a militantes como a cargos públicos, proyectándose, en consecuencia, de forma paulatina, sobre el conjunto de la sociedad a través de prácticas ejemplares que sirvan de referencia en coherencia con las demandas expresadas por la sociedad civil organizada.

Finalmente, tal y como representa la propia elaboración de este trabajo, cabe incorporar una cultura de evaluación continua respecto del eventual impacto que puedan estar teniendo las normas sobre igualdad, especialmente ante los retos que supone la aspiración a la paridad. Así, las perspectivas de futuro sobre el impacto real y efectivo de la LO 2/2024, de 1 de agosto, sobre representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres invita a diseñar y medir indicadores de representación descriptiva y sustantiva mediante análisis longitudinales a corto y medio plazo, que permitan identificar obstáculos, facilitadores y avances de cara a futuras revisiones y nuevos esfuerzos legislativos y mediante el impulso de políticas públicas que movilicen recursos orientados a la igualdad.

VII. Bibliografía

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1 BOE número 186, de 02/08/2024.

2 BOE número 71, de 23/03/2007.

3 https://www.cortsvalencianes.es/ca-va/composicio/diputats?gp=1V&legislature=XI [Consulta: 03.09. 2025].

4 https://www.cortsvalencianes.es/ca-va/composicio/grups-parlamentaris [Consulta: 03.09.2025].

5 Diari Oficial de la Generalitat Valenciana número 9.583 / 26.04.2023

6 Los partidos políticos que implementaron la obligatoriedad de un determinado porcentaje de mujeres en puestos de salida fueron el PSPV y EUPV. El PSPV aprobó en su VIII Congreso Nacional (1997) un 40 % de presencia mínima de mujeres en las candidaturas electorales de acuerdo con lo aprobado por el en el XXXIV Congreso Federal del PSOE (1997), aludiendo a la legitimidad de tal medida según lo dispuesto en la Declaración de Atenas (1992), posteriormente ampliaron dicho umbral al 50 % aprobando las listas cremallera en el XXII Congreso Nacional (2012). EUPV aprobó, en 1995, en sus estatutos que ninguno de los sexos podrá superar el porcentaje del 65 %, tendiendo a la paridad. En el año 2000 se aprobó estatutariamente la obligatoriedad en el cumplimiento del 50 % de presencia de mujeres en tramos de dos, es decir: listas cremallera o listas paritarias (Aldeguer 2016).

7 Web de Les Corts Valencianes. La Junta de Síndics.

https://www.cortsvalencianes.es/ca-va/composicio/organs/junta-sindics

8 Web Corts Valencianes. Grups parlamentaris.

https://www.cortsvalencianes.es/ca-va/composicio/diputats?gp=1P&legislature=XI

9 Web Corts Valencianes. Grups parlamentaris.

https://www.cortsvalencianes.es/ca-va/composicio/diputats?gp=1S&legislature=XI

10 Web Corts Valencianes. Grups parlamentaris.

https://www.cortsvalencianes.es/ca-va/composicio/diputats?gp=1O&legislature=XI

11 Web Corts Valencianes. Grups parlamentaris.

https://www.cortsvalencianes.es/ca-va/composicio/diputats?gp=1V&legislature=XI

12 El PSPV y Compromís establecen en su normativa interna la obligatoriedad de las listas cremallera, pudiendo excepcionalmente situarse dos mujeres de manera consecutiva. Otros partidos, actualmente sin representación en Les Corts Valencianes, como EUPV y Podemos, también contemplan esta posibilidad, lo que permitió que, durante la legislatura X, el Grupo Parlamentario Unides Podem estuviera compuesto por siete mujeres y un hombre, contribuyendo de manera decisiva a que la representación femenina alcanzara el 45,45 % del total de la cámara.

13 https://www.inmujeres.gob.es/MujerCifras/PoderDecisiones/PoderEjecutivo

14 DOGV número 4.474, de 04.04.2003, BOE número 110, de 08.05.2003.

Sobre la eventual reversión de competencias autonómicas

Jorge García-Contell

Doctor en Derecho. Politólogo
Profesor-tutor en la UNED,
Centro Asociado Francisco Tomás y Valiente. Valencia

Resumen

El estado autonómico se halla sometido a creciente cuestionamiento y sacudido por críticas tanto cívicas como académicas, dato que puede interpretarse como indicativo de su déficit de aceptación en la sociedad y en diversos ámbitos políticos. Muy certeramente, el profesor Joan Romero lo consideró el problema por antonomasia: «Sea cual sea la opinión que merezca, lo cierto es que nuestro antiguo problema consume una gran parte de energías colectivas, condiciona ampliamente la agenda política, genera notables tensiones sociales y proyecta sombras de incertidumbre respecto del futuro». (2012, 58/1: 13).

Desde 1978, significativos sectores de opinión y actores políticos vienen abogando a favor de superar el marco autonómico, tal vez convertir a España en la única confederación del mundo contemporáneo o, incluso, atomizarla en diversas repúblicas independientes. El dato novedoso lo aporta el surgimiento y consolidación de una corriente política que propugna desandar parcialmente el trayecto recorrido desde el modelo unitario, con la pretensión de que el Estado recupere competencias detentadas actualmente por las comunidades autónomas. Existe amplio consenso doctrinal sobre el procedimiento que se debería seguir en tal caso, aunque no puede hablarse de unanimidad. Ya no existe en España bipartidismo imperfecto y la inestabilidad política e institucional abre paso a la incertidumbre sobre el futuro del estado autonómico.

Palabras clave: centralización, autonomía, recuperación de competencias, procedimientos, inestabilidad.

Resum

L’estat autonòmic es troba sotmès a un creixent qüestionament i remogut per crítiques tant cíviques com acadèmiques, dada que pot interpretar-se com a indicativa del seu dèficit d’acceptació en la societat i en diversos àmbits polítics. Molt encertadament, el professor Joan Romero el va considerar el problema per antonomàsia: «Siga quina siga l’opinió que meresca, el cert és que el nostre antic problema consumeix una gran part d’energies col·lectives, condiciona àmpliament l’agenda política, genera notables tensions socials i projecta ombres d’incertesa respecte del futur». (2012, 58/1: 13).

Des de 1978, significatius sectors d’opinió i actors polítics han estat advocant a favor de superar el marc autonòmic, potser de convertir Espanya en l’única confederació del món contemporani o, fins i tot, atomitzar-la en diverses repúbliques independents. La dada nova l’aporta el sorgiment i la consolidació d’un corrent polític que propugna desfer parcialment el trajecte recorregut des del model unitari, amb la pretensió que l’Estat recupere competències detingudes actualment per les comunitats autònomes. Hi ha un ampli consens doctrinal sobre el procediment que s’hauria de seguir en aquest cas, encara que no pot parlar-se d’unanimitat. El bipartidisme imperfecte ha deixat d’existir a Espanya. La inestabilitat política i institucional ha donat lloc a la incertesa respecte al futur de l’estat autonòmic.

Paraules clau: centralització, autonomia, recuperació de competències, procediments, inestabilitat.

Abstract

The Spanish State of Autonomies is facing increasing questioning and is being shaken by both civic and academic criticism. This can be interpreted as an indication of its deficit of acceptance within society and various political spheres. Professor Joan Romero very accurately considered it the quintessential problem: «Whatever opinion it deserves, the truth is that our old problem consumes a large part of collective energies, broadly conditions the political agenda, generates significant social tensions, and casts shadows of uncertainty regarding the future». (2012, 58/1: 13).

Since 1978, significant opinion sectors and political actors have been advocating to overcome the autonomous framework, perhaps proposing to transform Spain into the only confederation in the contemporary world or, even, to atomize it into various independent republics. The novel aspect is provided by the emergence and consolidation of a political current that advocates partially retracing the path taken from the unitary model, with the aim of the State recovering powers currently held by the Autonomous Communities. There is broad doctrinal consensus on the procedure that should be followed in such a case, although unanimity cannot be claimed. The era of imperfect bipartisanship in Spain has concluded. Political and institutional instability has engendered uncertainty regarding the future of the Spanish autonomous State.

Key words: Centralization, Autonomy, Recovery of powers, Procedures, Instability.

Sumario

I. Cuestiones introductorias. Un modelo en permanente discusión. Desafección por exceso y por defecto

II. Reintegración de competencias mediante reforma estatutaria colaborativa

III. Una interpretación distinta

IV. Difícil pronóstico de lo venidero. La inestabilidad política generalizada como factor detonante de lo imprevisible

V. Bibliografía y hemerografía

I. Cuestiones introductorias. Un modelo en permanente discusión. Desafección por exceso y por defecto

El estado autonómico padece diversas disfuncionalidades desde su mismo origen: una llamativa hipertrofia normativa, la confusa distribución de competencias que ha provocado incontables conflictos entre administraciones y propiciado duplicidades de organismos en los diferentes niveles, la contradictoria configuración del Senado, una deficiente y desigual financiación autonómica con sus consecuentes insolidaridad y falta de cohesión. La academia, la magistratura, investigadores y actores políticos han prodigado papel impreso para analizar y explicar la profusa e inacabable conflictividad, jurídica y política, en torno a un modelo territorial alumbrado paradójicamente con pretensiones conciliadoras. El diseño de nuestra peculiar fórmula territorial en la Constitución, a partir del principio dispositivo y desde la ambigüedad, la indeterminación, así como el carácter permanentemente abierto de las previsiones de distribución vertical del poder, han favorecido e incluso alentado la generación de conflictos. Tales conflictos y una amplia gama de deficiencias surgen, y al mismo tiempo retroalimentan el sostenido cuestionamiento del sistema en conjunto. Llama la atención el hecho de que la desafección hacia el modelo diseñado en el título VIII de la Constitución no es unidireccional; antes bien debe considerarse en una doble modalidad: por exceso y por defecto. Es decir, se registran porcentajes significativamente altos de población descontenta con el marco competencial vigente y que desea ampliarlo más aun, o adentrarse abiertamente por la vía de la secesión, sea esta pactada o unilateral. Pero también han crecido llamativamente en los últimos tiempos los partidarios de recentralizar competencias, o incluso avanzar hacia un estado de corte unitario. En este sentido, son reveladores los datos contenidos en el estudio Ideología y polarización, publicado por el Centro de Investigaciones Sociológicas en octubre de 2024: el 23,8 % de los españoles desean reducir las competencias de las comunidades autónomas y otro 15,1 % se pronuncia a favor del estado unitario (CIS, 2024, 9). En un sentido o en otro diametralmente opuesto, pero en ambos casos se incrementa el número de los radicalmente descontentos con el modelo vigente.

Los orígenes remotos de la corriente centrípeta pueden rastrearse desde la fase constituyente en las reservas iniciales de Alianza Popular, que se opuso a la redacción final del título VIII y votó en contra en la Comisión (aunque finalmente en el Pleno respaldó el texto en su conjunto y pidió el voto afirmativo en el posterior referéndum). También en la fallida y nonata Ley orgánica de armonización del proceso autonómico, pactada de consuno entre UCD y PSOE y finalmente arrumbada tras recibir el reproche de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional. Entre las iniciativas más recientes se incluye la novedosa idea de la recentralización de competencias, prácticamente inédita en el escenario de la confrontación política e insólita por completo entre la doctrina constitucionalista. Desde la devolución al gobierno de la nación de determinadas competencias –principalmente, sanidad, enseñanza y orden público– por parte de las comunidades autónomas hasta su recuperación forzosa son varias las ideas puestas en circulación, pues no se trata de impulsos unívocos. Es constatable una cierta pluralidad dentro de dicha tendencia recentralizadora, diversidad muy lógica pues procede de actores políticos y sociales dispares.

A partir de la segunda década del siglo xxi vienen registrándose iniciativas de diferentes actores en pro de una reconsideración del reparto territorial del poder, por vez primera en sentido centrípeto. Este notable cambio fue en buena medida propiciado por la última promoción de reformas estatutarias –comenzando por la catalana de 2006– y por la gran crisis financiera de 2008 y sus demoledores efectos sobre la hacienda pública. Sin duda, también influyeron en esta incipiente corriente de opinión los acontecimientos registrados en Cataluña, singularmente a partir de la STC 31/2010 y hasta el referéndum ilegal del 1 de octubre de 2017, aunque las consecuencias del denominado procés secesionista llegan hasta nuestros días y todo hace prever que seguirán deparando novedades durante bastante tiempo.

Si hubiéramos de redactar una memoria que recogiese los pronunciamientos en favor de revertir la inercia descentralizadora, necesariamente incluiríamos a personalidades destacadas de la sociedad civil como el filósofo Gustavo Bueno, el exministro Ignacio Camuñas o el historiador Juan Pablo Fusi. Otro tanto propusieron plataformas cívicas como La España que Reúne, El Jacobino o España Siempre. En el campo estrictamente político, en 2012 Esperanza Aguirre se adjudicó la condición de pionera en situación y términos que explicaré en el siguiente epígrafe de este mismo trabajo. A pesar de la fugacidad con la que Pablo Casado pasó por la presidencia del Partido Popular, nos queda constancia de algún fugaz gesto centrípeto, apenas esbozado, durante la campaña previa a las elecciones autonómicas andaluzas. Casado se manifestó partidario de que el Estado recuperase la competencia de educación y que las comunidades se limitasen a las tareas administrativas en dicho ámbito. La idea puesta en circulación por Pablo Casado fue recogida por la prensa:

La cuestión es cómo se pueden devolver competencias ya transferidas, ya que es un camino de vuelta que la Constitución no prevé, como tampoco previó que el Estado de las autonomías derivara en este modelo de funcionamiento federal que existe ahora mismo. Lo que puede hacer el Estado es aprobar una legislación común de obligado cumplimiento para todos, al amparo del artículo 149.1 de la Constitución, que reconoce su competencia exclusiva en «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (Calleja, 27.11.2018, 16-17).

Esta única referencia de Casado con la que contamos es demasiado escueta y no permite entrar en el análisis de sus detalles, por la sencilla razón de que carece de ellos. Tal vez sea posible aventurar que el procedimiento concreto encontraría una vía de articulación mediante leyes de armonización, previstas en el artículo 150.3 de la Constitución. En caso de que esta conjetura fuese acertada, cabría tener muy presentes dos consideraciones. La primera es que no se trataría de un supuesto de genuina recentralización puesto que las competencias en cuestión permanecerían invariablemente bajo titularidad autonómica y, según el criterio de García de Enterría, la comunidad pasaría de poder legislar sobre la materia sin más limitaciones que las comunes con el resto de las normas jurídicas a verse obligada a respetar igualmente los principios contenidos en dicha ley. Nos hallaríamos ante una garantía última que habría de permitir al Estado modular las disonancias entre ordenamientos autonómicos (García de Enterría 1995, 329). La segunda consideración carece de valor normativo y se refiere a una circunstancia meramente fáctica, pero bastante reveladora: desde la publicación de la STC 76/1983 sobre la fallida LOAPA, el legislador no ha vuelto a recurrir al instrumento de las leyes de armonización, que han pasado a convertirse en algo parecido a una especie de norma tabú en nuestro ordenamiento jurídico.

Por su parte, el barón murciano Fernando López Miras se dolía en 2020 de la insuficiencia de las partidas presupuestarias destinadas al ejercicio de las competencias de sanidad y educación y manifestaba expresamente: «No excluyo ni descarto la devolución de algunas competencias insostenibles para la administración regional» (Valero Pertegal, 12.05.2020). En 2022, el expresidente valenciano Camps intervino en un congreso organizado por la Fundación Profesor Manuel Broseta para a conmemorar el XL aniversario del Estatuto de autonomía. Allí Camps vaticinó –de forma bastante arriesgada, creo entender– una futura recompra de competencias autonómicas por parte del Estado para aumentar la financiación, «ya que no se puede ir aumentando una deuda que se convierte en estructural».1 También los programas de varios partidos políticos –Unión Progreso y Democracia, Ciudadanos y Vox– incorporaron en su momento o contienen en la actualidad ejemplos propositivos de signo recentralizador, desde 2011 hasta la actualidad. Es obvia su diversidad, incluida alguna estridencia enragée como la voluntad de Vox de ilegalizar los partidos independentistas, haciendo abstracción del carácter no militante de la democracia española y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en casos homólogos (García-Contell 2025, 160 ss.). En cualquier caso, todos ellos comparten la pretensión de que el Estado recupere competencias detentadas en este momento por las comunidades autónomas; en algún caso, cabe añadir, como paso previo a una ulterior y más profunda recentralización. Más en concreto, el común denominador de todas las iniciativas se centra en las competencias en materia de educación y sanidad. Al margen de la viabilidad estrictamente política, cabe preguntarse a continuación sobre las posibilidades que ofrece nuestro ordenamiento jurídico para materializar una tal reversión competencial.

II. Reintegración de competencias mediante reforma estatutaria colaborativa

La evocación del tenso episodio de desacuerdo y confrontación durante la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera, el 27 de julio de 2011, me permitirá contextualizar el problema. En aquella ocasión se discutía sobre la elaboración de un nuevo modelo de financiación autonómica –tarea que aún hoy sigue pendiente– cuando algunos presidentes autonómicos del PP amagaron con devolver determinadas competencias unilateralmente. Este adverbio de modo es de importancia crucial e induce dudas sobre el procedimiento que habrían de seguir quienes trataran de implementar la medida.2 Terció en la polémica el entonces ministro de Justicia, Francisco Caamaño, negando que existiera esa posibilidad:

El PP nunca ha creído en el título VIII de la Constitución y, por tanto, se sienten incapaces en muchos casos de gestionarlo y asumir sus responsabilidades. Las comunidades autónomas que tienen competencias ya transferidas tienen que cumplir su responsabilidad. Devolverlas implicaría una reforma de la Constitución y de los estatutos.

El reportaje publicado en el diario ABC pocas fechas después (Colli, 2011, 28-29) da fe del revuelo levantado por aquellas manifestaciones cruzadas. Recogía las opiniones de diversos juristas sobre las competencias que, aparentemente, a nadie interesaba detentar y ejercer. Santos Vijande y Punset señalaban que no hay en el articulado constitucional previsiones para el supuesto de devolver responsabilidades de gobierno transferidas a las comunidades autónomas. Si una comunidad desease retornarlas al Estado, habría de acudirse a la reforma estatutaria, señalaban ambos juristas, dictamen con el que coincidía asimismo un tercer catedrático: Roberto Blanco. Punset adjudicaba a los parlamentos autonómicos la iniciativa del eventual proceso reformador y el traslado de los acuerdos obtenidos, mediante sendas proposiciones de ley, al Congreso de los Diputados:

Sólo mediante la modificación legal se puede llevar a la práctica la devolución efectiva de las competencias, que incluye la reasunción por el Estado de determinadas materias y la reasignación a este de la partida presupuestaria correspondiente.

Por su parte, Santos Vijande acudía al artículo 149.3 de la Constitución para apuntalar la posibilidad real de devolución de competencias al Estado. Citaba: «La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los estatutos de autonomía corresponderá al Estado». De dicho precepto se deduce que ninguna materia podrá quedar in terra nullius porque siempre existirá una administración pública que asuma la competencia. Según esta lógica, concluía afirmando que «La asunción de una competencia no es un acto irreversible porque la Constitución establece que siempre habrá un derecho responsable de regular la materia, que es el derecho estatal, preexistente a los autonómicos». Algunos días más tarde, Punset publicó en varios diarios un artículo (Punset Blanco, 2011) donde desarrollaba con más detenimiento su opinión y juzgaba posible la reversión, aunque improbable, pues dudaba de que llegado el caso fuese aprobada por el Congreso:

Son únicamente ellas [las comunidades autónomas], por tanto, las que libremente han de presentar ante el Congreso una proposición legislativa de reforma estatutaria. Reforma, sin embargo, que, a su vez, tampoco les es dable imponer al Estado: compete a las Cortes Generales, y en su interior al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, la aprobación de la ley orgánica reformadora y, en consecuencia, la devolución de potestades pretendida. ¿Es previsible que suceda tal cosa? No lo creo así de ninguna manera.

Más arriba me referí sucintamente a una manifestación de Esperanza Aguirre que fue la primera ocasión –al menos, la primera que he sido capaz de encontrar en la hemeroteca– en que un actor político de grandes relevancia e influencia propugnaba detener la inercia de descentralización. En 2012, recién comenzada la X legislatura, la entonces presidenta de la Comunidad de Madrid realizó unas declaraciones a la prensa en tono muy poco convencional, tras haberse entrevistado por vez primera con el presidente Rajoy, que acababa de tomar posesión. Dijo haber propuesto la revisión en profundidad del estado autonómico porque: «No ha servido para lo que se diseñó: para integrar a los partidos nacionalistas catalanes y vascos. En realidad, ha complicado y encarecido el funcionamiento de las autonomías».3 Aguirre afirmó que las competencias de justicia, sanidad y educación deberían ser devueltas al Estado y, adicionalmente, transferir a las administraciones locales todo lo relativo a transportes y servicios sociales. Tales medidas supondrían un ahorro de 48.000 millones de euros, según los cálculos realizados por los servicios técnicos de la Comunidad de Madrid.

Apenas veinticuatro horas después, el administrativista Villar Ezcurra analizaba en un artículo las palabras de Esperanza Aguirre, que ciertamente habían causado asombro y desconcierto, tanto dentro como fuera del Partido Popular (Villar 2012). Coincidía sustancialmente con las opiniones de la presidenta, enfatizando que ninguno de sus rivales políticos había discutido las cifras de ahorro mencionadas, y recordaba que las competencias de las comunidades autónomas se encuentran recogidas en sus correspondientes estatutos y no existe precepto alguno que impida su modificación, siguiendo el procedimiento establecido en la propia normativa autonómica. Villar sugería dos procedimientos alternativos para alcanzar el objetivo señalado por Aguirre:

Una primera opción consistiría en reformar los estatutos de autonomía para suprimir aquellas competencias objeto de devolución (v. gr.: sanidad, educación y justicia), tras lo cual la comunidad dejaría de disponer de título jurídico para desempeñar tales funciones y, necesariamente, habrían de retornar a manos del Estado.

El segundo método consistiría en añadir a los estatutos una cláusula que previera la reversión de competencias al Estado mediante norma autonómica, tal vez con el requisito de una mayoría parlamentaria reforzada. De este modo, la devolución de atribuciones se llevaría a cabo en dos tiempos: la previa reforma estatutaria y la subsiguiente aprobación de la ley de devolución. Esta vía, aparentemente más lenta, facilitaría en cambio realizar devoluciones adicionales en cualquier momento posterior sin que fuera preciso modificar en cada ocasión los estatutos.

Aunque pueda parecer una obviedad, y por ello no lo mencionaba Villar, me limito a dejar constancia de que cualquiera de las dos vías mencionadas afectaría al contenido de los estatutos y por tanto el proceso no concluiría tanto en cuanto no fuese ratificada la reforma de la ley orgánica por las Cortes Generales.

En torno a esta cuestión, de momento solo teórica pues aún no se ha materializado en la realidad política, Ignacio González García constata un amplio consenso asertivo entre la doctrina, consenso del que son muestra significativa las opiniones recogidas por la prensa de los profesores Santos, Punset y Blanco mencionados ut supra:

Sin la concurrencia de la voluntad estatal –bien vía reforma constitucional, bien vía reforma estatutaria– las comunidades autónomas, por sí mismas, no están habilitadas por la Constitución para retornar al Estado competencias ya transferidas. Y ello, en virtud de dos grandes principios firmemente consolidados por el legislador y la jurisprudencia constitucional y admitidos por todos los sectores de la doctrina: la indisponibilidad de las competencias y la bilateralidad de la norma estatutaria (2014, 481).

Por su parte, conviene recordar que ya en su día Francisco Tomás y Valiente invocaba el criterio asentado por reiterada jurisprudencia según el cual la distribución constitucional y estatutaria de competencias no puede modificarse ni por «la pasividad temporal de cualquiera de los entes interesados frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro» (1988, 90), ni amparándose en su ejercicio mancomunado al socaire de un convenio de colaboración (vid. Sentencia del Tribunal Constitucional 95/1986, de 10 de julio, FJ 5). Este principio de indisponibilidad de las competencias garantiza su libre ejercicio por la comunidad, incluso si se realiza de forma paccionada con la administración del Estado. De esta forma, el principio de indisponibilidad competencial y bilateralidad de la norma estatutaria «[no recae] sobre el reparto competencial que realizan la Constitución y el correspondiente estatuto de autonomía, sino que, una vez establecido este, pretende evitar precisamente un ejercicio fraudulento de los poderes propios que de facto diera como resultado una cesión o préstamo de uso a un poder público distinto de su legítimo titular» (2014, 483).

III. Una interpretación distinta

Ciertamente, un muy mayoritario consenso doctrinal rechaza la posibilidad de que las competencias asumidas por parte de una comunidad admitan reversión mediante modificación estatutaria, si no concurre bilateralidad y se pretende merced a la voluntad única y exclusiva de tal comunidad autónoma. Los autores fijan su atención en el iter legislativo de la primera época de la descentralización que habilitó a los entes autonómicos para asumir competencias que, en su día, fueron privativas del Estado. Se sostiene pacíficamente que aquellos mismos estatutos que antaño vehicularon el cambio de titularidad son las normas jurídicas que deberían ser reformadas para materializar una devolución in integrum de las competencias autonómicas al Estado, contando siempre con la previa anuencia de este. La vigencia del principio dispositivo, dentro de sus amplios márgenes, y el carácter abierto, de nuestro sistema son defendidos por la doctrina de modo general, y de este modo el propio principio dispositivo que permitió activar y configurar el autogobierno, llegado el caso también posibilitaría una revisión de los términos estatutariamente establecidos de reparto de poder entre el Estado y los territorios descentralizados (Fossas 2007, 83-84). También la doctrina admite como consecuencia de la apertura del modelo autonómico la posibilidad de reducir el nivel competencial. Por todas, sostiene Muñoz Machado:

No parece que exista inconveniente para que la propia comunidad autónoma ejercite su iniciativa para la reforma prescindiendo de alguna competencia que le reconoció el primer estatuto aprobado: se hace uso aquí del principio dispositivo que se empleó para redactar el estatuto, que mantiene toda su virtualidad por ser la Constitución quien lo ampara (2007, I- 384).

Ante la eventualidad de acometer la reforma con carácter devolutivo de competencias, la bilateralidad de la norma estatutaria se manifestaría en lo previsto por el artículo 147.3 CE, que remite al procedimiento contenido en el propio estatuto «y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica». A propósito de las diferencias procedimentales de cada comunidad, en lo tocante a la fase autonómica de la reforma, Manuel Aragón se refiere a lo farragoso del conjunto normativo:

sistema extraordinariamente complicado, lleno de ambigüedades, incluso contradicciones y lagunas, con un alto índice de heterogeneidad entre las diversas Comunidades y muy necesitado de aclaraciones normativas y doctrinales (1986, 310-311).

El lector deduce que si el Congreso de los Diputados rechazase aprobar la ley orgánica de reforma del estatuto de una comunidad, sería imposible completar el proceso de devolución de competencias, dada la inexcusable concurrencia de la voluntad estatal.

Hasta aquí, el consenso doctrinal mayoritario, pero en este punto González García lo abandona para afirmar que tal supuesto nos situaría precisamente ante el elocuente desmentido de la bilateralidad de la norma estatutaria y hasta del principio dispositivo que articula nuestro sistema territorial. Sistema, cabe recordar, que por medio del artículo 2 CE garantiza el derecho a la autonomía, pero en ningún caso su obligatoriedad:

Dicho de otro modo, habremos de buscar si existe algún límite constitucional implícito a la potestad de las Cortes Generales para rechazar una reforma estatutaria cuyo objetivo sea el retorno competencial (2014, 493).

Esta línea argumental invita a interpretar la Constitución aplicando el criterio teleológico, que permita determinar las normas, los principios y conceptos –expresos o tácitos– sustentadores de la descentralización perseguida como objetivo por el estado autonómico. Siguiendo esta lógica finalista, los preceptos constitucionales sobre la materia quedarían agrupados en varias secciones:

El propio principio dispositivo (artículos 2 y 137 CE), informador del resto de normas y de aplicación preferente.

Preceptos procesales de acceso a la autonomía (artículos 143, 144, 151, disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y séptima) y de elaboración y reforma de los Estatutos de autonomía (artículos 146, 147, 152, disposición transitoria sexta y disposiciones adicionales primera y segunda).

Régimen de reparto competencial y su financiación (artículos 148, 149.1 y 2, 150.1 y 2, 156, 157, 158, disposiciones adicionales tercera y cuarta).

Diversos controles estatales al ejercicio por las comunidades autónomas de sus competencias. El legislador constituyente pretendió impedir que el ejercicio de las potestades estatutarias pudiera llegar a lesionar los principios fundamentales de unidad, igualdad, solidaridad, autonomía local o el interés general de la nación (artículos 138, 139, 140, 141, 142, 145, 149.3, 150.3, 153 y 155).

El examen de estos preceptos como guía procesal –la única disponible– plantea un problema de encaje por el hecho de que fueron pensados para un procedimiento, la descentralización, justamente inverso al que abordamos ahora: la reversión unilateral de competencias. Se echa en falta en la Constitución de 1978 un precepto semejante al artículo 22 que incorporaba su antecedente republicana de 1931:

Cualquiera de las provincias que forme una región autónoma o parte de ella podrá renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculado al poder central. Para tomar este acuerdo será necesario que lo proponga la mayoría de sus ayuntamientos y lo acepten, por lo menos, dos terceras partes de los electores inscritos en el censo de la provincia.

A falta preceptos de literalidad más diáfana, González García se inclina a pensar que la fórmula territorial de 1978 trae causa de los mismos principios básicos del sistema republicano: apertura, voluntariedad y reversibilidad de la autonomía. Según este planteamiento, aquel antiguo artículo 22 de la Constitución de 1931, que era una pieza natural y coherente del sistema anterior, analógicamente debe serlo también del modelo hoy vigente. Tras examinar las normas estatutarias que rigen sus propios procesos de reforma, encuentra indicios suficientes para deducir la voluntad del legislador de garantizar en la Constitución una regla, implícita y no expresamente enunciada: si la autonomía no puede ser impuesta por el estado a la comunidad autónoma, tampoco las Cortes Generales podrán imponer su rechazo a la pretensión autonómica de devolver competencias (2014, 498 ss.). Continuando según esta pauta, el autor se sitúa en la contemplación de una situación hipotética en que un proyecto de reforma estatutaria, aprobado previamente en su correspondiente cámara autonómica, llegue al Congreso de los Diputados. Según establece el artículo 147.3 de la Constitución, sus señorías podrían allí enmendar la voluntad expresada por el parlamento regional, pero no es menos cierto que la comunidad autónoma podría oponerse a las modificaciones y evitar la aprobación de enmiendas a la norma propuesta, sirviéndose para ello de hasta tres procedimientos diferentes:

A través del referéndum obligatorio y vinculante, preceptivo en las Comunidades de vía extraordinaria, ex artículo 152.2 de la Constitución, tras la aprobación de la reforma por las Cortes. Si las instituciones de la comunidad autónoma rechazaran las enmiendas de las Cortes Generales y pidieran el voto negativo en la consulta, muy probablemente la reforma no prosperaría.

En los casos canario y valenciano, según sus respectivos estatutos, si las Cortes no aprobaran o modificasen el proyecto remitido, sería devuelto a la cámara autonómica acompañado de una justificación de las modificaciones. En tal caso, se podría optar por la redacción de un nuevo texto alternativo o podría desistirse de la reforma.

En tercer lugar, existe la opción al alcance de todas las comunidades autónomas de retirar el proyecto de reforma en cualquier momento previo a la votación final por ambas cámaras de las Cortes. Se impediría de este modo que la comunidad autónoma hubiera de resignarse a aceptar una reforma estatutaria contraria a su voluntad.

Según este razonamiento –analógico en el ámbito procesal y deductivo a partir de los principios materiales del título VIII– lo previsto en los casos de ampliación del techo competencial sería perfecta e igualmente aplicable si la comunidad quisiera devolver competencias al Estado. De este modo, «la potestad de aprobación por ley orgánica de la reforma estatutaria no está configurada en la Constitución con un carácter absoluto y puede estar sometida a condicionamientos no solo expresos sino también implícitos, que derivan de la correcta interpretación finalista y sistemática del bloque constitucional».

La intervención de las Cortes Generales contenida en el artículo 147.3 de nuestra norma fundamental poseería un objetivo preciso y determinado: la tutela del proceso de descentralización, razón por la que no podría ser usada con una finalidad diametralmente opuesta, como es la devolución de competencias. Necesariamente habría de aceptarse la renuncia unilateral a competencias estatutarias, pues lo contrario equivaldría a validar la imposición a las comunidades autónomas, en contra de su voluntad manifestada por sus parlamentos, de la titularidad de determinadas competencias no deseadas, con quebrantamiento del derecho a la autonomía y del principio dispositivo consagrados en el artículo 2 CE. Esta distinta interpretación del artículo 147.3 CE afirma la existencia de un límite constitucional implícito a la intervención de las Cortes en los casos de reforma estatutaria por devolución de competencias, de forma que el cometido de las Cortes Generales quedaría reducido a un mero trámite de ratificación, no de aprobación. Dicho límite actuaría de modo analógico a lo previsto para las reformas de los estatutos del artículo 151, circunscritas al ámbito de autoorganización de las comunidades autónomas. Se trata, sin duda, de un criterio heterodoxo; tal vez resulte menos aventurado restringir su aplicación solo a aquellas competencias a las que se refiere el 150.2: «El Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación». Ese precepto menciona textualmente «transferir o delegar», expresión poco afortunada que el Informe del Consejo de Estado de 2006 sobre modificaciones de la Constitución descalifica como «confusión perturbadora» (2006, 143 y 217-218), pues con ambas figuras nos referimos por igual a la cesión del ejercicio y no de la titularidad de las facultades. En los casos de estas competencias, que son también las verdaderamente conflictivas, posiblemente pueda predicarse con más seguridad la devolución unilateral a la que me he referido.

IV. Difícil pronóstico de lo venidero. La inestabilidad política generalizada como factor detonante de lo imprevisible

A partir de 1978 la democracia parlamentaria española atravesó varios decenios de bipartidismo imperfecto, y durante este periodo los grandes partidos –en repetidas ocasiones con el apoyo de uno o varios micronacionalismos– construyeron un estado nuevo, social y democrático de derecho según proclama el artículo 1 de la Constitución que redactaron. Al poco de doblar el recodo del siglo xxi algunas porciones del resumen que acabo de enunciar comenzaron a desgajarse de la realidad política para ser incorporadas a los anales de la historia. Desde 2006 comenzó a intuirse de forma generalizada –y a partir de 2010 quedó plenamente confirmado– que los nacionalismos periféricos renunciaban a su cometido responsable, dialogante y negociador. Muy al contrario, se erguían con carácter abiertamente disruptivo, fraccionario, centrífugo. Por su parte, los dos partidos hegemónicos veían surgir en su entorno nuevos competidores, a izquierda y derecha, alternativamente beligerantes o colaboradores, pero siempre aportando alboroto, confusión y encarnizada competencia entre afines.

En estos momentos la fórmula española de división vertical del poder resiste con desigual fortuna la abierta desafección –por exceso y por defecto– a la que me refería al comienzo de estas páginas. Cierto es que, de momento, ese desapego y en ocasiones sorda hostilidad hacia nuestra forma de Estado permanecen contenidas al socaire de fuerzas políticas minoritarias, pero esas fuerzas se han convertido en apoyos necesarios y ocasionalmente imprescindibles para la estabilidad institucional y, por tanto, socios tan ineludibles como ocasionalmente incómodos. La izquierda política española permanece hasta hoy nucleada alrededor del Partido Socialista, cuya política territorial viene determinada por una concatenación de exigencias terminantes por parte de sus aliados parlamentarios, de quebradiza lealtad e inquietante proyección en el medio plazo. De hecho, la necesidad de permanencia a todo trance somete al bloque progresista a los sucesivos Diktate de una constelación de pequeños partidos secesionistas o nacionalistas fraccionarios que cifran su aspiración máxima no en administrar el Estado, sino en destruirlo. Forman el bloque de los desafectos por exceso. Por su parte, la derecha cuenta con la ventaja estratégica de no encontrarse atomizada; junto al Partido Popular solo Vox pugna por el electorado conservador, aunque los postulados en materia territorial de la formación de derecha radical son extremadamente críticos con la fórmula del estado autonómico y sus aspiraciones de ilegalizar las fuerzas políticas secesionistas y revertir los procesos de descentralización hasta volver al estado unitario inquietan no poco a los populares. Lo cierto es que la época de las mayorías absolutas monocolores quedó atrás y los equilibrios dentro de las coaliciones –mucho más, entre partidos ligados por meras uniones de hecho– revisten cada vez mayor complejidad. Traigo a colación varios ejemplos recientes y que el lector recuerda con nitidez. Por la izquierda, el rechazo de toda la bancada socialista a la amnistía durante la XIV legislatura y el súbito cambio de criterio en la XV, con una nueva aritmética parlamentaria de por medio. Por la derecha, la reacomodación en diversas comunidades autónomas de las políticas memorialistas, la reelaboración de determinadas líneas maestras climáticas y de medio ambiente o las restricciones en algún municipio al culto público musulmán. Los ejemplo citados, tanto del bloque de la izquierda como del de la derecha, habrían sido rigurosamente inimaginables hace muy poco tiempo, acaso hace cuatro o cinco años. Pero lo que entonces parecía imposible, lo ha hecho posible la coincidencia de la atomización partidista y de los consecuentes efectos de la fórmula d’Hondt. Habida cuenta de la propensión de Vox hacia una progresiva recentralización política, la devolución o regresión de competencias de titularidad autonómica podría en algún tiempo dejar de ser una eventualidad puramente quimérica; todo depende de los próximos recuentos electorales y de los equilibrios necesarios para establecer mayorías sólidas y estables en los parlamentos autonómicos que, en su caso, incluyan a estos desafectos por defecto. También formará parte del albur el signo político del gobierno de la nación, por supuesto. No pretendo ejercer como futurólogo, sino exponer posibles combinaciones que hoy se nos antojan imposibles, pero acaso el caprichoso azar electoral las convierta en posibilidades razonables. Un parlamento autonómico con suficiente peso del grupo de la derecha radical podría llegar a proponer la reforma del estatuto y la devolución de una o varias competencias al Estado. Si el signo de las Cortes Generales es coincidente, podríamos tal vez asistir a una reversión competencial mediante reforma estatutaria colaborativa. O, ¡quién sabe!, si las Cortes Generales no estuvieran dispuestas a aprobar la devolución, podríamos presenciar un conflicto constitucional de primer orden en caso de que el parlamento autonómico se decidiera por ensayar la reversión unilateral. No debemos apresurarnos a descartar eventualidades, porque la permanente y creciente inestabilidad política e institucional se asemeja –de forma alarmante– a la chistera de un prestidigitador.

V. Bibliografía y hemerografía

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Villar Ezcurra, José Luis (2012): «¿Es posible la devolución de competencias al Estado por parte de las CCAA?». Revista Hay Derecho: en línea en: https://www.hayderecho.com/2012/04/11/es-posible-la-devolucion-de-competencias-al-estado-por-parte-de-las-ccaa/.

1 «Francisco Camps augura que el Estado “recomprará” competencias a las autonomías». (8-11-2022). Diario El Mundo. En línea en: https://www.elmundo.es/comunidad-valenciana/2022/11/08/636a5963fc6c83425e8b458a.html.

2 «El Ejecutivo se niega a la devolución de competencias que plantea el PP» (28.07.2011). Diario El País, en línea en: https://elpais.com/politica/2011/07/28/actualidad/1311855401_909798.html.

3 «Aguirre aboga ante Rajoy por devolver al Estado las competencias de justicia, sanidad y educación» (10.04.2012). Agencia Europa Press, en línea en: https://www.europapress.es/nacional/noticia-ampl-aguirre-aboga-rajoy-devolver-estado-competencias-justicia-sanidad-educacion-20120410164630.html.

La crisis de la gran coalición en el Parlamento Europeo y su impacto en el sistema político de la Unión Europea

José A. Díez Verdejo

Máster en política europea,
Universidad Libre de Bruselas (ULB)

Resumen

El sistema político de la Unión Europea se ha basado tradicionalmente en el consenso entre los estados miembros y entre democristianos y socialdemócratas, que mantenían una relación de fuerzas equilibrada. En los últimos años, el giro conservador de las sociedades occidentales ha roto el equilibrio propiciando simultáneas mayorías de derecha en las tres instituciones políticas de la Unión: el Parlamento, el Consejo y la Comisión. Este artículo analiza el primer año de la X legislatura del Parlamento Europeo, donde por primera vez se pueden ganar votaciones fuera de la gran coalición entre populares (democristianos), socialdemócratas y liberales. Aunque los tres grupos siguen votando juntos en la mayoría de los casos, ahora el Partido Popular Europeo (PPE) también puede aliarse con la extrema derecha y lo ha hecho en varias votaciones sensibles, provocando la reacción airada del resto. Teniendo en cuenta la naturaleza política de la Unión Europea, la gran coalición resistirá hasta las elecciones europeas de 2029, pero lo hará envuelta en una tensión permanente, en sintonía con la polarización imperante en los sistemas políticos nacionales. La dialéctica izquierda-derecha está ganando terreno en el Parlamento Europeo y hará más difícil la reedición de la gran coalición en la próxima legislatura.

Palabras clave: Unión Europea, Parlamento Europeo, gran coalición, extrema derecha.

Resum

El sistema polític de la Unió Europea s’ha basat tradicionalment en el consens entre els estats membres i entre democratacristians i socialdemòcrates, que mantenien una relació de forces equilibrada. Els últims anys, el gir conservador de les societats occidentals ha trencat l’equilibri i ha propiciat simultànies majories de dreta en les tres institucions polítiques de la Unió: el Parlament, el Consell i la Comissió. Aquest article analitza el primer any de la X legislatura del Parlament Europeu, on per primera vegada es poden guanyar votacions fora de la gran coalició entre populars (democratacristians), socialdemòcrates i liberals. Encara que els tres grups continuen votant junts en la majoria dels casos, ara el Partit Popular Europeu (PPE) també pot aliar-se amb l’extrema dreta i ho ha fet en diverses votacions sensibles, la qual cosa ha provocat la reacció irada de la resta. Tenint en compte la naturalesa política de la Unió Europea, la gran coalició resistirà fins a les eleccions europees de 2029, però ho farà amb una tensió permanent, en sintonia amb la polarització imperant en els sistemes polítics nacionals. La dialèctica esquerra-dreta està guanyant terreny en el Parlament Europeu i farà més difícil la reedició de la gran coalició en la pròxima legislatura.

Paraules clau: Unió Europea, Parlament Europeu, gran coalició, extrema dreta.

Abstract

The political system of the European Union has traditionally been based on a consensus among member states and between Christian Democrats and Social Democrats, who were in broad terms equally powerful. In the last years, the conservative wave in Western societies has broken this balance, leading to right-wing majorities in all three political institutions of the Union: Parliament, Council and Commission. This essay examines the first year of the 10th parliamentary term of the European Parliament, where for the first time it is possible to win votes outside the grand coalition of the European People’s Party (EPP, Christian Democrats), Social Democrats and Liberals. The three political groups continue to vote together most of the times. However, the EPP can now also join forces with the far right, which it has done several times, triggering anger among the rest. Considering the political nature of the EU, the grand coalition is likely to survive until the 2029 European elections, although in permanent tension, as is the case in the highly polarised national political systems. The left-right divide is more and more present in the European Parliament and may hinder the renewal of the grand coalition in the next parliamentary term.

Key words: European Union, European Parliament, grand coalition, far right.

Sumario

I. Introducción: la ruptura del consenso

II. La naturaleza política de la Unión Europea

III. Un año de alta tensión en el Parlamento Europeo

IV. La crisis de la gran coalición en el horizonte 2029

V. Conclusión

VI. Bibliografía

I. Introducción: la ruptura del consenso

La Unión Europea nació en la posguerra mundial con la principal misión de evitar un nuevo conflicto bélico. Ello explica la preeminencia de la cultura del consenso entre los estados miembros y entre las grandes familias de partidos, democristianos y socialdemócratas, con el apoyo habitual de los liberales. La Unión Europea es un sistema político transnacional y bicameral: los estados acuerdan las prioridades en el Consejo Europeo1 y toman decisiones en las diferentes formaciones del Consejo de la Unión Europea,2 que actúa como cámara de representación de intereses territoriales; los partidos políticos organizan grupos afines para defender sus ideas en el Parlamento Europeo, colegislador con el Consejo según el procedimiento legislativo ordinario.

Populares (democristianos) y socialdemócratas han estado siempre bien representados en el Consejo, dada la alternancia habitual en los sistemas políticos nacionales. Por ejemplo, era frecuente que un presidente socialista francés y su gobierno tuvieran que entenderse con un canciller democristiano alemán y sus ministros, como fue el caso de François Mitterrand y Helmut Kohl, o viceversa, como Jacques Chirac y Gerhard Schröder. De esta forma, el pilotaje de la Unión Europea estaba ideológicamente equilibrado. Sin embargo, en los últimos años, el giro conservador de Occidente ha desequilibrado la balanza en favor de populares y derechas de distinto signo. Su mayoría en los gobiernos nacionales es abrumadora, lo que se refleja directamente en las sesiones del Consejo. Con todos los matices que impone su misión institucional, la Comisión Europea tampoco puede escapar a esa realidad, dado que se compone de un comisario de cada estado propuesto por su gobierno nacional.

Siguiendo la tónica occidental, los ciudadanos de la Unión manifiestan una profunda desconfianza hacia las instituciones y partidos que los han gobernado en las últimas décadas. Esto ha originado un aumento del apoyo a partidos críticos con el sistema, la mayoría de ellos ubicados en el extremo derecho del espectro político. Según las encuestas, los partidos de extrema derecha ocupan ya la primera posición en intención de voto en once países de la Unión Europea donde viven tres cuartas partes de la población: Alemania, Francia, Italia, Polonia, Rumanía, Holanda, Bélgica, Chequia, Hungría, Austria y Letonia (Varela, 2025).3 Como ocurre en los parlamentos nacionales, las voces antisistema y anti-UE están cada vez más presentes en la eurocámara. Entre los partidos de la gran coalición, los populares resisten por encarnar la estabilidad y por haber endurecido su posición en inmigración. Socialdemócratas y liberales han perdido mucho terreno y si mantienen capacidad de influencia en el Parlamento Europeo es gracias al sistema de elección proporcional y a las dificultades que tiene el PPE para pactar con las fuerzas antisistema.

Como resultado de este proceso de derechización, desde las elecciones europeas de junio de 2024, por primera vez es posible formar una mayoría en el Parlamento Europeo excluyendo a uno de los dos grandes partidos, en este caso a los socialdemócratas. La alternativa matemáticamente viable es una alianza de todas las derechas encabezada por el PPE. Por tanto, los populares tienen el privilegio de poder elegir entre ganar las votaciones con la consuetudinaria gran coalición –sumando 399 escaños sobre 719–,4 o ganarlas con la «mayoría Venezuela», unión de todas las derechas que cuajó en la moción de condena al régimen de Maduro (379 escaños).

Las dos mayorías parlamentarias posibles en la eurocámara 2024-2029 y los dos ejes del sistema político de la Unión Europea5

El artículo diagnostica el estado de la gran coalición proeuropeísta tras el primer año de la X legislatura del Parlamento Europeo6 y pronostica el impacto de lo ocurrido estos meses en el sistema político de la Unión Europea. Para ello, repasa brevemente la historia y naturaleza política de la Unión Europea. Teniendo en cuenta las especificidades del sistema y los acontecimientos de este primer año, el artículo prevé una tensa continuidad de la gran coalición durante el resto de la legislatura y presenta los dos escenarios más probables tras las elecciones europeas de 2029.

II. La naturaleza política de la Unión Europea

En las democracias representativas los candidatos se presentan normalmente por partidos políticos que proponen un programa de gobierno. Al votar, los ciudadanos eligen a sus representantes y las políticas que estos deberían poner en práctica si llegan al gobierno. Para el buen funcionamiento del sistema es fundamental que haya «consentimiento de los perdedores», en la terminología de Anderson et al. (2005); es decir, que aquellos ciudadanos que no han apoyado al partido vencedor acepten la derrota con la esperanza de que en el futuro un partido de su preferencia llegue a gobernar o al menos a influir en la acción de gobierno. Esto enlaza con la concepción clásica según la cual solo existe una democracia cuando se puede elegir entre políticos y políticas públicas que compiten entre sí y hay una cierta posibilidad de alternancia (Schumpeter, 2008).

Con este esquema en mente, suele decirse que el proyecto de construcción europea adolece de un déficit democrático. En sus más de setenta años de historia son muchos los argumentos que se han esgrimido para explicar los síntomas de ese supuesto déficit y sus posibles soluciones. Entre las causas, se ha destacado el excesivo protagonismo del poder ejecutivo sobre el legislativo, la desconexión entre eurodiputados y ciudadanos, el hecho de que las elecciones europeas sean en realidad elecciones nacionales de segundo orden y las dificultades del sistema para cambiar políticas impopulares como la austeridad económica o una política de inmigración abierta (Hix, 2008). Muchas de las soluciones propuestas ya se han puesto en práctica, como la elección directa de los eurodiputados o un mayor poder para el Parlamento Europeo, tanto en la elección y censura de la Comisión como en la producción legislativa. Sin embargo, autores como Simon Hix han argumentado que el déficit democrático solo se resolverá si los ciudadanos perciben una diferencia sustancial entre los programas de los distintos candidatos a las elecciones europeas y existe un efecto directo entre su voto y el nombramiento de los gobernantes. De este modo, habría elección entre opciones diferentes y el ganador sería el encargado de ejercer el poder (Hix y Høyland, 2022). Esto implicaría, por ejemplo, dar a los grupos del Parlamento –en lugar de al Consejo Europeo– la iniciativa en la elección de la presidencia de la Comisión, y darle a este cargo potestad para elegir su colegio de comisarios sin la intromisión de los gobiernos nacionales. El programa político de la Comisión reflejaría las prioridades de la mayoría parlamentaria.

Esta argumentación aplica la lógica de la política nacional al ámbito europeo y ha sido contestada por quienes creen que la Unión Europea es algo completamente distinto y no debe mirarse en el espejo de los estados. Hay quien considera que la Unión Europea ha de concentrar sus energías en la regulación del mercado único, sin dispersarse en políticas que generan ganadores y perdedores. La «parlamentarización de la Comisión» comprometería su credibilidad sin reforzar su legitimidad democrática (Majone, 2002). El problema es que las decisiones de la Unión Europea no son asépticas. Algunas tienen un impacto redistributivo mayor, con indudables ganadores y perdedores.7 Otras tienen una importante carga ideológica, como las de inmigración y asilo,8 vectores del agitado debate identitario, que no puede resolverse de manera neutral. En definitiva, si bien es cierto que la Unión Europea no avanza hacia los Estados Unidos de Europa como quisieran los federalistas, tampoco puede analizarse como un simple mercado regulable según el interés general.

¿Dónde situamos pues a la Unión Europea? ¿Con qué conceptos podemos entenderla y analizarla? La Unión Europea tiene todos los ingredientes de un sistema político y es lógico que se le apliquen los conceptos habituales de la ciencia política. Sin embargo, es un sistema político transnacional, a mitad de camino entre un estado federal y una organización internacional de estados soberanos. Este carácter híbrido obliga a ciertos matices y es fuente de malentendidos. También suele aprovecharse para interpretaciones interesadas: quienes sueñan con un superestado europeo la critican por no ajustarse al patrón nacional y los enemigos de ceder soberanía exageran su ineficacia, soslayando éxitos evidentes.

Para complicar el análisis, en los últimos veinte años la Unión Europea ha encadenado numerosas crisis que la han instalado en la excepcionalidad permanente: el no francés y holandés al proyecto de constitución europea (2005), la crisis financiera y sus repercusiones económicas (desde 2008), la crisis de los refugiados (2015-2016), la pandemia de coronavirus (2020-2022) y la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania (desde 2022), entre otras muchas de diferente grado. El polvorín de Oriente Medio, la pujanza demográfica y migratoria de África y la rivalidad comercial con China y Estados Unidos son otros fenómenos que van a seguir ocupando el debate público en los próximos años y sobre los cuales es difícil predecir la posición de los actores políticos con los moldes tradicionales.

A pesar del acelerado siglo xxi, en la construcción europea sigue pesando mucho la historia del siglo xx. Es un proyecto de más de setenta años que se ha ido esculpiendo según las circunstancias políticas, económicas y sociales de cada momento. Arranca con la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), ideada por Jean Monnet después de la Segunda Guerra Mundial para evitar que Alemania y Francia volvieran a enfrentarse. La CECA empezó a funcionar en 1952 y cinco años después el proyecto se expandió a otros sectores con los Tratados de Roma, constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom). Los estados miembros pasaron de 6 a 27 tras varias ampliaciones y la salida del Reino Unido en 2020. En ejercicio de su soberanía y por unanimidad, han reformado los tratados en varias ocasiones, de manera que la Unión Europea, como se denomina desde 1993, ha asumido más poder y en más áreas de gestión.

Al ser parte integral del proyecto, el Parlamento Europeo también tiene su origen en 1952, cuando se reunió por primera vez la Asamblea Parlamentaria de la CECA. En 1958 se fusionó con las asambleas parlamentarias de la CEE y de la Euratom. Hasta 1979 se nutría de diputados de los parlamentos nacionales, que compatibilizaban sus funciones en la política nacional y en la esfera europea, donde su papel era consultivo. Las elecciones de junio de 1979 marcan un hito en la historia del Parlamento, al ser las primeras en las que los ciudadanos votarán directamente a sus representantes y estos acabarán dejando sus funciones en la política nacional para dedicarse de lleno a la comunitaria. Este cambio impulsó una reflexión sobre las funciones del Parlamento, que irá ganando peso en todas las reformas de los tratados entre 1987 y 2009.

Una construcción por fases y en función de las circunstancias ha ido generando un sistema político híbrido, que podríamos asemejar a un vehículo de tres motores. La Unión Europea tiene competencias y procesos de decisión muy distintos según el área de que se trate:

Donde la Unión Europea es más fuerte se parece bastante a un estado federal. En efecto, ningún Estado miembro (federado) puede devaluar ya su moneda, imponer aranceles propios o definir su política agraria. Cuando la Unión Europea funciona con el motor federal, la Comisión y el Banco Central Europeo tienen el máximo protagonismo. Los estados mantienen capacidad de influencia y el Parlamento no tiene un papel muy relevante.

Donde la Unión Europea es menos fuerte se parece a una organización internacional clásica, donde todos los miembros han de estar de acuerdo para que las decisiones salgan adelante. Los estados mantienen su derecho de veto en asuntos exteriores, defensa, fiscalidad directa y justicia penal, entre otras áreas. Con el motor de organización internacional, la Comisión tiene una función de coordinación y el Parlamento ha de conformarse con emitir su opinión.

Entre esos dos extremos tenemos el motor de la codecisión entre el Parlamento y el Consejo, el que hace de la Unión Europea una organización única, tan alejada de los estados federales como de las organizaciones internacionales. En 2009, el Tratado de Lisboa hizo de la codecisión el procedimiento legislativo ordinario. Con este método se legisla el mercado interior, inmigración, medio ambiente, transporte y energía, entre otras áreas.

Vamos a detenernos en la codecisión por el papel protagonista que tiene el Parlamento. El proceso legislativo empieza cuando la Comisión, a menudo como respuesta a una petición del Consejo Europeo, propone un texto legislativo en forma de reglamento o directiva. El Consejo de Ministros y el Parlamento adoptan sus propias versiones del texto. Para que la legislación quede adoptada, las dos cámaras han de ponerse de acuerdo en un texto común. Estas negociaciones informales se conocen como trílogos, ya que la Comisión también participa en ellas para facilitar el acuerdo y asegurarse de que el texto final no se aleja demasiado de su propuesta inicial.9 El texto adoptado se convertirá en ley nacional de manera inmediata (en el caso de los reglamentos) o tendrá que ser transpuesto al derecho nacional en un plazo de dos a tres años (en el caso de las directivas).

Si nos fijamos en todo el proceso legislativo desde que la Comisión presenta una propuesta hasta que el texto final integra el corpus jurídico de los estados miembros, podemos concluir que la codecisión es un auténtico milagro político. Si ya es sumamente difícil poner de acuerdo al Consejo y al Parlamento, no lo es menos llegar a una mayoría dentro de cada una de las dos cámaras. Cada vez que se negocia un texto legislativo es necesario formar una coalición de estados –en el Consejo– y otra de grupos políticos –en el Parlamento–. Esto aleja el sistema político europeo de la lógica de izquierda-derecha y gobierno-oposición típica de los sistemas parlamentarios nacionales.

Antes de participar en un trílogo, el embajador del país que ejerce la presidencia semestral del Consejo habrá tenido que consensuar una posición de negociación con los otros 26 estados miembros. En los trílogos negociará en nombre del Consejo sabiendo que, en caso de alejarse demasiado de su mandato, el texto acordado podría no reunir la mayoría cualificada en la votación final.10 El Consejo es una cámara territorial muy especial, donde los acuerdos y las discrepancias responden casi siempre a criterios nacionales, sin importar demasiado el color político de los ministros. Con una cultura política de organización internacional, gestada cuando la unanimidad era necesaria para casi todas las decisiones, la presidencia del Consejo hace todos los esfuerzos posibles por acomodar la posición de todos los estados miembros.

En paralelo, el eurodiputado que ejerce la función de ponente habrá tenido que consensuar con los grupos políticos la posición del Parlamento. Aunque la unanimidad nunca haya estado en la cultura política del Parlamento y la mitad de los votos baste para adoptar una medida, los ponentes también buscan el consenso más amplio posible. Además, cada grupo político es en sí mismo una coalición de delegaciones nacionales, por lo que la negociación empieza dentro del propio grupo, donde a menudo también se enfrentan intereses nacionales contrapuestos.11

En definitiva, el consenso histórico posterior a la Segunda Guerra Mundial y la necesidad de un acuerdo transversal para sacar adelante los textos legislativos han propiciado a la gran coalición una sólida estabilidad durante más de siete décadas, tanto en el Consejo como en el Parlamento. El eje proeuropeísmo-antieuropeísmo ha primado sobre el eje izquierda-derecha, lo cual ha facilitado el trabajo a una coalición proeuropeísta tradicionalmente muy mayoritaria.

III. Un año de alta tensión en el Parlamento Europeo

Desde las primeras elecciones en 1979, el Parlamento Europeo ha reproducido el bipartidismo que regía en la mayoría de los estados miembros. Los populares han sido históricamente los que más escaños han sumado, seguidos de cerca por los socialdemócratas, que les superaron en la década de los 1990. Sin embargo, la crisis del bipartidismo ha llegado también a Estrasburgo: en los últimos veinte años, los dos grandes partidos han perdido casi veinte puntos en porcentaje de escaños, pasando del 64 % tras las elecciones de 2004 al 45 % en las de 2024. La eurocámara se ha fragmentado, lo cual ha dificultado la formación de una mayoría suficiente, que ahora ha de ser necesariamente multicolor.

El gran vencedor de las elecciones de 2024 fue el grupo del Partido Popular Europeo (demócrata-cristianos), no por los seis escaños que sumó sino por pasar a ocupar el centro de la cámara. Ya no hay mayoría parlamentaria posible, dentro de los límites de la lógica política, que no pase por el grupo popular.

Distribución de escaños por grupos políticos en el Parlamento Europeo12

En sintonía con su pérdida de poder nacional, el grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas (S&D) perdió 18 escaños y se quedó en 136. Los liberales (grupo Renovar Europa), pasaron de 108 a 79,13 acusando la pérdida de apoyo a Emmanuel Macron en Francia y la desintegración de Ciudadanos en España. El grupo de Los Verdes / Alianza Libre Europea pasó de 74 a 53, a pesar de seguir incluyendo a diversos partidos regionalistas y nacionalistas de izquierda como Esquerra Republicana de Catalunya, Compromís o el Bloque Nacionalista Galego. El grupo de la izquierda en el Parlamento Europeo, GUE/NGL,14 se mantuvo estable, aunque reforzado gracias a la incorporación de los ocho eurodiputados del difícilmente clasificable Movimento 5 Stelle (Movimiento 5 Estrellas).

Los escaños que desalojaron socialdemócratas, liberales y verdes los ocupó la extrema derecha en sus tres versiones. La más moderada, con 79 eurodiputados, se encuadra en el Grupo de los Conservadores y Reformistas Europeos (ECR en sus siglas en inglés). Se trata de una coalición de Fratelli d’Italia, el partido de la primera ministra Giorgia Meloni, que es el más constructivo a la derecha del PPE, y Prawo i Sprawiedliwość (Ley y Justicia), fundado por los gemelos Kaczyński, que gobernó Polonia hasta 2023 y es bastante más radical. Les une su apoyo a Ucrania contra la agresión rusa. La extrema derecha más numerosa es la del grupo de los Patriotas por Europa (PfE en sus siglas en inglés), con 85 diputados. PfE está liderado por el francés Rassemblement National (Agrupación Nacional), de Marine Le Pen, y Fidesz (Fiatal Demokraták Szövetsége, Alianza de Jóvenes Demócratas), del primer ministro húngaro, Viktor Orbán. A diferencia de ECR, PfE vota en contra de la mayoría de decisiones, emplea un tono agresivo contra la Comisión y se alinea con Rusia de manera más o menos explícita según momentos y delegaciones. Aquí se integran ahora los seis eurodiputados de Vox, que durante la pasada legislatura era una delegación de ECR. Finalmente, la extrema derecha más radical y minoritaria forma el grupo Europa de las Naciones Soberanas (ESN, en inglés), con 27 eurodiputados, 15 de ellos de Alternative für Deutschland (Alternativa para Alemania).

Con este reparto de escaños, cuando en junio de 2024 el Consejo Europeo propuso a Ursula von der Leyen como candidata a presidenta de la Comisión Europea, esta no tuvo más remedio que cortejar a cinco grupos políticos para asegurarse los 360 apoyos necesarios. No podía arriesgarse a una votación ajustada como la de 2019, cuando nueve votos menos le habrían cerrado las puertas de la presidencia. La negociación a cinco bandas dio sus frutos y en julio Von der Leyen lograba el apoyo de 401 eurodiputados frente a 284 y 15 abstenciones. Aunque el voto fue secreto, no es arriesgado estimar que obtuvo el apoyo de populares, socialdemócratas, liberales, algunos verdes y los conservadores de Fratelli d’Italia. Lo que podría parecer una coalición sólida no lo es. Al tener que hacer cesiones para recabar el apoyo de cinco grupos, ninguno de ellos quedó plenamente satisfecho y su disciplina interna se vio afectada. Casi la cuarta parte de sus diputados decidió no apoyar la candidatura de Von der Leyen. Además, los equilibrios en las negociaciones sentaron las bases de algunas incoherencias programáticas que seguirán dando problemas durante el resto de la legislatura.

Conscientes de que el PPE podría sumar fuera de la gran coalición, socialdemócratas y liberales intentaron aplicar el cordón sanitario a los tres grupos de la extrema derecha desde el inicio de la legislatura. En la elección de los presidentes y vicepresidentes de las comisiones parlamentarias, los populares vetaron a patriotas y soberanistas pero no a los conservadores, que pudieron acceder a los puestos correspondientes a su 11 % de representación en la cámara. Quedaba claro que el PPE colaboraría libremente con ECR cuando lo considerara conveniente. Aunque marcando distancias, pronto empezó a colaborar también con los patriotas y los soberanistas en decisiones sobre la agenda del Pleno, lo cual provocó la protesta de socialdemócratas y liberales. La mayoría alternativa de derechas se visualizó por primera vez tres meses después de las elecciones, cuando el PPE y los tres grupos de la derecha dura aprobaron la resolución condenando el fraude electoral orquestado por el régimen de Nicolás Maduro y reconociendo a Edmundo González como presidente legítimo de Venezuela.15 La resolución salió adelante con el apoyo de 309 eurodiputados contra 201, con 12 abstenciones. Nacía así la «coalición Venezuela», que demostró que las derechas podían ponerse de acuerdo y sumar, dejando fuera al resto.

Un mes después se dio otro caso de gran valor simbólico que podría tener repercusiones en asuntos de inmigración y asilo durante el resto de la legislatura. Negociando la resolución política sobre el presupuesto de la Unión para 2025, los soberanistas introdujeron una enmienda pidiendo que el presupuesto de la Unión Europea financiara barreras físicas en las fronteras (muros, alambradas y similares). Los soberanistas tomaron la frase literalmente de una ponencia del PPE para obligar a los populares a apoyarla junto a patriotas y conservadores. La enmienda no tenía ninguna consecuencia práctica en una resolución política. Salió adelante con los votos en contra de socialdemócratas, liberales, verdes y extrema izquierda, que por ello votaron en contra del texto completo y este no se adoptó.16 El mensaje al PPE fue claro: coquetear con la extrema derecha bloquea la gran coalición. Esta amenaza flota actualmente sobre varios textos en discusión, incluido el inminente marco financiero plurianual 2028-2034.

La fragilidad de la gran coalición se hizo evidente en noviembre de 2024 cuando hubo que elegir al colegio de comisarios. Cada candidato a comisario designado por su gobierno ha de pasar una audiencia ante la comisión parlamentaria correspondiente en la eurocámara. Tradicionalmente, el Parlamento aprovecha esta ocasión para sacar músculo y vetar a uno o dos candidatos por su falta de conocimientos, opiniones controvertidas o incompatibilidad con actividades previas. En este caso, socialdemócratas y populares trasladaron la tensión de la gran coalición al proceso de aprobación de los comisarios, sin importar demasiado los perfiles ni la actuación de los candidatos. Los socialdemócratas habían anunciado que no apoyarían a ningún candidato de la extrema derecha, lo que implicaba vetar a los candidatos italiano y húngaro. Por su parte, el PPE amagó con vetar a la candidata española, Teresa Ribera, entonces ministra para la Transición Ecológica, en medio de la refriega política en torno a las inundaciones de octubre de 2024 en Valencia.

Socialdemócratas y populares acabaron levantando sus vetos, pero aun así la Comisión Von der Leyen II salió elegida por solo 25 votos de margen; obtuvo el 54 % de los votos válidos (370 de 688). Este voto sí es público: populares, socialdemócratas, liberales y los conservadores italianos de Meloni apoyaron a la nueva Comisión (todos ellos tenían compañeros en el colegio de comisarios). A ellos se sumaron la mitad de los verdes. Los 282 votos en contra vinieron de los patriotas, los conservadores no italianos, los soberanistas y las delegaciones polaca y española del PPE –esta última para no apoyar a Teresa Ribera–. Para entender el vuelco de la política europea en el último cuarto de siglo, solo hay que recordar que en 1999 la Comisión Prodi consiguió el 87 % de los votos de los eurodiputados y cinco años después la Comisión Barroso I el 72 %.17 La cultura del consenso se está desintegrando.

El colegio de comisarios es por necesidad un gobierno de coalición, ya que cada Estado miembro suele proponer un candidato de su color. Como el mapa político de la Unión Europea era marcadamente conservador, la Comisión elegida en 2024 tiene quince miembros populares,18 cinco liberales,19 cuatro socialdemócratas,20 un conservador,21 un patriota22 y un independiente.23 Es decir, más de la mitad de los miembros de la actual Comisión Europea son del PPE, una quinta parte liberales y una sexta parte socialdemócratas.

El voto favorable del Parlamento a esta Comisión conservadora solo fue posible gracias al acuerdo de legislatura alcanzado por las tres fuerzas de la gran coalición después de la agitación vivida en las audiencias de los comisarios. Los líderes de los tres grupos, Manfred Weber (PPE), Iratxe García Pérez (S&D) y Valérie Hayer (liberal) se comprometieron a trabajar juntos en una plataforma proeuropeísta para sacar adelante las reformas propuestas por Von der Leyen en el debate de investidura.

Un análisis cuantitativo del voto de los tres grupos durante los primeros doce meses de legislatura muestra que el acuerdo se está cumpliendo. Populares, socialdemócratas y liberales han votado juntos en el 88 % de los votos nominativos, un porcentaje muy similar al 90 % de la pasada legislatura.24 Solo en el 6 % de los votos nominativos el PPE se alió con los conservadores en contra de los socialdemócratas y en la mayoría de los casos fueron votaciones de valor político, no legislativo. Otro análisis cuantitativo25 de los votos entre julio de 2024 y mayo de 2025 había revelado la misma tendencia. El PPE había votado con los liberales en el 88 % de las veces y con los socialdemócratas en el 79 %. Solo había coincidido con los patriotas en el 36 % y con los soberanistas en el 29 %, es decir, mucho más raramente incluso que con la extrema izquierda (50 %). A pesar de la sintonía aparente con los conservadores, el PPE solo había votado con ellos la mitad de las veces (52 %).

Por tanto, el comportamiento de voto de los grupos políticos no refleja la crisis de la gran coalición, evidente como hemos visto desde la constitución de los órganos de la cámara, en las audiencias de los comisarios y en numerosas sesiones plenarias. En el debate sobre el estado de la Unión de septiembre de 2025, la líder de los socialdemócratas, Iratxe García Pérez, acusó al líder de los populares, Manfred Weber, de ser el responsable directo de que la plataforma proeuropeísta no estuviera funcionando. Podríamos decir que, si bien no hay una crisis cuantitativa de resultados, sí hay una crisis cualitativa en la relación entre los grupos de la gran coalición, que no muestran la serenidad ni la confianza mutua necesarias para que esta funcione sin sobresaltos. ¿Por qué consideran socialdemócratas y liberales que la gran coalición no está funcionando cuando nueve de cada diez votos salen adelante? Pueden apuntarse al menos dos razones, una aplicable a la política contemporánea en general y otra particular del fenómeno analizado.

Por un lado, la política está cada vez más cargada de simbolismo y se está convirtiendo en una escenificación de discrepancias en detrimento del acuerdo pragmático que había marcado el proceso de construcción europea durante décadas. Si la Unión Europea se había caracterizado históricamente por la necesidad de superar las divergencias sacrificando lo menos para obtener lo más, hoy en día se ha contagiado inevitablemente de la política-espectáculo donde el gesto pesa más que el contenido. El alineamiento del PPE con la extrema derecha en un punto de la agenda cuenta más que cien votos consensuados dentro de la gran coalición porque es mejor mensaje polarizador. El ritmo infernal que imponen las redes sociales a los medios y a los políticos contribuye a la radicalidad y superficialidad de los mensajes, que se multiplican pensando en el efecto inmediato sin el análisis más elemental.

La segunda razón de la crisis de la gran coalición está directamente relacionada con la situación y estrategia de la socialdemocracia en Europa. Tradicionalmente fuerza de gobierno acostumbrada a alternarse con los populares tanto en los Estados miembros como en la Unión Europea, actualmente solo gobierna en tres países de veintisiete (España, Dinamarca y Malta), donde apenas vive el 12 % de la población. En el Parlamento Europeo mantienen cierto peso gracias al sistema proporcional y a los resultados de sus delegaciones italiana, española y, en menor medida, alemana y francesa.26 Su poder en Estrasburgo depende de la supervivencia de la gran coalición. La normalización de relaciones entre los populares y la extrema derecha, incluso la más moderada de Giorgia Meloni, conduciría directamente a una mayoría parlamentaria dirigida por el PPE con apoyos externos de la izquierda o de la derecha dura en función de los temas. En definitiva, el flirteo de los populares con la extrema derecha puede acabar con la socialdemocracia como gran familia política europea y convertirla en un grupo de peso mediano, similar a los liberales, verdes y extrema izquierda. Su reacción airada ante cada fisura de la gran coalición se entiende teniendo en cuenta esta fragilidad.

En junio de 2025, el diputado conservador rumano Gheorghe Piperea presentó una moción de censura contra la Comisión Von der Leyen II. De salir adelante, obligaría a la Comisión entera a dimitir. Se trata de un precio muy alto para un trámite relativamente fácil de lanzar, ya que para presentarla solo es necesaria la firma de 72 eurodiputados (el 10 % del total). La estabilidad del sistema está protegida por dos barreras: la propuesta requiere dos tercios de los votos emitidos que representen al menos a la mitad de la eurocámara. Para poner fin anticipado al mandato de Von der Leyen harían falta al menos 360 votos a favor y, en ese caso, que no hubiera más de 180 en contra. En julio de 2025, 175 eurodiputados votaron a favor de tumbar a la Comisión, 360 en contra y 18 se abstuvieron. Socialdemócratas y liberales aprovecharon la histórica moción de censura para afear a Von der Leyen que su partido, el PPE, se asociara con la extrema derecha y para exigirle algunas contrapartidas en gasto social y un renovado compromiso con el Pacto Verde Europeo. En esa votación fue muy destacada la división interna de los conservadores; la delegación italiana apoyó a Von der Leyen en contra de su compañero rumano, que había impulsado la moción. En octubre de 2025, se debatieron dos mociones de censura adicionales, presentadas por la extrema izquierda y por los patriotas, respectivamente.27 Aunque sin posibilidades de éxito, estos debates tensan todavía más las relaciones dentro de la gran coalición y hacen más difícil su renovación tras las elecciones de 2029.

IV. La crisis de la gran coalición en el horizonte 2029

¿Es un problema para el sistema político de la Unión Europea que la gran coalición haya entrado en crisis existencial? Para quienes promulgan el trasvase directo de los conceptos del parlamentarismo nacional a la esfera europea, la decadencia de la gran coalición debería ser, por el contrario, una buena noticia. Por fin primaría en la política europea el eje izquierda-derecha en lugar del eje proeuropeísmo-antieuropeísmo. Los ciudadanos podrían elegir entre varios programas de gobierno y el ganador aplicaría el suyo apoyándose en la mayoría parlamentaria (Hix and Høyland 2022).

Este razonamiento tiene dos problemas fundamentales. El primero es tan antiguo como el propio proyecto europeo. Al tratarse de un sistema político híbrido, las lealtades nacionales siguen pesando enormemente y es difícil que se dé el arriba referido «consentimiento de los perdedores». Si ya es complicado que los ciudadanos de un Estado acepten una directiva a la que su gobierno se ha opuesto en el Consejo, más todavía sería para los simpatizantes de izquierda aceptar cinco años de rodillo parlamentario de una coalición de derechas incluyendo ultras. El riesgo de alienación respecto al proyecto europeo sería muy alto, exactamente igual que si en el futuro una coalición de socialdemócratas, verdes y extrema izquierda consiguiera alcanzar 360 eurodiputados e impusiera su agenda toda una legislatura. No parece realista confiar en el «consentimiento de los perdedores» fuera del ámbito nacional.28

El segundo problema tiene su origen en la crisis económica de 2008 y en la consiguiente explosión de fuerzas populistas. Los argumentos de Hix y otros a favor de aplicar la lógica gobierno-oposición al Parlamento Europeo afloraron en los optimistas años noventa, cuando las fuerzas antisistema eran muy minoritarias y la oposición a la Unión Europea no estaba políticamente organizada. Por el contrario, en los últimos quince años han ganado fuerza partidos que ponen en cuestión los cimientos de la democracia liberal y de la construcción europea como proyecto geopolítico de futuro. Asimilar unas coaliciones a otras como si fueran equivalentes pone en riesgo la viabilidad del sistema justo cuando van ganando fuerza los partidos cuyo objetivo es su demolición.

Además, en la Unión Europea no hay una cadena de mando del gobierno a su grupo parlamentario como en el caso de las democracias nacionales. La Comisión Europea –el gobierno, valga la simplificación– no controla la línea de actuación de su principal apoyo en el Parlamento Europeo. Para ser reelegidos en 2029, los eurodiputados del PPE no dependen de Von der Leyen sino de sus líderes nacionales. Por consiguiente, se sienten libres de asociarse con quien consideren oportuno para formar distintas mayorías en función del tema que se vote. Están pensando en su reelección con criterios de política nacional. Como respuesta, socialdemócratas y liberales solo tienen el recurso de penalizar a la Comisión negándole el apoyo en asuntos clave. Mal calculadas, la acción y la reacción pueden perjudicar al conjunto de la Unión Europea y a los partidos de la gran coalición.

El primer año de legislatura ha sentado las bases de los cuatro siguientes. Populares, socialdemócratas y liberales han votado juntos en el 88 % de los votos nominales. El PPE ha formado una mayoría alternativa con la extrema derecha en votaciones de gran valor político pero sin coste legislativo. Es decir, a la hora de sacar adelante los textos, la gran coalición sigue siendo una máquina bien engrasada. Sabedor de la importancia de la estabilidad política y económica en un mundo volátil, todo indica que el grupo popular europeo mantendrá su voluntad conciliadora en las votaciones y su primer reflejo seguirá siendo buscar apoyos a su izquierda. Sin embargo, cuando la distancia con sus socios de coalición sea insalvable y se trate de un tema sensible, no dudará en seguir aprovechando el apoyo de los tres grupos de la derecha dura, en unas ocasiones por convicción, en otras para no perder terreno electoral respecto a ellos. Podemos aventurar difíciles debates internos entre las delegaciones nacionales del PPE para dirimir en qué votaciones compensa aliarse con la extrema derecha y en cuáles puede ser contraproducente. Si bien una parte de los conservadores ha demostrado su voluntad de participar en el sistema, patriotas y soberanistas siguen siendo fuerzas de destrucción con las que es difícil contar para sacar adelante textos legislativos.

Los acontecimientos del primer año de legislatura aportan elementos suficientes para aventurar dos posibles escenarios realistas de cara a las elecciones de 2029. El primero sería una repetición a grandes rasgos de los resultados electorales de 2024, es decir, un PPE vencedor y capaz de sumar 360 diputados tanto con la gran coalición como con la «mayoría Venezuela». El segundo sería un ascenso significativo de los tres grupos de extrema derecha, que llegarían a dificultar matemáticamente la reedición de la gran coalición.

En el primer caso, con unos resultados similares a los actuales, primaría una vez más el eje proeuropeísmo-antieuropeísmo. Socialdemócratas y liberales tendrían que aceptar que el acercamiento puntual del PPE a la extrema derecha no le habría pasado factura, por lo que si quisieran seguir influyendo en las posiciones del Parlamento se verían obligados a aceptar un papel secundario en la coalición y los flirteos de los populares con la «mayoría Venezuela». Dado su papel histórico de socio menor en la gran coalición, es probable que los liberales se conformaran con ese papel subalterno. Por el contrario, los socialdemócratas no pueden renunciar a ser fuerza de gobierno y se verían ante un difícil dilema: tanto un papel secundario respecto al PPE como una actitud combativa podrían diluir su mensaje y abocarlos a la marginalidad en 2034. Por su parte, los tres grupos de la extrema derecha habrían tocado techo y afrontarían el mismo dilema que liberales y socialdemócratas pero viniendo desde el extremo contrario: o bien seguir siendo fuerzas mayoritariamente destructivas (como PfE y ESN), a riesgo de no influir en las decisiones, o imitar la estrategia de la delegación italiana de ECR, a riesgo de ser absorbidos por el PPE. Mantener el statu quo es obviamente el horizonte más favorable a los populares.

El segundo escenario, un ascenso significativo de los tres grupos de extrema derecha, recuerda al cuento del pastor mentiroso, ya que se ha apuntado como seria posibilidad desde las elecciones de 2014 y nunca se ha materializado. Sin embargo, con los números en la mano, puede ocurrir. Como las ausencias y deserciones en el Parlamento Europeo son más frecuentes que en los parlamentos nacionales, un descenso moderado desde los 399 escaños que ahora suman populares, socialdemócratas y liberales sería ya suficiente para impedir la reedición de la gran coalición en 2029. El gran dilema se le plantearía al PPE. Una opción sería erigirse en líder de una nueva gran coalición europeísta que esta vez tendría que abarcar también a los verdes de manera estable. Ello provocaría la deserción de algunas delegaciones nacionales hacia grupos de la derecha dura y le pondría en dificultades de cara a las elecciones de 2034. La alternativa sería una apuesta decidida por la «mayoría Venezuela»: primar coincidencias programáticas en seguridad e inmigración y tratar de limar diferencias que parecen insalvables en economía, funcionamiento de la Unión Europea y principios básicos de la democracia liberal. El aumento significativo de la extrema derecha en las elecciones europeas de 2029 implicaría que a esas alturas también habría aumentado su peso en el Consejo. Estaríamos en terra ignota en la historia de la Unión Europea, con una influencia determinante de partidos que no creen en el proyecto o lo quieren transformar de raíz, renacionalizando ciertas políticas y reduciendo el presupuesto común. Paradójicamente, el éxito de partidos antieuropeístas podría estructurar la política europea en torno al eje izquierda-derecha como si se tratara de una democracia nacional según el modelo federalista.

V. Conclusión

El éxito de la extrema derecha y la caída de la izquierda en las elecciones de 2024 cambiaron por completo la configuración del Parlamento Europeo. Por primera vez la gran coalición no era necesaria para ganar las votaciones. El PPE se convertía en el líder indiscutible de la cámara por su posición central en el hemiciclo, lo que le permitía formar mayorías a su derecha y a su izquierda. Los socialdemócratas percibieron el riesgo de convertirse en un grupo más del catálogo de socios del PPE e intentaron instaurar un cordón sanitario a los tres grupos de la extrema derecha. Los populares reaccionaron con una estrategia muy medida adaptada a cada situación: en el 88 % de los votos nominales han votado con sus socios de la gran coalición –es decir, una alianza proeuropeísta en el eje pro o anti-UE–; a la hora de elegir varios cargos de la Eurocámara vetaron a patriotas y soberanistas pero no a los conservadores, y cuando les ha interesado pactar la agenda del Pleno o alguna moción políticamente sensible han sumado con los tres grupos de la derecha dura orillando al resto –es decir, una alianza derechista en el eje izquierda-derecha–.

Por tanto, en lo que se refiere a la actividad legislativa, la gran coalición sigue gozando de buena salud. Sin embargo, socialdemócratas y liberales no pueden dejar pasar ni un solo acuerdo fuera de la gran coalición, ya que normalizar los pactos a la carta por parte del PPE les haría perder su posición privilegiada como fuerzas de gobierno. Además, a raíz de la generalización del uso de las redes sociales, la política actual se ha convertido en un teatro donde es más importante escenificar las diferencias que llegar a acuerdos pragmáticos, de ahí que cada voto sea más importante por lo que aparenta que por lo que decide.

El primer año de legislatura ha dejado claro que el eje izquierda-derecha, común a todos los sistemas políticos nacionales, está ganando peso en el Parlamento Europeo en detrimento del eje proeuropeísmo-antieuropeísmo, dominante hasta 2024. Sin embargo, como la Unión Europea es un sistema político híbrido entre un estado federal y una organización internacional, los políticos de la gran coalición no deberían dejarse llevar demasiado por sus instintos de derecha o izquierda adquiridos en la política nacional. Las dialécticas izquierda-derecha y gobierno-oposición mermarían la adhesión de la ciudadanía a la Unión Europea en un momento especialmente delicado debido a las sucesivas crisis internacionales y a la desconfianza ante las élites que se instaló a raíz de la crisis económica de 2008.

Populares, socialdemócratas y liberales están obligados a entenderse lo que queda de legislatura. Sin embargo, la situación es muy incierta de cara a las elecciones europeas de 2029. Una repetición de los resultados de 2024 reforzaría claramente al PPE y le permitiría seguir eligiendo socios de voto según el tema en cuestión. La gran coalición podría reeditarse en su versión más débil, similar a la actual. Un aumento, incluso moderado, de la extrema derecha podría desencadenar una crisis sin precedentes en el sistema político de la Unión. Sumando a los verdes, el PPE tendría muchos problemas para liderar una gran coalición todavía más débil y heterogénea, con riesgo de fugas hacia la extrema derecha. La alternativa sería resignarse a una «mayoría Venezuela» en el Parlamento y en el Consejo, lo cual pondría en cuestión los principios que han guiado la construcción europea desde su nacimiento.

VI. Bibliografía

Anderson, Christopher J., André Blais, Shaun Bowler, Todd Donovan y Ola Listhaug (2005): Losers’ Consent: Elections and Democratic Legitimacy, Oxford, Oxford University Press.

Hix, Simon (2008): What’s Wrong with the European Union and How to Fix It, Cambridge, Polity Press.

Hix, Simon y Christopher Lord (1997): Political Parties in the European Union, Nueva York, St Martin’s Press.

Hix, Simon y Bjørn Høyland (2022 [1.ª ed. 1999]): The Political System of the European Union, Londres, Bloomsbury Academic.

Majone, Giandomenico (2002): «The European Commission: The Limits of Centralization and the Perils of Parliamentarization», Governance, 15(3), 375-392.

Schumpeter, Joseph A. (2008 [1.ª ed. 1942]): Capitalism, Socialism and Democracy, Nueva York, Harper Collins.

Varela, Ignacio (2025): «Tiempos modernos: la extrema derecha en Europa y en España», El Confidencial, 3 de octubre de 2025, https://blogs.elconfidencial.com/espana/una-cierta-mirada/2025-10-03/extrema-derecha-europa-elecciones-1hms_4220963/

1 Compuesto por su presidente, los jefes de estado o de gobierno de los 27 estados miembros y el presidente de la Comisión Europea.

2 También conocido como Consejo de Ministros o simplemente Consejo, reúne a un ministro de cada estado miembro.

3 El autor cita Politico como fuente: <https://www.politico.eu/europe-poll-of-polls/>.

4 El Parlamento debería contar con 720 eurodiputados pero el escaño de Toni Comín, elegido en la lista Junts-UE, está vacante, al no haberse presentado a recoger el acta por estar huido de la justicia española. La Ley orgánica del régimen electoral general (LOREG) obliga a los eurodiputados electos a jurar o prometer la Constitución ante la Junta Electoral Central, que tiene su sede en el Congreso.

5 Fuente: elaboración propia, adaptación de Hix y Lord, 1997.

6 Las legislaturas del Parlamento Europeo se cuentan a partir de las primeras elecciones europeas (1979).

7 El recién inaugurado debate sobre el marco financiero plurianual 2028-2034 es el ejemplo más evidente que vamos a vivir en breve.

8 En 1999, el Tratado de Ámsterdam introdujo importantes modificaciones en justicia e interior y la UE empezó a legislar en estas áreas, donde se han adoptado numerosos reglamentos y directivas.

9 Aunque no lo ejerza casi nunca, la Comisión tiene el poder de retirar el texto y poner fin al proceso antes de su adopción si no le convence la dirección que toman las negociaciones entre el Parlamento y el Consejo.

10 El tratado fija la mayoría del Consejo en el 55 % de los estados (actualmente 15 sobre 27) representando al menos al 65 % de la población (293 millones sobre 450).

11 A medida que el Parlamento ha ido ganando poder, los grupos han conseguido que sus eurodiputados acaten cada vez más la disciplina de voto gracias a un sistema de control que incluye un diputado látigo (whip, en inglés) y sanciones a quienes no sigan la orden de voto de la dirección.

12 Fuente: elaboración propia con datos oficiales a 1 de octubre de 2025: <https://www.europarl.europa.eu/meps/en/search/advanced>. La composición de los grupos sufre frecuentes variaciones menores.

13 Desde que se constituyó el Parlamento en julio de 2024 han perdido cuatro.

14 GUE/NGL es una herencia de su anterior denominación: Izquierda Unitaria Europea (en sus siglas en francés) / Izquierda Nórdica Europea (en sus siglas en inglés). Actualmente incluye dos eurodiputadas de Podemos, una de Sumar y uno de EH-Bildu.

15 Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de septiembre de 2024, sobre la situación en Venezuela (2024/2810(RSP)): <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-10-2024-0013_ES.html>.

16 Los tres grupos de la derecha dura, una vez aprobada la enmienda sobre infraestructuras de frontera, votaron en contra del texto final, ya que recogía mayoritariamente los puntos de vista de la gran coalición.

17 Datos obtenidos en https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20191121IPR67111/parliament-elects-the-von-der-leyen-commission.

18 Ursula von der Leyen (Alemania), Henna Virkkunen (Finlandia), Valdis Dombrovskis (Letonia), Dubravka Šuica (Croacia), Wopke Hoekstra (Países Bajos), Andrius Kubilius (Lituania), Jozef Síkela (Chequia), Maria Luís Albuquerque (Portugal), Magnus Brunner (Austria), Jessika Roswall (Suecia), Piotr Serafin (Polonia), Ekaterina Zaharieva (Bulgaria), Apostolos Tzitzikostas (Grecia), Christophe Hansen (Luxemburgo) y Costas Kadis (Chipre).

19 Kaja Kallas (Estonia), Stéphane Séjourné (Francia), Michael McGrath (Irlanda), Hadja Lahbib (Bélgica) y Marta Kos (Eslovenia).

20 Teresa Ribera (España), Roxana Mînzatu (Rumanía), Dan Jørgensen (Dinamarca) y Glenn Micallef (Malta).

21 Raffaele Fitto (Italia).

22 Olivér Várhelyi (Hungría).

23 Maroš Šefčovič (Eslovaquia).

24 Datos publicados por Politico el 18 de septiembre de 2025: <https://www.politico.eu/article/epp-far-right-data-socialists-democrats-policy-eu-politics-centrist/>.

25 <https://eumatrix.eu/en/blog/Report-Coalitions-and-legislative-trends-in-the-new-fragmented-European-Parliament>.

26 Estas delegaciones nacionales se componen de 21 eurodiputados, 20, 14 y 13, respectivamente.

27 La moción presentada por los patriotas obtuvo el apoyo de 179 eurodiputados contra 378 y 37 abstenciones. La moción presentada por La Izquierda obtuvo el apoyo de 133 eurodiputados contra 383 y 78 abstenciones.

28 Una de las razones de la actual crisis de la democracia liberal es precisamente la ausencia de consentimiento de los perdedores incluso en la esfera nacional.

Igualdad y perspectiva de género en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: hacia la consolidación de un canon interpretativo

Paloma Cascales Bernabeu

Abogada, mediadora y profesora de derecho constitucional de la Universidad de Alicante

Resumen

Este trabajo se ocupa de la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español en materia de igualdad vista desde la perspectiva de género. En concreto, se propone abordar de una manera crítica una selección de sentencias clave desde la STC 128/1987, de 16 de julio, hasta la reciente STC 48/2024, de 15 de mayo, con el fin de evaluar en qué medida nuestro Tribunal Constitucional ha integrado la perspectiva de género como canon hermenéutico a la hora de dar contenido al mandato constitucional inserto en el artículo 14 de la Constitución española. Asimismo, se valora el mandato que dicha jurisprudencia proyecta sobre los órganos judiciales y la necesidad de fijar un canon interpretativo válido, en atención a la normativa nacional y a los compromisos internacionales asumidos por el Estado español.

Palabras clave: Tribunal Constitucional, igualdad, perspectiva de género, derechos fundamentales, jurisprudencia constitucional.

Resum

Aquest treball s’ocupa de l’evolució de la jurisprudència del Tribunal Constitucional espanyol en matèria d’igualtat vista des de la perspectiva de gènere. En concret, es proposa abordar d’una manera crítica una selecció de sentències clau des de l’STC 128/1987, de 16 de juliol, fins a la recent STC 48/2024, de 15 de maig, amb la finalitat d’avaluar en quina mesura el nostre Tribunal Constitucional ha integrat la perspectiva de gènere com a cànon hermenèutic a l’hora de donar contingut al mandat constitucional inserit en l’article 14 de la Constitució espanyola. Així mateix, es valora el mandat que aquesta jurisprudència projecta sobre els òrgans judicials i la necessitat de fixar un cànon interpretatiu vàlid, en atenció a la normativa nacional i als compromisos internacionals assumits per l’Estat espanyol.

Paraules clau: Tribunal Constitucional, igualtat, perspectiva de gènere, drets fonamentals, jurisprudència constitucional.

Abstract

This paper deals with the evolution of the jurisprudence of the Spanish Constitutional Court on equality seen from the perspective of gender. Specifically, it is proposed to critically address a selection of key judgments from STC 128/1987, of July 16 to the recent STC 48/2024, of May 15, in order to evaluate to what extent our Constitutional Court has integrated the gender perspective as a hermeneutical canon when giving content to the constitutional mandate inserted in article 14 of the Spanish Constitution. Likewise, the mandate that this jurisprudence projects on the judicial bodies and the need to establish a valid interpretative canon, in view of national regulations and the international commitments assumed by the Spanish state, are valued.

Key words: Constitutional Court, equality, gender perspective, fundamental rights, constitutional case law.

Sumario

I. Introducción

II. Marco normativo y doctrinal

III. Metodología

IV. Evolución jurisprudencial

V. Análisis transversal y discusión

VI. Conclusiones

VII. Bibliografía

I. Introducción

El principio de igualdad entre hombres y mujeres constituye, sin duda, uno de los pilares estructurales del ordenamiento constitucional español. Reconocido simultáneamente como valor superior del ordenamiento jurídico (artículo 1.1 de la CE), como derecho fundamental (artículo 14 CE) que consagra el derecho a la igualdad y a la no discriminación por razón de sexo y como mandato de promoción de la igualdad dirigido a los poderes públicos (artículo 9.2 CE), su proyección exige algo más que la mera la interdicción de tratamientos discriminatorios explícitos: demanda una revisión crítica de normas e interpretaciones jurídicas que puedan generas desigualdades indirectas o estructurales.

En este contexto, el Tribunal Constitucional desempeña un papel esencial en la construcción doctrinal del principio, derecho y mandato de igualdad. A través de su jurisprudencia, el intérprete supremo de nuestra Constitución no solo delimita su alcance normativo, sino que orienta la actuación de los órganos judiciales en su aplicación práctica. La evolución de esta doctrina revela, como veremos, un tránsito progresivo –aunque aún inacabado– desde una concepción puramente formal de la igualdad hacía una comprensión más material, atenta a las estructuras de desigualdad que perviven en nuestra sociedad.

Este trabajo tiene por objeto analizar la evolución jurisprudencial del Tribunal Constitucional en materia de igualdad desde la óptica de la perspectiva de género. A través del estudio sistemático de un conjunto de sentencias seleccionadas por su relevancia doctrinal y su conexión con la igualdad sustantiva, se examina si dicha perspectiva ha sido integrada como canon hermenéutico efectivo, si ha generado un cambio consolidado en el razonamiento constitucional y qué tensiones o resistencias se manifiestan en su aplicación.

La hipótesis que orienta este estudio es que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha mostrado una apertura creciente hacia el enfoque de género, especialmente en el tratamiento de casos relacionados con violencia contra las mujeres, acciones positivas o discriminación indirecta. No obstante, esta evolución se ha producido de forma fragmentaria, con importantes diferencias entre resoluciones y sin que pueda hablarse todavía de la consolidación de un canon interpretativo de género plenamente exigible.

La estructura del trabajo se organiza en torno a cinco bloques: en primer lugar, se delimita el marco normativo y doctrinal de referencia; en segundo término, se sistematiza la evolución jurisprudencial a través del análisis técnico de sentencias clave; posteriormente, se realiza un examen transversal de los elementos configuradores del canon de género; en cuarto lugar, se reflexiona sobre el mandato que el Tribunal proyecta hacía la jurisdicción ordinaria, y, finalmente se extraen conclusiones críticas orientadas a valorar el estado actual de la cuestión.

II. Marco normativo y doctrinal

El principio de igualdad entre mujeres y hombres se encuentra recogido en varios preceptos fundamentales de la Constitución española de 1978, así como en el derecho internacional de los derechos humanos y en la legislación interna desarrollada a partir de la misma. Su interpretación y aplicación han sido progresivamente enriquecidas por la doctrina del Tribunal Constitucional y por las obligaciones internacionales asumidas por el Estado español en materia de igualdad y no discriminación.

1. Fundamento constitucional

Desde el plano constitucional, el principio de igualdad se articula en torno a tres ejes fundamentales:

Como valor superior del ordenamiento jurídico (artículo 1.1 CE), cuya función es inspirar de forma transversal la actuación de los poderes públicos.

Como derecho fundamental a la igualdad y a la no discriminación (artículo 14 CE), que prohíbe cualquier trato desigual injustificado, ya sea por razón de nacimiento, sexo u otras circunstancias personales o sociales.

Como mandato de acción positiva (artículo 9.2 CE), que impone a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, removiendo los obstáculos que impidan su plenitud.

A estos preceptos se suma el artículo 10.2 CE, que exige interpretar los derechos fundamentales conforme a los tratados internacionales ratificados por España. Este mandato refuerza, sin duda, el carácter vinculante de los compromisos internacionales en materia de igualdad de género y amplía el horizonte interpretativo de los derechos constitucionales.

2. Legislación nacional

La legislación española ha desarrollado estos principios a través de normas de especial relevancia:

La Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que introduce el principio de transversalidad de género en todas las políticas públicas, legitima las acciones positivas y exige a todos los poderes públicos –incluido el judicial– integrar la igualdad en su actuación (artículos 4 y 15).

La Ley orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, que reconoce la violencia machista como fenómeno estructural y contempla un conjunto de medidas integrales de prevención, protección y reparación. Entre ellas, destaca la obligación de formación especializada de jueces, magistrados y fiscales. (artículo 47).

Estas leyes tienen valor interpretativo reforzado al estar directamente vinculadas con el desarrollo del artículo 14 CE y al haber sido ratificadas como constitucionales por el Tribunal Constitucional en múltiples pronunciamientos.

3. Compromisos internacionales

El derecho internacional de los derechos humanos complementa y refuerza el marco normativo interno en materia de igualdad. Destacan:

La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), ratificada por España en 1984, que impone la adopción de medidas legislativas, judiciales y educativas para eliminar la discriminación estructural contra las mujeres. En su Recomendación general número 33 (2015), el Comité CEDAW establece que los estados deben garantizar el acceso a una justicia libre de estereotipos y con formación especializada.

El Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (Convenio de Estambul), en vigor en España desde 2014, que obliga a los estados parte a incorporar la perspectiva de género en la legislación, la práctica judicial y la formación de operadores jurídicos (artículos 6, 15 y 49.2).

A través del artículo 10.2 CE, estos tratados informan la interpretación de los derechos constitucionales y refuerzan la exigibilidad de incorporar la perspectiva de género como parte del contenido esencial del derecho a la igualdad.

4. Aportaciones doctrinales relevantes

En el plano teórico, ha ido ganando fuerza la idea de una metodología de enjuiciamiento con perspectiva de género, entendida no como una ideología, sino como una herramienta interpretativa que permite visibilizar los efectos diferenciados de las normas y prácticas sobre las mujeres. En esta línea, autores como José Fernando Lousada (Lousada 2020) han sostenido que esta perspectiva debe operar como:

Canon hermenéutico, que dota de sentido sustantivo al principio de igualdad.

Criterio de aplicación de normas, que exige valorar los hechos desde un enfoque estructural, no desde una supuesta neutralidad abstracta

Técnica de integración normativa, que permite suplir vacíos y corregir sesgos en las normas existentes.

Esta forma de entender la perspectiva de género reconceptualiza la igualdad no como una mera prohibición de tratos desiguales, sino como un auténtico mandato de transformación social, orientado a desmantelar dinámicas históricas de subordinación.

III. Metodología

El presente trabajo adopta una metodología jurídico-analítica de carácter cualitativo, centrada en el estudio crítico de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de igualdad, prestando especial atención a la incorporación –o ausencia– de la perspectiva de género como criterio hermenéutico en la interpretación de los derechos fundamentales.

El objetivo metodológico es doble: por una parte, identificar en qué medida y bajo qué circunstancias el Tribunal ha reconocido expresamente la perspectiva de género como parte de su razonamiento constitucional, y, por otra, valorar si esta integración ha supuesto una transformación sustancial en el canon de interpretación aplicable al artículo 14 de la Constitución española, en consonancia con los estándares internacionales en la materia.

1. Criterios de selección jurisprudencial

Las sentencias seleccionadas para el análisis responden a tres criterios fundamentales:

Relevancia doctrinal y estructural, en la medida en que han contribuido significativamente a definir el contenido y alcance del derecho a la igualdad en contextos sensibles al género.

Conexión explícita o implícita con la perspectiva de género, ya sea en la materia objeto de enjuiciamiento, en la argumentación empleada o en el disenso expresado por votos particulares.

Representatividad temporal y temática, a fin de permitir una lectura evolutiva y transversal de la jurisprudencia constitucional entre 1987 y 2024.

IV. Evolución jurisprudencial

1. Primera etapa: igualdad formal y discriminación indirecta (1987-1991)

STC 128/1987, de 16 de julio

El recurso de amparo fue interpuesto por un trabajador del Instituto Nacional de la Salud (Insalud), quien reclamaba su derecho a percibir una ayuda económica mensual en concepto de guardería, establecida por el Insalud para mujeres con hijos menores de seis años y, en el caso de hombres, solo si eran viudos. El recurrente, casado y con una hija, alegó que la exclusión de los hombres casados de esta prestación suponía una discriminación por razón de sexo, prohibida por el artículo 14 de la Constitución española.

El Tribunal analiza en profundidad si la distinción establecida por el Insalud vulnera el principio de igualdad. Parte de una premisa clave: el artículo 14 CE no prohíbe toda desigualdad de trato, sino únicamente aquellas que no están justificadas de forma objetiva y razonable. En este sentido, el Tribunal reconoce que la medida establecida por el Insalud constituye un tratamiento diferenciado por razón de sexo, pero considera que no es discriminatorio, ya que responde a la necesidad de compensar las dificultades estructurales que enfrentan las mujeres, especialmente las casadas con hijos pequeños, para incorporarse y mantenerse en el mercado laboral.

Esta sentencia valida la constitucionalidad de una medida de acción positiva. Su interés reside en que reconoce abiertamente la desigualdad estructural que afecta a las mujeres trabajadoras con hijos, y legitima un trato diferenciado como vía para corregirla. En este sentido, anticipa algunos elementos de lo que más adelante se consolidará como la doctrina constitucional sobre medidas de acción positiva y discriminación indirecta, aunque todavía desde una comprensión parcial del enfoque estructural de la igualdad. No puede hablarse, sin embargo, de la incorporación de una perspectiva de género como canon hermenéutico en esta resolución.

STC 145/1991, de 1 de julio

Un grupo de trabajadoras del Hospital Gregorio Marañón, empleadas bajo la categoría profesional de «limpiadoras», reclamó judicialmente una igualdad retributiva respecto a los «peones», categoría en la que estaban encuadrados hombres que realizaban exactamente las mismas funciones de limpieza. Alegaron que la existencia de diferentes categorías con distinto salario, pese a desempeñar un trabajo idéntico, constituía una discriminación por razón de sexo (artículo 14 CE).

El Tribunal Constitucional estima el recurso de amparo y declara que sí existió discriminación por razón de sexo, tanto directa como indirecta:

Discriminación directa, porque las trabajadoras limpiadoras cobraban menos que sus compañeros varones (peones) por realizar las mismas funciones.

Discriminación indirecta, porque la clasificación profesional recogida en el convenio colectivo reproducía una segmentación laboral basada en el sexo: «peones» (masculino) y «limpiadoras» (femenino), sin justificación objetiva basada en el valor real del trabajo.

La STC 145/1991 es una sentencia clave en la evolución del principio de igualdad en la jurisprudencia constitucional española. Por primera vez, el Tribunal reconoce de forma expresa la existencia de discriminación indirecta por razón de sexo en el ámbito laboral y sienta las bases para una doctrina constitucional más sensible al impacto estructural del género en el mercado de trabajo.

2. Segunda etapa: acciones positivas y consolidación de la igualdad material (2000s)

STC 3/2007, de 15 de enero

La recurrente, trabajadora con categoría profesional de cajera-dependienta en la empresa Alcampo, SA, solicitó una reducción de jornada por guarda legal de su hijo menor de seis años, de acuerdo con el artículo 37.5 del Estatuto de los trabajadores. Propuso trabajar en horario de tarde, de lunes a miércoles, excluyendo tanto el turno de mañana como parte de los días en que habitualmente prestaba servicio. La empresa denegó la concreción horaria solicitada, y el Juzgado de lo Social Número 1 de Madrid desestimó su demanda.

El Tribunal Constitucional centra su análisis en el artículo 14 CE, reconociendo que la reducción de jornada por guarda legal tiene una dimensión constitucional, en la medida en que contribuye a garantizar la igualdad real de oportunidades entre mujeres y hombres y a compatibilizar la vida laboral y familiar, siendo las mujeres el colectivo que mayoritariamente solicita este tipo de medidas.

La STC 3/2007 constituye un avance doctrinal decisivo en la incorporación de la perspectiva de género en la interpretación constitucional del principio de igualdad. Por primera vez de forma tan clara, el Tribunal reconoce que una interpretación judicial restrictiva del derecho de conciliación puede equivaler a una forma de discriminación indirecta, dado que incide negativamente en un colectivo que soporta de forma desproporcionada las cargas del cuidado: las mujeres trabajadoras.

STC 12/2008, de 29 de enero

El recurso de inconstitucionalidad fue interpuesto por 71 senadores del Grupo Parlamentario Popular contra varios preceptos de la Ley orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en particular contra el artículo que exigía la composición equilibrada de mujeres y hombres en las listas electorales (al menos un 40 % de uno u otro sexo).

El Tribunal desestima el recurso de inconstitucionalidad, declarando conforme a la Constitución el sistema de cuotas electorales establecido por la Ley orgánica 3/2007. La STC 12/2008 es una sentencia fundamental en la consolidación del modelo de igualdad sustantiva en la jurisprudencia constitucional española.

STC 59/2008, de 14 de mayo

La sentencia resuelve una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Penal Número 4 de Murcia en relación con el artículo 153.1 del Código penal, tras su reforma por la Ley orgánica 1/2004, de medidas de protección integral contra la violencia de género.

El Tribunal Constitucional desestima la cuestión de inconstitucionalidad, reafirmando la plena constitucionalidad del artículo 153.1 CP. El núcleo del razonamiento reside en que la diferenciación establecida por el legislador penal no es arbitraria, sino que responde a una finalidad constitucional legítima: combatir la violencia estructural contra las mujeres en el ámbito de las relaciones de pareja, en tanto manifestación de una desigualdad histórica y sistémica entre hombres y mujeres.

STC 77/2010, de 19 de octubre

Esta sentencia resuelve una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Penal Número 4 de Murcia respecto de varios preceptos del Código penal: el artículo 171.4, reformado por la Ley orgánica 1/2004, de medidas de protección contra la violencia de género, y el artículo 173.2 (inciso final), reformado por la Ley orgánica 11/2003.

El Tribunal inadmite parcialmente la cuestión respecto del segundo párrafo del artículo 171.4 del Código penal y parte del 173 por defectos procesales. En cuanto al resto, desestima la cuestión de inconstitucionalidad, declarando que el régimen penal establecido es conforme a la Constitución.

3. Tercera etapa: apertura a la perspectiva de género como canon hermenéutico (2020s)

STC 87/2020, de 20 de julio

El recurso de amparo fue presentado por una mujer víctima de violencia de género cuyo procedimiento penal había sido archivado provisionalmente sin haberse practicado diligencias relevantes solicitadas por ella, como declaraciones testificales, informes periciales y reconstrucción de hechos.

El Tribunal Constitucional estima el recurso y realiza un análisis desde el derecho a la tutela judicial efectiva, interpretado conforme al artículo 10.2 CE, a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Opuz c. Turquía, 2009) y al Convenio de Estambul.

La STC 87/2020 supone un avance claro hacia la incorporación de la perspectiva de género en la interpretación de los derechos procesales, al reconocer que el proceso judicial debe adaptarse a la situación de especial vulnerabilidad de las víctimas de violencia de género.

STC 92/2024, de 18 de junio

El Pleno del Tribunal Constitucional resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox contra diversos preceptos de la Ley orgánica 1/2023, de 28 de febrero, por la que se modificó la Ley orgánica 2/2010, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo.

El Tribunal desestima íntegramente el recurso de inconstitucionalidad, reafirma la constitucionalidad de los preceptos impugnados y declara conforme a la Constitución la Ley orgánica 1/2023.

STC 48/2024, de 8 de abril

El recurso de amparo fue interpuesto por una de las tres víctimas de abusos sexuales continuados, quien recurrió la sentencia dictada en apelación por la Audiencia Provincial de Sevilla, en la que se rebajaban las penas impuestas al condenado y se le absolvía del delito de lesiones psicológicas previamente apreciado en primera instancia.

El Tribunal estima parcialmente el recurso de amparo y declara vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva en relación con el derecho a no ser discriminada por razón de sexo.

Esta sentencia cuenta con un extenso voto particular suscrito por la magistrada María Luisa Balaguer Callejón, en el que se sostiene que el recurso de amparo debió haber sido estimado también por vulneración del derecho a la igualdad y a la no discriminación por razón de sexo. La magistrada argumenta que la resolución judicial impugnada incurre en una interpretación estereotipada de la prueba y de las consecuencias psicológicas derivadas de la violencia sexual.

V. Análisis transversal y discusión

1. Del canon de la igualdad formal al canon de la igualdad sustantiva

Si se repasa el camino seguido por el Tribunal Constitucional en materia de igualdad, puede apreciarse una clara evolución. En los primeros pronunciamientos –piénsese en la STC 145/1991– el análisis respondía a un esquema formal, casi aritmético, donde lo relevante era comparar situaciones individuales. Solo de manera marginal se reconocía que detrás de esas comparaciones podía haber un efecto diferenciado.

Pues bien, a partir de resoluciones posteriores, como la STC 3/2007, y todavía con mayor claridad en las SSTC 87/2020 y 48/2024, se introduce un cambio de enfoque. Ya no basta con examinar si hay trato desigual visible, sino que se pone el acento en los efectos materiales de normas o decisiones aparentemente neutras, capaces de perpetuar estereotipos o desigualdades históricas.

En definitiva, se dibuja un tránsito hacia un canon de igualdad sustantiva todavía en construcción, en el que la aplicación de los derechos fundamentales se conecta directamente con el contexto social, las consecuencias reales y las dinámicas de exclusión que pueden reproducirse en la práctica judicial.

2. El canon de igualdad con perspectiva de género

Al revisar de manera conjunta las SSTC 3/2007, 87/2020 y 48/2024 se advierte un hilo común que permite hablar, al menos de forma incipiente, de un canon constitucional de igualdad sensible al género. El Tribunal no aborda la desigualdad en abstracto ni desde una pretendida neutralidad, sino que atiende al contexto social de la persona, a los efectos diferenciados de la norma y al riesgo de reproducir estereotipos a través de la motivación judicial.

En todas ellas, el Tribunal reconoce –de manera más o menos explícita– que el derecho a la igualdad exige ponderar la especial situación de desventaja de las mujeres en determinados contextos, como el ámbito laboral, el proceso penal o las relaciones afectivas marcadas por el poder. Esta posición conduce al reconocimiento de una obligación judicial de motivar las resoluciones no solo desde un punto de vista técnico, sino también desde un enfoque sustantivo que evite decisiones discriminatorias en sus efectos, aunque no lo sean en su formulación formal.

El canon de igualdad con perspectiva de género no se presenta, por tanto, como una técnica argumentativa opcional, sino como una exigencia constitucional derivada del artículo 14 CE en relación con el 24.1 y el 10.2 CE, en la medida en que solo una interpretación contextualizada de los derechos puede garantizar una tutela judicial efectiva para quienes parten de situaciones estructuralmente desiguales.

3. Elementos normativos, hermenéuticos y técnicos del canon

El canon de igualdad con perspectiva de género no se configura como una técnica interpretativa aislada, sino como una construcción compleja que se apoya en tres dimensiones complementarias:

En primer lugar, una base normativa sólida, compuesta por el artículo 14 CE en conexión con el artículo 9.2, que impone a los poderes públicos el deber de promover la igualdad real y efectiva, así como por el artículo 10.2 CE, que obliga a interpretar los derechos fundamentales conforme a los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por España.

En segundo lugar, un enfoque hermenéutico estructural, que exige valorar las normas, los hechos y los razonamientos judiciales teniendo en cuenta el impacto diferenciado que pueden producir sobre las mujeres, así como la persistencia de estereotipos y sesgos que, aun sin ser conscientes, condicionan las decisiones.

Por último, una técnica judicial específica, basada en la exigencia de motivación reforzada cuando la resolución afecta a derechos fundamentales en contextos de vulnerabilidad estructural.

4. El canon constitucional de género como obligación hermenéutica

La consecuencia más relevante de esta construcción doctrinal es que la incorporación de la perspectiva de género deja de ser una opción metodológica para convertirse en una obligación hermenéutica derivada directamente de la Constitución española. No se trata, por tanto, de añadir una sensibilidad social o una pauta de actuación ideológica, sino de aplicar de forma plena y efectiva el principio de igualdad sustantiva, tal como lo exige el artículo 14 CE, en conexión con los artículos 9.2 y 10.2 CE.

5. Canon de género como categoría jurídica en construcción

Aunque hasta la fecha ninguna sentencia haya utilizado formalmente la expresión «canon de género» como una categoría autónoma, lo cierto es que sus elementos constitutivos –como el análisis del impacto diferencial, el razonamiento contextualizado y el respaldo normativo constitucional e internacional– ya aparecen, de forma fragmentaria, en diversas resoluciones del Tribunal Constitucional.

6. Proyección del canon de género sobre la jurisdicción ordinaria: mandato interpretativo y formación

La evolución de la jurisprudencia constitucional en materia de igualdad no se agota en la delimitación del contenido de los derechos fundamentales, sino que proyecta un mandato interpretativo sobre los órganos judiciales ordinarios, que están vinculados por la doctrina del Tribunal Constitucional y por el principio de interpretación conforme a la Constitución.

VI. Conclusiones

La jurisprudencia constitucional en materia de igualdad y perspectiva de género ha atravesado, en las últimas décadas, un proceso de transformación profundo. Aunque los primeros enfoques partían de una comprensión más formal de la igualdad, en años recientes ha ido ganando terreno una concepción sustantiva, mucho más atenta a las realidades sociales, a los efectos prácticos de las decisiones judiciales y a las condiciones materiales en que se ejercen los derechos.

El estudio de las resoluciones seleccionadas permite observar cómo el Tribunal ha comenzado a perfilar, al menos de manera incipiente, lo que podríamos llamar un canon constitucional de género. Si bien este aún no se ha sistematizado de forma explícita, ya presenta elementos definidos: un anclaje normativo claro (artículos 14, 9.2 y 10.2 CE), una lógica estructural y contextual y una exigencia de motivación reforzada cuando los conflictos se desarrollan en contextos de desigualdad.

Además, este canon no opera solo en sede constitucional. A través de su jurisprudencia, el Tribunal ha lanzado un mensaje directo a los jueces ordinarios: aplicar la ley conforme a la Constitución implica también tener en cuenta la desigualdad estructural de género y evitar que la justicia reproduzca estereotipos. Esa proyección práctica del canon hacia los tribunales ordinarios es clave para que la igualdad sustantiva sea algo más que una aspiración.

De ahí que se planteen cuatro líneas de actuación necesarias:

Reconocer la perspectiva de género como canon interpretativo aplicable en el control de constitucionalidad.

Extender este canon a la jurisdicción ordinaria mediante una doctrina coherente, clara y obligatoria.

Incluir la formación continua en materia de igualdad y género como requisito básico para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.

Reforzar el uso del derecho internacional de los derechos humanos, en especial la CEDAW y el Convenio de Estambul, como fuentes válidas de interpretación constitucional.

Solo mediante la articulación efectiva de estos cuatro elementos se podrá avanzar hacia una justicia constitucional que no se limite a declarar la igualdad, sino que contribuya realmente a modificar las estructuras que impiden su realización práctica.

VII. Bibliografía

Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (2015): Recomendación general número 33 sobre el acceso de las mujeres a la justicia, CEDAW/C/GC/33, Nueva York, Naciones Unidas.

Consejo de Europa (2011): Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (Convenio de Estambul), Estambul, 11 de mayo de 2011.

Lousada Arochena, José Fernando (2020): El enjuiciamiento de género, Madrid, Dykinson.

Naciones Unidas (1979): Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, Nueva York, 18 de diciembre de 1979.

Referencias jurisprudenciales

STC 128/1987, de 16 de julio (BOE núm. 191, de 11 de agosto de 1987).

STC 145/1991, de 1 de julio (BOE núm. 174, de 22 de julio de 1991).

STC 3/2007, de 15 de enero (BOE núm. 40, de 15 de febrero de 2007).

STC 12/2008, de 29 de enero (BOE núm. 52, de 29 de febrero de 2008).

STC 59/2008, de 14 de mayo (BOE núm. 135, de 4 de junio de 2008).

STC 77/2010, de 19 de octubre (BOE núm. 279, de 18 de noviembre de 2010).

STC 87/2020, de 20 de julio (BOE núm. 220, de 15 de agosto de 2020).

STC 92/2024, de 18 de junio (BOE núm. 179, de 25 de julio de 2024).

STC 48/2024, de 8 de abril (BOE núm. 118, de 15 de mayo de 2024).

IV. Crónica parlamentaria

Crónica parlamentaria de
Les Corts Valencianes 

(9 de septiembre de 2024 – 7 de septiembre de 2025)

Joaquín J. Marco Marco

Letrado de Les Corts Valencianes

Teresa Casaus Gozalbo

Nadine Murcia Rodríguez

Técnicas de Información y Documentación de Les Corts Valencianes

Sumario

I. Funcionamiento de los órganos de la cámara

II. Cambios en la composición de la Mesa, del Pleno y de la Diputación Permanente

III. El debate de política general

IV. Comparecencia presidente de la Generalitat el 15 de noviembre con motivo de la dana del 29 de octubre de 2024

V. Modificaciones en el reglamento y normas supletorias

VI. Función legislativa y presupuestaria

1. Convalidación de decretos leyes

2. Tramitación de proyectos y proposiciones de ley

VII. Función de impulso y control político del Consell

VIII. Propuesta de creación de nuevas comisiones

IX. Relaciones con otras instituciones

1. Fiscalía Superior de la Comunitat Valenciana

2. Sindicatura de Comptes

3. Síndic de Greuges

4. Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude de la Comunitat Valenciana

5. Consejo Valenciano de Transparencia

X. Designaciones y nombramientos

1. Consejo de Administración de la Corporación Audiovisual Valenciana

XI. Actividad jurisdiccional

I. Funcionamiento de los órganos de la cámara

Durante el período objeto de estudio, los órganos de la cámara han funcionado con absoluta normalidad. Así, además de las reuniones de la Mesa y de la Junta de Síndics, se celebraron veintisiete sesiones plenarias, sesenta y ocho sesiones de comisiones permanentes legislativas, seis sesiones de comisiones permanentes no legislativas, una sesión de comisión permanente de legislatura y cuatro sesiones de comisiones no permanentes.

Por lo que hace referencia a la Diputación Permanente, se ha reunido en una ocasión, el 1 de septiembre de 2025, para convalidar o derogar los decretos leyes 10/2025, 11/2025 y 12/2025 (los tres fueron convalidados) y para sustanciar la comparecencia del conseller de Emergencias e Interior para explicar la gestión y la coordinación en el área de seguridad y emergencias del servicio de bomberos y bomberas forestales, así como para explicar el plan antiincendios estival.

II. Cambios en la composición de Mesa, del Pleno y de la Diputación Permanente

Durante este período de sesiones se han producido las siguientes modificaciones en la composición de los órganos:

Tras la renuncia del diputado D. Miguel Barrachina Ros el día 15 de julio de 2024, quien pasó a ser miembro del Consell, el 18 de septiembre de 2024 se realizó la toma de posesión de D. Alejo Font de Mora Rullán, diputado por la circunscripción electoral de Castellón, que quedó adscrito al Grupo Parlamentario Popular (Diari de Sessions número 45).

El 21 de enero de 2025 renunció a la condición de diputada D.ª Gabriela Bravo San Estanislao (Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 118), dejando vacante, además, la Vicepresidencia Segunda de la Mesa de Les Corts Valencianes.

En su condición de diputada fue sustituida D.ª Romina del Rey Tormos, diputada por la circunscripción electoral de Valencia, que quedó adscrita al Grupo Parlamentario Socialista. Su toma de posesión se produjo el 19 de febrero de 2025 (Diari de Sessions número 59).

La elección para cubrir la vacante de la Vicepresidencia Segunda de la Mesa de Les Corts Valencianes se produjo el 26 de marzo de 2025 (Diari de Sessions número 61). Se presentaron dos candidaturas, una encabezada por D.ª María José Salvador Rubert, del Grupo Parlamentario Socialista, y otra por doña D.ª Magdalena González de la Red, del Grupo Parlamentario Popular. Tras la realización del escrutinio de los votos, D.ª Magdalena González de la Red fue elegida al obtener cincuenta y tres votos, mientras que la otra candidatura obtuvo cuarenta y cinco votos.

Mediante Acuerdo de la Mesa número 1.535/XI, del 27 de agosto de 2025, se produjo la modificación de la composición de la Diputación Permanente con la adscripción del diputado D. Vicente Betoret Coll, del Grupo Parlamentario Popular, como suplente de dicha diputación permanente (Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 165).

A consecuencia del Acuerdo de la Mesa número 1.536/XI, del 27 de agosto de 2025, se produjeron las siguientes adscripciones de titulares y suplentes del Grupo Parlamentario Socialista:

Titulares: D. José Chulvi Español; D.ª María Teresa García Madrid; D. Antoni Gaspar Ramos; D. José Muñoz Lladró; D.ª Rosa Peris Cervera, y D.ª María José Salvador Rubert.

Suplentes: D. Ramón Abad Soler; D.ª Xelo Angulo Luna; D.ª Ana Besalduch Besalduch; D.ª Mercedes Caballero Hueso; D. José Antonio Díaz Fernánde, y D. Rafael Simó Sancho.

III. El debate de política general

Uno de los dos grandes hitos de este período fue la celebración del debate de política general, que tuvo lugar los días 18 y 20 de septiembre de 2024.

El 18 de septiembre aconteció el debate entre el Molt Honorable President de la Generalitat, D. Carlos Mazón Guixot, y los síndicos de los cuatro grupos parlamentarios existentes en la cámara.

En la segunda sesión del debate, el día 20 de septiembre, se presentaron y debatieron un total cuarenta y cinco propuestas de resolución: doce del Grupo Parlamentario Compromís, doce del Grupo Parlamentario Socialista, once del Grupo Parlamentario Vox Cortes Valencianas y diez del Grupo Parlamentario Popular.

Dichas propuestas se votaron en la misma sesión y se aprobaron únicamente dieciocho de todas ellas: nueve del Grupo Parlamentario Popular, ocho del Grupo Parlamentario Vox Cortes Valencianas y una del Grupo Parlamentario Compromís. Dichas resoluciones aprobadas se publicaron en el Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 92 (2 de octubre de 2024).

IV. Comparecencia presidente de la Generalitat el 15 de noviembre con motivo de la dana del 29 de octubre de 2024

A raíz de los catastróficos sucesos acontecidos 29 de octubre de 2025, el 15 de noviembre de 2024 (Diari de Sessions número 51) tuvo lugar la comparecencia del presidente de la Generalitat, Honorable Sr. Carlos Mazón Guixot, para dar cuenta de la gestión de la emergencia, así como de la situación posterior y la labor de reconstrucción.

Dicha comparecencia, solicitada a petición propia, así como por todos los grupos parlamentarios de la cámara, se inició con un minuto de silencio en recuerdo y homenaje a las víctimas.

Tras la intervención del presidente, se produjeron las de los síndicos de los grupos parlamentarios en el siguiente orden: José María Llanos Pitarch (Grupo Parlamentario Vox Cortes Valencianas), Joan Baldoví Roda (Grupo Parlamentario Compromís), José Muñoz Lladró (Grupo Parlamentario Socialista) y Juan Francisco Pérez Llorca (Grupo Parlamentario Popular), dándoles respuesta a todos ellos el Sr. Mazón.

V. Modificaciones en el reglamento y normas supletorias

Se ha registrado y admitido a trámite una propuesta de reforma, por el procedimiento de lectura única, del artículo 45 del Reglamento de Les Corts Valencianes. Dicha propuesta, presentada por el Grupo Parlamentario Vox Cortes Valencianas, fue admitida a trámite mediante Acuerdo de la Mesa número 1.060/XI, de 10 de diciembre de 2024, y publicada en el Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 110 (13 de diciembre de 2024), sin que hasta la fecha se haya incluido en un orden del día de sesión plenaria.

En cuanto a las normas supletorias, se ha aprobado la Resolución de carácter general 2/XI, de 13 de febrero de 2025, sobre solicitud y ejercicio de la votación no presencial en sesiones plenarias, publicada en el Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 123 (14 de febrero de 2025). Dicha norma derogaba la resolución anterior sobre la misma materia, la 9/X, de 21 de septiembre de 2021.

VI. Función legislativa y presupuestaria

1. Convalidación de decretos leyes

En el período estudiado se sigue observando que se ha consolidado la tendencia al incremento de la aprobación por el Consell (y posterior convalidación por Les Corts) de decretos leyes, tendencia que, en esta ocasión, es especialmente relevante a partir del 29 de octubre de 2024. 

En el período de referencia se han debatido y votado ante la cámara un total de veintitrés decretos leyes: nueve en el segundo período de sesiones de 2024, once en el primer período de sesiones de 2025 y tres en la Diputación Permanente de 1 de septiembre de 2025. De ellos fueron convalidados un total de veintidós, siendo la excepción el Decreto ley 3/2025, de 28 de enero de 2025, del Consell, por el que se regulan los instrumentos de coordinación específicos para la vuelta a la normalidad tras la dana ocurrida en la Comunitat Valenciana en octubre y noviembre de 2024 (Diari de Sessions número 59).

La mitad de los convalidados (once, sobre un total de veintidós) estaban relacionados con las consecuencias de los hechos trágicos del 29 de octubre de 2024.

Solo dos de todos los convalidados fueron tramitados posteriormente como proyectos de ley: el Decreto ley 14/2024, de 10 de diciembre de 2024, del Consell, por el que se adoptan medidas extraordinarias en materia de personal del Sistema Valenciano de Salud y de organización, gestión y prestación de servicios sanitarios y educativos para dar respuesta a la recuperación tras las graves inundaciones acaecidas el 29 de octubre de 2024 en la Comunitat Valenciana, y favorecerla; y el Decreto ley 20/2024, de 30 de diciembre de 2024, del Consell, de medidas urbanísticas urgentes para favorecer las tareas de reconstrucción tras los daños producidos por la dana. Como se observará posteriormente en el apartado correspondiente, ambos se han convertido en ley.

El listado de decretos leyes es el siguiente:

Decreto ley 10/2024, de 24 de septiembre de 2024, del Consell, por el que se adoptan medidas urgentes de ayuda en materia agraria en respuesta al agravamiento de las condiciones del sector primario derivado del conflicto bélico en Ucrania y de las condiciones climatológicas.

Decreto ley 11/2024, de 12 de noviembre de 2024, del Consell, por el que se adoptan medidas administrativas y económico-presupuestarias para facilitar la respuesta de la Generalitat como consecuencia de la dana sufrida por la Comunitat Valenciana los días 28 y 29 de octubre de 2024.

Decreto ley 12/2024, de 12 del noviembre de 2024, del Consell, de medidas fiscales de apoyo a las personas afectadas por las inundaciones producidas por la dana de octubre de 2024.

Decreto ley 13/2024, de 26 de noviembre de 2024, del Consell, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la gestión, organización y movilidad del personal empleado público como consecuencia de las graves inundaciones acaecidas el 29 de octubre de 2024 en la Comunitat Valenciana.

Decreto ley 14/2024, de 10 de diciembre de 2024, del Consell, por el que se adoptan medidas extraordinarias en materia de personal del Sistema Valenciano de Salud y de organización, gestión y prestación de servicios sanitarios y educativos para dar respuesta a la recuperación tras las graves inundaciones acaecidas el 29 de octubre de 2024 en la Comunitat Valenciana, y favorecerla. Tras convalidarse, se tramitó como proyecto de ley.

Decreto ley 15/2024, de 17 de diciembre de 2024, del Consell, por el que se modifica el Decreto ley 19/2021, de 23 de diciembre, del Consell, de autorización de creación de la Societat Fira Alacant, SA, y de la Societat Fira València, SA.

Decreto ley 16/2024, de 17 de diciembre 2024, del Consell, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de setecientos millones de euros (700.000.000 de euros) para financiar las actuaciones de la Generalitat en respuesta a la dana sufrida por la Comunitat Valenciana los días 28 y 29 de octubre de 2024 en el marco de la previsión recogida en la disposición adicional décima del Real decreto ley 7/2024, de 11 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para el impulso del Plan de respuesta inmediata, reconstrucción y relanzamiento frente a los daños causados por la dana.

Decreto ley 17/2024, de 23 diciembre de 2024, del Consell, de medidas urgentes para la mejora de la fiscalidad verde y desarrollo de la actividad económica en la Comunitat Valenciana.

Decreto ley 18/2024, de 23 diciembre de 2024, del Consell, por el que se prorroga la gratuidad temporal para jóvenes de las tarifas en determinados servicios públicos de transporte competencia de la Generalitat por un periodo de un mes.

Decreto ley 19/2024, de 23 diciembre de 2024, del Consell, por el que se adoptan medidas administrativas excepcionales relativas a las actuaciones orientadas a reponer y restablecer las infraestructuras eléctricas de transporte y distribución afectadas por la dana sufrida por la Comunitat Valenciana los días 28 y 29 de octubre de 2024.

Decreto ley 20/2024, de 30 diciembre de 2024, del Consell, de medidas urbanísticas urgentes para favorecer las tareas de reconstrucción tras los daños producidos por la dana. Tras convalidarse, se tramitó como proyecto de ley.

Decreto ley 1/2025, de 14 de enero de 2025, del Consell, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la gestión, organización y movilidad del personal empleado público como consecuencia de las graves inundaciones acaecidas el 29 de octubre de 2024 en la Comunitat Valenciana.

Decreto ley 2/2025, de 28 de enero de 2025, del Consell, por el que se establecen reducciones temporales de tarifas en determinados servicios públicos de transporte que son competencia de la Generalitat, entre el 1 de febrero y el 30 de junio de 2025.

Decreto ley 3/2025, de 28 de enero de 2025, del Consell, por el que se regulan los instrumentos de coordinación específicos para la vuelta a la normalidad tras la dana ocurrida en la Comunitat Valenciana en octubre y noviembre de 2024. No fue convalidado, siendo el único en esta situación de este periodo analizado.

Decreto ley 4/2025, de 4 de febrero de 2025, del Consell, de modificación de la Ley 5/2018, de 6 de marzo, de la Generalitat, de la Huerta de València, y del Decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que se aprueba el Plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València.

Decreto ley 5/2025, de 11 de marzo de 2025, del Consell, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 2.364.280.000 de euros, para financiar las actuaciones de la Generalitat en el Plan de restauración para dar respuesta a la dana sufrida por la Comunitat Valenciana el día 29 de octubre de 2024, en el marco de la previsión recogida en el artículo 3 del Real decreto ley 1/2025, de 28 de enero, por el que se aprueban medidas urgentes en materia económica, de transporte, de seguridad social, y para hacer frente a actuaciones de vulnerabilidad.

Decreto ley 6/2025, de 7 de mayo 2025, del Consell, de medidas urgentes en materia de intervención administrativa ambiental.

Decreto ley 7/2025, de 3 junio 2025, del Consell, de modificación de la Ley 1/2013, de 21 de mayo, de la Generalitat, de medidas de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional de la Generalitat.

Decreto ley 8/2025, de 10 de, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de juego y en el ámbito tributario y económico-administrativo.

Decreto ley 9/2025, de 25 de junio de 2025, del Consell, por el que se establecen reducciones temporales de tarifas en determinados servicios públicos de transporte que son competencia de la Generalitat, entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2025.

Decreto ley 10/2025, de 8 de julio de 2025, del Consell, de medidas urgentes en materias de puertos de la Generalitat y de minimización del impacto generado por la dana al Parque Natural de la Albufera.

Decreto ley 11/2025, de 22 de julio de 2025, del Consell, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 1.730.274.170 euros para financiar parcialmente el déficit de la Comunitat correspondiente a 2024.

Decreto ley 12/2025, de 22 de julio de 2025, del Consell, por el que se establece el régimen jurídico de cooperación entre la Generalitat y los ayuntamientos de la Comunitat Valenciana para la construcción y ampliación de centros públicos sanitarios de la Generalitat en el ámbito de la atención primaria.

2. Tramitación de proyectos y proposiciones de ley

Durante este periodo:

Se han aprobado siete leyes con origen en proyectos de ley:

Proyecto de ley de simplificación administrativa de la Generalitat, procedente del Decreto ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell, de simplificación administrativa de la Generalitat, convalidado en un momento anterior al periodo de análisis de esta crónica. Se ha convertido en la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de simplificación administrativa (DOGV 10.001, de 9 de diciembre de 2024).

Proyecto de ley de medidas extraordinarias en materia de personal del Sistema Valenciano de Salud y de organización, gestión y prestación de servicios sanitarios y educativos para dar respuesta a la recuperación después de las graves inundaciones acontecidas el 29 de octubre de 2024 en la Comunitat Valenciana, y favorecerla (proveniente del Decreto ley 14/2024). Se ha convertido en la Ley 1/2025, de 15 de abril (DOGV 10.089, de 16 de abril de 2025).

Proyecto de ley de medidas urbanísticas urgentes para favorecer las tareas de reconstrucción después de los daños producidos por la dana (proveniente del Decreto ley 20/2024). Se ha convertido en la Ley 2/2025, de 15 de abril (DOGV 10.089, de 16 de abril de 2025).

Proyecto de ley de protección y ordenación de la costa valenciana. Se ha convertido en la Ley 3/2025, de 22 de mayo (DOGV 10.115, de 26 de mayo de 2025).

Proyecto de ley de voluntariado, de la Comunitat Valenciana. Se ha convertido en la Ley 4/2025, de 22 de mayo (DOGV 10.115, de 26 de mayo de 2025).

Proyecto de ley de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat. Se ha convertido en la Ley 5/2025, de 30 de mayo (DOGV 10.120, de 31 de mayo de 2025).

Proyecto de ley de presupuestos para el ejercicio 2025. Se ha convertido en la Ley 6/2025, de 30 de mayo, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2025 (DOGV 10.120, de 31 de mayo de 2025).

Se han aprobado dos leyes con origen en proposiciones de ley:

Proposición de ley de modificación de la Ley 2/2003, de 28 de enero, de la Generalitat, de consejos sociales de las universidades públicas valencianas, para su adaptación a la Ley orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del sistema universitario. Presentada por el Grupo Parlamentario Popular. Se ha convertido en la Ley 7/2024, de 30 de diciembre (DOGV 10.017, de 2 de enero de 2025).

Proposición de Ley de accesibilidad universal inclusiva, cuya presentación fue realizada al final del periodo de sesiones anterior. Presentada por el Grupo Parlamentario Compromís. Aprobada mediante Ley 8/2024, de 30 de diciembre (DOGV 10.019, de 7 de enero de 2025).

Se están tramitando otros tres proyectos de ley admitidos a trámite durante el período objeto de la crónica:

Proyecto de ley reguladora del acceso al entorno de las personas con discapacidad usuarias de perro de asistencia, asignado a la Comisión de Política Social y Empleo.

Proyecto de ley por el que se modifica el artículo 161 de la Ley 7/2023, de 26 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, por el que se dispone la creación del Tribunal Administrativo Valenciano de Contratos Públicos, asignado a la Comisión de Economía, Presupuestos y Hacienda.

Proyecto de ley de creación del Ilustre Colegio de Economistas de Valencia, asignado a la Comisión de Coordinación, Organización y Régimen de las Instituciones de la Generalitat.

Se están tramitando otras dos proposiciones de ley registradas durante el período objeto de la crónica:

Proposición de ley para la reversión de las medidas de protección frente al juego y fomento de la ludopatía en la Comunitat Valenciana. Presentada por el Grupo Parlamentario Socialista.

Proposición de ley para la recuperación de los impuestos medioambientales de la Comunitat Valenciana. Presentada por el Grupo Parlamentario Socialista.

Están en fase de tramitación cinco iniciativas legislativas populares:

Iniciativa legislativa popular para la aprobación de una ley de transporte gratuito para los afectados por la dana de octubre de 2024.

Iniciativa legislativa popular para la aprobación de una ley de modificación de la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano.

Iniciativa legislativa popular para la aprobación de una modificación de la Ley 1/1987, de 31 de marzo, electoral valenciana.

Iniciativa legislativa popular de implementación de un servicio de autobuses que conecte el Campus de Burjassot/Paterna con los municipios de L’Alcúdia, Benimodo, Carlet y Alginet.

Iniciativa legislativa popular para la modificación de la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de salud de la Comunitat Valenciana.

No han sido tomadas en consideración cuatro proposiciones de ley de origen parlamentario:

Proposición de ley de medidas para la atención de la salud mental de las personas afectadas por las consecuencias de la dana de octubre. Presentada por el Grupo Parlamentario Compromís.

Proposición de ley de modificación de la Ley 6/2002, de 2 de agosto, de la Generalitat Valenciana, de estatuto de los expresidentes de la Generalitat Valenciana. Presentada por el Grupo Parlamentario Compromís.

Proposición de ley de modificación de la Ley 15/2018, de 7 de junio, de la Generalitat, de turismo, ocio y hospitalidad de la Comunitat Valenciana. Presentada por el Grupo Parlamentario Compromís.

Proposición de ley para la derogación expresa del Decreto de Nueva Planta, de 29 de junio de 1707. Presentada por el Grupo Parlamentario Compromís.

Una iniciativa popular no fue admitida a trámite y otra caducó:

Iniciativa legislativa popular para la aprobación de una ley de declaración de independencia del País Valenciano. No admitida a trámite.

Iniciativa legislativa popular para la aprobación de una ley para garantizar el acceso a los programas de cualificación básicos adaptados de personas con discapacidad. Ha caducado en el segundo periodo de sesiones de 2025 (Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 170, 1 de octubre de 2025).

VII. Función de impulso y control político del Consell

La función de impulso y control político del Consell absorbe la mayor parte del trabajo realizado en la cámara. En el periodo de referencia, solamente se han presentado y sustanciado iniciativas de control ordinario, es decir, aquellas que no implican la retirada de la confianza parlamentaria al Consell.

Tabla 1. Solicitudes de comparecencia

Formuladas

391

Sustanciadas

135

Retiradas

5

Decaídas

143

Caducadas

1

Rechazadas

1

Criterio contrario de la JS

0

No admitidas a trámite

1

Pendientes

105

El número de solicitudes de comparecencia registradas y el porcentaje de estas que se ha sustanciado es similar al de anteriores periodos de sesiones. En cuanto a la distribución por grupos parlamentarios, destacan las realizadas por los grupos parlamentarios Socialista y Compromís con ciento cincuenta y cinco y ciento cincuenta y dos, respectivamente; en contraposición, el caso del GP Vox Cortes Valencianas, que pese a estar en la oposición, únicamente ha presentado cuarenta y tres. Asimismo, es importante remarcar que, del total de formuladas, más de la mitad (doscientas diecisiete) se relacionan con la dana.

Tabla 2. Preguntas escritas

Formuladas

8.907

Contestadas

7.165

Tramitadas como solicitud de documentación

1

Decaídas

0

No admitidas a trámite

75

Retiradas

32

No tramitadas por duplicidad

3

Caducadas

4

Pendientes

1.627

Las preguntas escritas se han incrementado respecto al periodo anterior y representan el mecanismo de control ordinario con un mayor número de iniciativas. El Grupo Parlamentario Socialista es, con diferencia, el que más iniciativas de este tipo ha presentado, con siete mil cincuenta y tres preguntas, mientras que el Grupo Parlamentario Compromís ha presentado un total de mil ochocientas cuatro preguntas en el periodo estudiado.

Continua la tendencia a presentar baterías de preguntas sobre un mismo tema, cambiando únicamente la localidad o el centro público objeto de la pregunta, lo que genera un gran volumen de iniciativas. Vinculadas con el tema de la dana de octubre de 2024 se han registrado mil ochocientas sesenta y ocho preguntas.

Tabla 3. Preguntas orales en comisión

Formuladas

14

Contestadas

0

Contestades una vez convertidas en escritas

14

Decaídas

0

No admitidas a trámite

0

Retiradas

0

Pendientes

0

En este periodo, al igual que en el anterior, el número de preguntas orales en comisión está decreciendo, confirmando así la tendencia a convertirse en una iniciativa de tipo residual. El hecho de que todas ellas hayan sido tramitadas como preguntas escritas, tal y como dicta el reglamento, al no ser sustanciadas en los correspondientes periodos de sesiones, agrava más la tendencia al desuso de este tipo de iniciativa.

Tabla 4. Preguntas orales ante el pleno

Formuladas

577

Contestadas

104

Decaídas

356

No admitidas a trámite

1

Retiradas

6

Pendientes

110

Hay un elevado número de preguntas orales presentadas para su respuesta en el Pleno pendientes de substanciación, manteniendo un volumen estable en el tiempo. De todas ellas, ciento treinta y nueve están vinculadas a lo ocurrido el 29 de octubre de 2024.

Tabla 5. Preguntas de interés general al presidente del Consell

Formuladas

32

Contestadas

32

El Grupo Parlamentario Popular, que es el mayoritario y al que pertenece el presidente del Consell, no realiza este tipo de preguntas desde casi el inicio de la legislatura. En consecuencia, dichas preguntas en este periodo están dividas de forma igualitaria entre los tres grupos restantes. Desde los sucesos trágicos del 29 de octubre, la mayoría de ellas están vinculadas a los mismos, con un total de diecinueve preguntas que versan sobre la dana.

Tabla 6. Solicitudes de documentación

Formuladas

7.718

Remitida la documentación

5.551

No remitida la documentación por duplicidad

26

Carácter no público

30

Contestación sin documentación

5

Decaídas

0

No admitidas a trámite

2

Retiradas

79

Pendientes

1.811

Las solicitudes de documentación generan un gran volumen de tráfico documental, con más de siete mil quinientas solicitudes presentadas en el periodo estudiado, un incremento al respecto del periodo anterior, si bien en esta ocasión no superan a las preguntas escritas. El porcentaje de solicitudes de documentación relacionadas con la dana (novecientas ochenta y tres) es sustancialmente inferior al de otro tipo de iniciativas.

En cuanto a los grupos parlamentarios, se puede observar un porcentaje bastante elevado por parte del Socialista y Compromís, destacado especialmente el primero con cuatro mil setecientas cuarenta y cinco respecto a las dos mil setecientas noventa y cinco del segundo.

Tabla 7. Interpelaciones

Formuladas

183

Sustanciadas

20

No admitidas a trámite

0

Decaídas

42

Retiradas

10

Caducadas

1

Pendientes

110

Tabla 8. Mociones subsiguientes a interpelación

Formuladas

20

Aprobadas

3

Rechazadas

11

Retiradas

1

Pendientes

5

Las interpelaciones y las mociones subsiguientes a las mismas son iniciativas que hacen de puente entre las funciones de control e impulso de la acción del gobierno. Se han formulado un total de ciento ochenta y tres interpelaciones en el periodo estudiado, que han dado lugar a la formulación de veinte de ellas (suelen formularse dos o tres en cada sesión plenaria) y la presentación de veinte mociones subsiguientes (once de ellas vinculadas con la dana), de las que únicamente se han aprobado tres.

En cuanto a los grupos parlamentarios, vuelve a destacar la presencia del Socialista con un total de ciento diez interpelaciones frente a las sesenta y dos y once de Compromís y Vox, respectivamente.

Tabla 9. Proposiciones no de ley urgentes

Formuladas

386

Aprobadas

17

Retiradas

7

Caducadas

3

Decaídas

123

No admitidas a trámite

2

No tomadas en consideración

13

Convertidas

0

Pendientes

221

Tabla 10. Proposiciones no de ley ordinarias

Formuladas

486

Aprobadas

50

Retiradas

8

Caducadas

2

Decaídas

127

No admitidas a trámite

0

No tomadas en consideración

46

Convertidas en urgente

1

Pendientes

252

La mayor parte de la labor de la cámara en cuanto a impulsar y orientar la acción política del Consell se articula a través de las proposiciones no de ley. El Reglamento de Les Corts establece tres tipos: las ordinarias, que se debaten en la comisión correspondiente según la materia; las urgentes, que se discuten directamente en el Pleno; y las de tramitación inmediata, que requieren la firma de todos los grupos parlamentarios. En el periodo estudiado no se presentó ninguna proposición no de ley de tramitación inmediata.

Se observa un leve descenso en el número de proposiciones no de ley presentadas respecto al periodo anterior.

VIII. Propuesta de creación de nuevas comisiones

En este periodo se registraron ocho propuestas para la creación de comisiones de investigación. El Grupo Parlamentario Socialista fue el que más propuestas realizó, cuatro, dos de ellas fueron rechazadas1 y dos decaídas al final del periodo de sesiones;2 seguido por las dos propuestas del Grupo Parlamentario Compromís, una rechazada3 y la otra decaída al final del periodo de sesiones.4 Los grupos parlamentarios Vox Cortes Valencianas y Popular presentaron una proposición cada uno, siendo la del Grupo Parlamentario Vox la única cuya creación se aprobó. El Grupo Popular retiró la suya.5

De las ocho propuestas presentadas, cuatro de ellas, una por cada grupo parlamentario, proponían una comisión que investigase sobre los acontecimientos trágicos del 29 de octubre, la dana, de las cuales solo se votó afirmativamente, como ya se ha indicado, la propuesta del Grupo Parlamentario Vox Cortes Valencianas:

-  Propuesta de creación de una comisión de investigación sobre las causas de las inundaciones y consecuencias de la gestión de la gota fría en la provincia de Valencia, en materia territorial, de seguridad, urbanística e hídrica; y las posibles actuaciones para reducir la vulnerabilidad social y económica de este territorio.

El debate y aprobación de dicha propuesta tuvo lugar en el Pleno del día 20 de noviembre de 2024. La Comisión de investigación sobre las causas de las inundaciones y consecuencias de la gestión de la gota fría en la provincia de Valencia, en materia territorial, de seguridad, urbanística e hídrica; y las posibles actuaciones para reducir la vulnerabilidad social y económica de este territorio se constituyó el día 20 de noviembre de 2024 y se ha reunido en otras tres ocasiones más durante los periodos de sesiones objeto de estudio.

IX. Relaciones con otras instituciones

1. Fiscalía Superior de la Comunitat Valenciana

El 3 de abril de 2025 compareció ante la Comisión de Coordinación, Organización y Régimen de las Instituciones de la Generalitat la fiscal superior de la Comunitat Valenciana para presentar la Memoria de la Fiscalía de la Comunitat Valenciana 2024, correspondiente al año estadístico 2023.

2. Sindicatura de Comptes

El síndico de Comptes ha remitido a las Cortes Generales los siguientes informes anuales:

Informe de fiscalización de las cuentas de la administración de la Generalitat. Ejercicio 2023, remitido el 12 de diciembre de 2024.

Informe de los proyectos financiados a cargo del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) Comunitat Valenciana, ejercicio 2023, remitido el 20 de febrero de 2025.

Informe de fiscalización de la cuenta general de les entidades locales, ejercicio 2023, remitido el 25 de Julio de 2025 y que fue admitido a trámite por la Mesa y puesto a disposición de los grupos parlamentarios con posterioridad a la fecha de cierre de esta crónica.

3. Síndic de Greuges

El 25 de marzo de 2023 se entregó en Les Corts el Informe anual de gestión de la institución del Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana, correspondiente al año 2023.

El síndico no lo ha expuesto todavía en la sesión plenaria, pero ya ha sido admitido en la Mesa y puesto a disposición de los grupos parlamentarios mediante publicación en el Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 137, de 2 de abril de 2025.

4. Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana

El 14 de febrero de 2025, el director de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana (AVAF), el señor Eduardo Beut González, compareció en la Comisión de Economía, Presupuestos y Hacienda, para explicar el Plan estratégico y las líneas de actuación de la AVAF, a petición de diversos grupos parlamentarios (Diari de Sessions número 16 de la Comisión de Economía, Presupuestos y Hacienda).

El 27 de marzo de 2025 se remitió a Les Corts la Memoria de actividades de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana correspondiente al ejercicio 2024.

Ha sido admitida por la Mesa y puesta en disposición de los grupos parlamentarios, mediante publicación en el Butlletí Oficial de Les Corts Valencianes número 139 (9 de abril de 2025).

5. Consejo Valenciano de Transparencia

El 25 de marzo de 2025 se remitió a Les Corts la Memoria anual del Consejo Valenciano de Transparencia correspondiente al año 2024.

X. Designaciones y nombramientos

1. Consejo de Administración de la Corporación Audiovisual Valenciana

En la sesión del Pleno de 19 de diciembre de 2024 (Diari de Sessions número 55) se realizó la elección de miembros del Consejo de Administración de la Corporación Audiovisual de la Comunitat Valenciana. Por acuerdo de la Mesa de 10 de diciembre de 2024, se proclaman las siguientes candidaturas:

Del Grupo Parlamentario Vox Cortes Valencianas, el señor Julio Utrilla Cano y la señora Susana Pérez Esteve.

Del Grupo Parlamentario Popular, el señor Juan Alfonso Gil Irún, la señora María José Arambul Ballester, el señor Vicente Ordaz Soriano, la señora María Pilar Caro Carralero y la señora Rosalía Mayor Rodríguez.

Con un resultado de cincuenta y tres papeletas completas, cuarenta y dos nulas y cuatro en blanco fueron elegidos miembros del Consejo de Administración del Audiovisual de la Comunitat Valenciana todas las personas anteriormente citadas.

Tras la dimisión del señor Juan Alfonso Gil Irún el 7 de abril de 2025, se produce la vacante como miembro de la Corporación Audiovisual de la Comunitat Valenciana. Su sustitución se efectúa en la sesión del Pleno del 3 de julio de 2025 (Diari de Sessions número 71) con la elección del único candidato propuesto, Santiago Calaforra Ramada, como miembro del Consejo de Administración de la Corporación Audiovisual de la Comunitat Valenciana, obteniendo cincuenta y tres votos, veintinueve votos en blanco y catorce nulos.

XI. Actividad jurisdiccional

Durante este período se han admitido dos recursos de inconstitucionalidad presentados ante el Tribunal Constitucional con relevancia para la actividad de Les Corts Valencianes y que actualmente se encuentran en la fase de admisión a trámite dictaminada por el Pleno del Tribunal Constitucional. Ambos han sido publicados en el Boletín Oficial del Estado número 135 (5 de junio de 2025).

En primer lugar, el recurso de inconstitucionalidad n.º 3.112-2025 acordando la admisión a trámite del recurso promovido por el presidente del Gobierno contra los artículos 1, apartado 3; 2; 3, inciso «las obligaciones establecidas en el artículo segundo y en el apartado 1 y apartado 5; disposición transitoria segunda y disposición derogatoria única de la Ley 5/2024, de 26 de julio, de concordia de la Comunitat Valenciana.

En segundo lugar, el recurso de inconstitucionalidad n.º 3.276-2025, promovido por más de cincuenta diputados y diputadas de los grupos parlamentarios Socialista, Plurinacional Sumar y Mixto del Congreso, contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 5, disposición adicional primera y anexos I y II del Decreto ley 4/2025, de 4 de febrero, del Consell, de modificación de la Ley 5/2018, de 6 de marzo, de la Generalitat, de la Huerta de València, y del Decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que se aprueba el Plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València.

1 Propuesta de creación de una comisión de investigación sobre el proceso de privatización, adjudicación y gestión de la Inspección Técnica de Vehículos (ITV) por parte del gobierno de la Generalitat Valenciana presidido por Eduardo Zaplana, condenado por el cobro de comisiones en esta operación y Propuesta de creación de una comisión permanente no legislativa para el análisis sobre la veracidad de la información pública y publicada y en contra de los bulos.

2 Propuesta de creación de una comisión de investigación sobre la gestión de la preemergencia y la emergencia de las administraciones públicas en la dana del 29 de octubre de 2024 y Propuesta de creación de una comisión no permanente especial para el estudio de las nuevas categorías profesionales estatutarias en el Sistema Valenciano de Salud.

3 Propuesta de creación de una comisión de investigación sobre la gestión de la dana de octubre de 2024.

4 Propuesta de creación de una comisión de investigación sobre el proceso de privatización, la adjudicación y gestión del servicio de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) y las adjudicaciones relativas al Plan eólico vinculadas al cobro de comisiones ilegales por parte del expresidente de la Generalitat Eduardo Zaplana.

5 Propuesta de creación de una comisión de investigación sobre la gestión de la preemergencia y la emergencia de las administraciones públicas en la dana del 29 de octubre de 2024.

V. Libros

Recensión a

AZNAR, Hugo; NICASIO VAREA, Blanca, y RAMÍREZ, Luis Carlos (coordinadores): Información, comunicación y transparencia en el parlamento. Retos actuales de la institución representativa, Editorial Tecnos, Madrid, 2024, 383 págs.

Carlos González-Tormo

Universidad Cardenal Herrera – CEU,

CEU Universities

En un instante en el que la solidez de las instituciones democráticas, el respeto al Estado de derecho y la confianza ciudadana en la política están en entredicho, la capacidad de resiliencia de los parlamentos frente a la tendencia invasiva del poder ejecutivo y las amenazas a la separación de poderes exige una reflexión tan intensa como valiosa para el momento democrático actual. A razón de dicha necesidad, este 2025 la Editorial Tecnos publicó, dentro de su colección sobre ética de la comunicación, el libro Información, comunicación y transparencia en parlamento. Retos actuales de la institución parlamentaria, una obra que acomete oportunamente las problemáticas del Zeitgeist parlamentario, coordinada por Hugo Aznar Gómez, catedrático de Ética de la Comunicación de la Universidad CEU Cardenal Herrera; Blanca Nicasio Varea, profesora adjunta de Ciencias Políticas en la Universidad Cardenal Herrera CEU, y Luis Carlos Ramírez, secretario general de la Asociación de Periodistas Parlamentarios.

Este libro colectivo, estructurado en tres partes diferenciadas, cuenta con un prólogo a cargo de Francina Armengol Socías, presidenta del Congreso de los Diputados desde 2023, donde se enfatiza desde el principio la importancia inmediata que esta obra posee de cara al debate sobre el mantenimiento y mejora de la legitimidad de las instituciones representativas. Una meta que pasa, en definitiva, por la generación de nuevos instrumentos y la apuesta por un modelo parlamentario más transparente y participativo. Así, este volumen completa el acercamiento a la política desde la multidisciplinariedad y la óptica de la ética de la comunicación, razón de ser de la colección de Tecnos en la que se ubica y en la que figuran ya otras obras de referencia como Vulnerabilidad y comunicación social (2024), Ética de la comunicación ambiental y del cambio climático (2024) o Tratamiento ético de la inmigración en los medios (2024).

La primera parte de este libro, titulada «El parlamento: pasado, presente y futuro», se caracteriza, en primer lugar, por introducir a los lectores no especialistas en la idea básica y el recorrido histórico que ha tenido la institución parlamentaria, haciendo especial hincapié en su versión moderna y en cómo el parlamento ha sobrevivido, con mayor o menor volumen de transformaciones —incluso viéndose abocado a la desaparición en instantes como el fin de la Edad Media o los inicios del pasado siglo xx—. Posteriormente, se aborda el momento actual que el parlamento español vive, ligándolo inmediatamente a la comprensión de la democracia descentralizada y consociativa española y a la efectividad de un Congreso que, lastrado por sus varias carencias, termina por ver mermada su capacidad comunicativa y, con ello, quedan también dañadas la calidad y sustancia de la democracia constitucional española.

Precisamente, ahondar en el diagnóstico de esta situación conduce a la problemática de la polarización, concepto escogido como palabra del año para la Real Academia Española de la Lengua en 2023 y que, por desgracia, se ha instalado en la médula de nuestro parlamentarismo a través de la brecha de la fragmentación parlamentaria. Esta polarización, ideológica pero también afectiva, encuentra un entorno especialmente propicio para crecer en el ecosistema excesivamente mediatizado que es la realidad del parlamento español de hoy en día: un entorno en el que el desdibujamiento de la línea entre la política y el entretenimiento ha sido a costa de la solvencia legislativa y los grandes acuerdos.

A este respecto resulta especialmente esclarecedor el capítulo llevado a término por dos de los coordinadores de esta obra colectiva, Hugo Aznar y Blanca Nicasio Varea, titulado «Retos actuales de la política y del parlamento». Si bien la posición singular del parlamento es indiscutible, tanto en el entramado institucional como en el orden de los valores políticos que lo informan, no es menos cierto que se enfrenta a riesgos y amenazas que ponen en riesgo dicha posición axial. Este papel preponderante se materializa sensiblemente en los ejes de la práctica parlamentaria, a saber: la representación, publicidad y comunicación, deliberación y legislación. Por ello, resulta tan importante su deterioro: porque el debilitamiento del órgano central representativo del sistema constitucional no se da únicamente en términos de posición orgánica, sino que también responde a un deterioro sistémico.

Esta erosión institucional puede diagnosticarse a raíz de una serie de tendencias que, de un modo u otro, han contribuido a que el parlamento sufra un declive a través de una serie de procesos cuya evitabilidad e intensidad, al igual que sus efectos, son variables. Del mismo modo, las posibles estrategias de confrontación y reversión también lo son. En síntesis, esta multiplicidad de frentes se estructura a través del examen de las sociedades globales, del riesgo y complejas, causantes inequívocas de una dificultad social, política y normativa cuya meta es tratar de dotar de una sentido de dirección política a los rampantes procesos de diversificación y complejidad de nuestro tiempo. Precisamente, es en esa capacidad de confrontar la complejidad mediante innovaciones efectivas donde se hallan las posibilidades parlamentarias de sostener su legitimidad y prestigio social, siempre con la sombra de la pérdida de relevancia y utilidad que acecha a las instituciones democráticas en un entorno, el contemporáneo, de importante diversificación sistémica.

A este panorama la sigue un evidente crecimiento de la administración pública y de las funciones estatales. Un hecho que, si bien ha tenido un rol preponderante para la consecución de la paz social y la estabilidad económica, ha conducido hacia una alteración de la esfera de poder parlamentaria, incluyendo la afectación tanto de sus funciones como de su potencial representativo. En este sentido, la búsqueda de garantías para con la estabilidad social y el óptimo rendimiento económico de los sistemas democráticos ha jugado, también, un papel determinante.

Como es lógico, los efectos en la dimensión política afloran y condicionan directamente el elemento esencial del sistema parlamentario. Así, el debate público pierde terreno en favor de un acto cada vez más performativo y alejado de cualquier planteamiento deliberativo. El instante, pues, se caracteriza por el poso agonístico de las sesiones parlamentarias, en tendencia creciente hacia la confrontación y la degradación institucional, reduciendo los espacios de diálogo en favor de una concepción, política y parlamentaria, progresivamente inclinada hacia la Weltanschaaung schmittiana.

De lo apuntado se desprende un papel determinante de los partidos políticos, antaño garantes de los elementos constitutivos de la democracia: la representación y la legitimidad procedimental. Hoy en día, dichas formaciones políticas enfrentan una crisis sin precedentes, cuyos primeros indicios parten del estudio del Parteienverdrossenheit y que culminan en varios frentes: el cambio social y de valores, la cartelización y profesionalización de los partidos —en sintonía con lo que algunos autores acertaron en denominar partitocracia—, la mediatización de la política y, con ello, la cada vez mayor influencia y relevancia del marketing político. Todo ello contribuye a dar forma al presente estadio final en el que la política se planea como un espectáculo, cuyo hilo conductor y que da sentido a la trama no es otro que la polarización en todas sus dimensiones. La consecuencia: un deterioro de la imagen pública de la institución parlamentaria y, aparejada, la puesta en serio riesgo del garante último tanto de la representación como del modelo organizativo de las relaciones sociales en democracia.

Así las cosas, la alternativa hacia una vía común más transitable exige la recuperación del carácter deliberativo del parlamento. Este hecho permitiría no solo alcanzar mejores cuotas de debates y acuerdos orientados al bien común, sino que además traería consigo una apertura de la institución, una renovación que invita a la participación ciudadana. No obstante, esta revitalización del papel deliberativo del parlamento se antoja complicada, pues tiene enfrente un entorno político condicionado por la inmediatez de las nuevas tecnologías de la comunicación por un lado y, por otro, el peso de las dinámicas y estrategias propias de los partidos políticos. Entorno político, por cierto, en el que se alternan estrategias y dinámicas de carácter consensual junto con otras de indudable naturaleza agonística. Sin embargo, hay una serie de espacios en los parlamentos que todavía pueden ofrecer aperturas deliberativas pese a los condicionantes sistémicos y las problemáticas existentes, como podría ser el caso de las comisiones parlamentarias, en las que todavía es posible alcanzar intercambios constructivos entre la sociedad civil y sus representantes políticos, reduciendo la brecha entre instituciones y ciudadanía y, simultáneamente, aumentando las vías de participación.

En este sentido, resulta revelador el desarrollo conceptual del parlamento abierto que ofrecen Joaquín Marco Marco y Francisco Visiedo Mazón, letrado y letrado mayor de Les Corts Valencianes, en su capítulo «El parlamento abierto: la participación de la ciudadanía». No es casualidad que la propia Constitución española de 1978 reconozca, en su artículo 23.1, la participación ciudadana en los asuntos públicos —a través de representantes o de modo directo— y nada menos que consagrada como derecho fundamental.

En sí, la noción de parlamento abierto, que incluye diversidad de realidades, alude a una evolución del tradicional parlamento representativo, orientado hacia la reducción la distancia entre representantes y representados, en un acercamiento del legislativo que pasa por varias líneas maestras: la transparencia y rendición de cuentas, la ampliación del diálogo y la interacción entre representantes y representados, así como el afán de reforzar la participación activa de la sociedad civil. Esto último es de especial relevancia porque vendría a reforzar la legitimidad parlamentaria y, además, permitiría que la sociedad civil tuviera un rol más activo en el ejercicio de las funciones parlamentarias.

De este modo, la participación ciudadana queda inserta, con un papel preponderante, en el entramado de las funciones parlamentarias: a las clásicas funciones de impulso, control, legislativa y financiera les corresponden sus respectivas vías contextuales de participación. En el análisis de Marco Marco y Visiedo Mazón, se da un paso más allá de las clásicas vías de la iniciativa legislativa popular o el derecho de petición, profundizando sobre aquellas que recogen los diferentes órganos parlamentarios estatales y, con ello, ahondando en la asimetría entre el progreso de las asambleas autonómicas frente a su homólogo nacional a este respecto.

Así pues, la función de impulso no solo comprendería la presentación de proposiciones no de ley por parte de la ciudadanía, como son los casos aragonés, madrileño y navarro,1 sino que abarcaría también las declaraciones institucionales, que solo están presentes en el Reglamento del Parlamento de Navarra. Por otra parte, el caso de la función de control configura la participación de la ciudadanía en torno al vínculo entre la presentación de preguntas a los consejos de gobierno, con previsión reglamentaria explícita para los casos balear, canario, madrileño, murciano y navarro.2

Específicamente, solo en el caso del Parlament de les Illes Balears y del Parlamento de Navarra es posible el planteamiento de preguntas con respuesta oral, en pleno o comisión, mientras que las preguntas únicamente con respuesta oral en comisión solo pueden darse en la Asamblea de Madrid.3 A todo lo expuesto se añade la excepcionalidad murciana de permitir, vía regulación en su reglamento, que el diputado/a sea quien decida la modalidad en la que elabora su respuesta4 y, además, dando por rechazada toda pregunta admitida por la Mesa y que no haya sido asumida por ningún diputado en los quince días posteriores a su publicación en el Boletín Oficial de la Asamblea Regional de Murcia.

Por su parte, la participación ciudadana en la función legislativa es de naturaleza procedimental y se estructura en torno a las comparecencias ante comisiones, bien permanentes legislativas, bien ante la comisión de participación ciudadana —como en el caso de la previsión reglamentaria de Les Corts Valencianes, más allá de que en realidad se comparezca ante la comisión permanente legislativa—, y las enmiendas de participación ciudadana. Las comparecencias de participación ciudadana, en sí, no son solo posibles en las Cortes Generales; también lo son en las asambleas de Andalucía, Aragón, Illes Balears, Catalunya, Extremadura, Región de Murcia y Comunitat Valenciana. Las enmiendas, por su parte, caben en el caso andaluz, aragonés, balear, murciano y valenciano, haciendo posible que la ciudadanía presente enmiendas a los procedimientos legislativos siempre y cuando no estén excluidos y un parlamentario haga suya la enmienda, sin que ello altere la autoría ni el contenido textual de la misma.

Por último, huelga señalar a la función financiera como la única de entre todas las funciones parlamentarias que excluye la participación ciudadana. Se trata de la función en la que tienen un encaje más difícil este tipo de acciones, pues no contempla ni comparecencias ciudadanas ni la presentación de enmiendas durante el proceso de tramitación de la prima lege presupuestaria anual.

En definitiva, la configuración del sistema político español en su conjunto, inspirada en la democracia representativa, es tan susceptible como capaz de orientarse hacia una mayor apertura, acortando las distancias entre la ciudadanía y sus parlamentos e incentivando la participación ciudadana. Este proceso, si bien no puede ser instantáneo, debe partir de un doble ensanchamiento en el que la habilitación instrumental para la participación en el parlamento vaya de la mano de una cultura política acorde. Habiéndose observado ejemplos autonómicos en avance hacia esta dirección —de un modo más audaz que las Cortes Generales—, queda en manos de la buena regulación, el impulso político y el fomento de la participación el acercar los parlamentos a su ciudadanía, robustecer el reconocimiento de su utilidad y, en definitiva, reforzar su legitimidad. Por ahí pasa el gran reto de la institución representativa de nuestros días y, precisamente por ello, Información, comunicación y transparencia en el parlamento. Retos actuales de la institución representativa está llamada a ser una obra colectiva de referencia social, política y académica.

1 Desde el punto de vista del reconocimiento reglamentario, pues el instrumento admitiría también la fórmula gallega, presente en la Ley 7/2015, de 7 de agosto, de iniciativa legislativa popular y participación ciudadana en el Parlamento de Galicia, al estilo de una iniciativa legislativa popular y sujeta al respaldo de 2.500 firmas, sin que ello impidiera la asunción de lo propuesto por parte de un grupo parlamentario.

2 De nuevo, el caso gallego constituye la excepción optando por la vía legislativa y no por la reglamentaria. En todo caso, la relevancia práctica de estas preguntas es más bien poca por tener su destino ligado a la mediación o aceptación de un parlamentario.

3 Que no solo posee un formulario específico, sino que se compromete a publicar la pregunta en el portal de participación de la web oficial y a invitar a la sesión concreta a quien fuese el autor.

4 Este doble supuesto también tiene cabida en el caso gallego, concretamente en el artículo 17 de la apuntada Ley 7/2015, de 7 de agosto, de iniciativa legislativa popular y participación ciudadana en el Parlamento de Galicia.

Recensión a

GARRIDO MAYOL, Vicente (dir.): El control en las Cortes y el control de la actividad de las Cortes. Tirant lo Blanch, Valencia, 2024, 337 págs.

Alejo Martínez Quiñones

Universitat de València

Recientemente se ha publicado un estudio colectivo de notable interés en el ámbito del derecho constitucional y parlamentario, dirigido por Vicente Garrido Mayol, catedrático de la Universitat de València, que lleva por título El control en las Cortes y el control de la actividad de las Cortes. En este volumen, diversos profesionales y expertos del ámbito universitario e institucional abordan la cuestión parlamentaria a través del examen de los nuevos fenómenos que, en los últimos tiempos, han recabado la atención de la doctrina, aunque sin prescindir de los planteamientos clásicos en el estudio de la materia. Así pues, algunos de los ejes que motivan el análisis que se realiza son el ejercicio de la función de control parlamentaria, la articulación interna de las cámaras y los ámbitos de inmunidad en ellas comprendidos, la configuración de las relaciones entre ejecutivo y legislativo en el sistema parlamentario y el control jurisdiccional de la actividad de las Cortes, dando pie al examen de cuestiones tan candentes como el transfuguismo, el uso indebido de la herramienta de la moción de censura, el protagonismo de las comisiones parlamentarias de investigación o el papel central de los partidos en el sistema democrático.

Todas ellas se estudian desde un enfoque multidisciplinar, pues los autores de la obra pertenecen a ramas jurídicas diversas y, por añadidura, han abordado estas cuestiones por un largo periodo temporal. En particular, la presente obra responde a la línea de investigación relativa a El modelo parlamentario a debate: planteamiento de perspectivas y posibilidades de mejora e implementación democrática, que desde la Cátedra de Derecho Autonómico Valenciano de la Universitat de València, impulsada por la Fundación Profesor Manuel Broseta, han sido en los últimos tiempos objeto de especial estudio. Ello motiva una clara perspectiva autonómica y una singular atención hacia cuanto se refiere a la actividad de Les Corts Valencianes y a su relación con el Consell o, en otros términos, al sistema parlamentario de gobierno valenciano, que a lo largo del volumen se analiza en toda su extensión.

La constante de la obra es doble: de un lado, se aborda la configuración interna de la institución parlamentaria y las vicisitudes de su funcionamiento y organización; de otro, se analiza su proyección en relación con los demás poderes del Estado y con el sistema institucional en su conjunto, de control y colaboración recíprocas pero de fundamental separación. Así pues, y en un primer capítulo, Garrido Mayol centra inicialmente el análisis en el modelo español, respecto del que reflexiona sobre el control parlamentario y el mantenimiento de la relación de confianza entre gobierno y legislativo, haciendo especial hincapié en la facultad presidencial de disolución del parlamento, de la que realiza un juicio positivo, aunque no sin censurar la tendencia creciente hacia su uso indebido. De este modo, ofrece un análisis pormenorizado de su configuración en el plano estatal, e igualmente en el autonómico, aproximándose al progresivo desarrollo estatutario que, pese a la limitada ordenación proyectada en los pactos autonómicos de 1981, ha perfeccionado el sistema de autogobierno mediante el reconocimiento de tal facultad a los ejecutivos —presidentes— regionales. El análisis de tales cuestiones se cierra con un estudio comparado con el modelo italiano, respecto del que se analizan formas de gobierno, procedimientos y causas de disolución parlamentaria, incluyendo el caso de aquellas regiones denominadas de “estatuto especial”.

En un segundo capítulo, Félix Crespo Hellín, profesor de derecho constitucional en la Universitat de València, se adentra en el estudio del parlamentarismo y de su fundamentación teórica, aunque sin descuidar algunos de sus problemas presentes. Así pues, y mediante una previa aproximación a los fundamentos clásicos de la institución, el autor analiza, de un lado, su crisis actual, que afecta tanto a su composición como a su estructura y funciones, marcadas por la pérdida de representatividad y del papel central que debería corresponderle en el conjunto del sistema. De otro, delimita con precisión el ámbito del derecho parlamentario, sus sujetos y sus fuentes, y aborda en profundidad los principios de autonomía funcional y normativa que permiten a las cámaras el establecimiento de un ámbito de regulación propia, diferenciada del resto del ordenamiento. Por añadidura, Crespo Hellín desarrolla un profuso estudio sobre la figura y prerrogativas del parlamentario, tanto en su configuración histórica como actual, y se aproxima a la jurisprudencia que ha interpretado su haz de derechos y deberes en el marco del artículo 23.2 de la Constitución, cuestión que aparece aquí por vez primera y que resultará recurrente a lo largo de todo el volumen. A este análisis, en fin, acompañan algunas reflexiones sobre la evolución de las prerrogativas parlamentarias en el contexto político actual, planteándose la posibilidad de una eventual revisión para evitar su uso abusivo.

El tercer capítulo es de la autoría de Pilar María Estellés Peralta, profesora de derecho civil en la Universidad Católica de Valencia, y en él analiza otra cuestión de actualidad como es el control ciudadano de las listas electorales, en concreto desde la perspectiva del logro de la igualdad entre mujeres y hombres en la función parlamentaria. El estudio parte de un completo recorrido histórico, en el que la autora subraya el papel que célebres mujeres han asumido en este ámbito y centra la atención en la progresiva composición igualitaria de los órganos representativos, aunque su conclusión en este punto, pese realizar una valoración general favorable sobre lo logrado, es que la misma no se ha alcanzado todavía de forma plena. De este modo, Estellés Peralta se adentra en el estudio de la igualdad material en el ámbito político, de un lado recordando la inequitativa distribución de los puestos decisorios en el seno de los partidos, y de otro analizando la sucesiva normativa que ha tratado de paliar la situación de infrarrepresentación femenina en las asambleas legislativas. Así, aborda en profundidad la legislación en materia de conformación de listas electorales paritarias —esto es, a través de cuotas, en ocasiones burladas a través de la distribución de los puestos de salida— y de “listas cremallera”. En este último punto el análisis normativo hace especial hincapié en el ámbito autonómico, precursor de estas regulaciones, y se analiza la jurisprudencia constitucional que dirimió el conflicto entonces planteado entre la conformación de esta clase de listas y otros derechos o principios constitucionales —participación política y acceso a la función pública en condiciones de igualdad (artículos 23.1 y 23.2 de la Constitución), libertad de actuación de los partidos políticos y de presentación de candidaturas (artículos 6 y 22, conjuntamente) o prohibición de discriminación por razón de sexo (artículo 14).

En un cuarto capítulo, Enrique Fliquete Lliso, vicepresidente del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana y profesor de derecho constitucional en la Universitat de València, estudia la cuestión —recurrente, como se ha dicho, a lo largo de toda la obra, pero aquí analizada en exclusiva— del ius in officium de los parlamentarios, esto es, del conjunto de facultades y derechos que, estrechamente vinculados con el ejercicio de la función representativa, asisten a los mismos en el adecuado desempeño de su actividad. Y lo hace a partir de su sugerente contraposición con los acta interna corporis emanados de las cámaras, producto de su autonomía organizativa y funcional (artículo 72.1). A lo largo del capítulo, el autor depura progresivamente la cuestión, al abordar de un lado la proclamación constitucional de inviolabilidad de las Cortes Generales (artículo 66.3), rechazando que pueda traducirse en una exención de su actividad al sometimiento al ordenamiento jurídico y al control de constitucionalidad; de otro, la necesaria vinculación de los derechos fundamentales a todos los poderes públicos, incluido el legislativo (artículo 53.1); y, en fin, realizando un pormenorizado análisis de la jurisprudencia constitucional en la materia, inicialmente reacia al control de la actividad interna del Parlamento pero finalmente favorable en casos de afectación al contenido esencial del ius in officium y, por ende, también a la participación política y al acceso y desempeño igualitario y sin perturbaciones del cargo público por los parlamentarios.

En el quinto capítulo, Luis Manent Alonso, abogado de la Generalitat Valenciana y profesor de derecho administrativo en la Universitat de València, se sumerge en el ámbito de la actividad administrativa de Les Corts Valencianes, abordando con ello una disciplina, la del derecho parlamentario administrativo, tan olvidada en ocasiones por la ciencia constitucional. De este modo, plantea interesantes reflexiones sobre la administración parlamentaria como centro de imputación de efectos jurídicos, cuestión que nunca ha sido pacífica en la doctrina —de cuyos mejores exponentes se hace eco—, y sobre la propia figura del acto administrativo parlamentario: de un lado, son objeto de estudio los actos en materia de personal de Les Corts Valencianes y la especial naturaleza de su estatuto homónimo; de otro, se analizan los restantes actos de administración parlamentaria y sus similitudes y especificidades con respecto a la actividad administrativa general, tanto en lo que afecta a su regulación como a su revisión en lo jurisdiccional. Las conclusiones a las que llega Manent Alonso son especialmente claras: a pesar de que con la entrada en vigor de la Constitución, y en particular de la Ley orgánica del poder judicial, se sustrajo a la administración parlamentaria de la inmunidad de revisión imperante en tiempos de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, son todavía algunas las lagunas normativas y las especificidades que acaban desembocando en una desigualdad de armas en aquello que se refiere a la fiscalización de la actividad administrativa de los parlamentos.

Remedio Sánchez Ferriz, catedrática de derecho constitucional en la Universitat de València, dedica el sexto capítulo al análisis de la libertad de expresión de los parlamentarios, con especial atención a sus límites y control. De este modo, realiza un estudio histórico de las figuras de la inviolabilidad e inmunidad parlamentarias, desde su configuración decimonónica hasta la que a día de hoy califica como su lectura funcional por la jurisprudencia constitucional; y analiza su naturaleza jurídica, inicialmente de privilegio subjetivo propio del mandato imperativo, más en la actualidad, a través de su integración en el estado democrático de derecho, de prerrogativa de las cámaras y garantía institucional para su adecuado funcionamiento. Repara Sánchez Ferriz en que en el caso de los parlamentarios autonómicos no existe previsión constitucional alguna a este respecto, lo que la lleva al estudio del régimen estatutario que, desarrollado al amparo de las cláusulas de los artículos 147.2.c y 148.1.1, ha procurado lograr la mayor eficacia de la organización del autogobierno. En último término, se analizan los límites que pesan sobre la libertad de expresión de los parlamentarios —procedentes principalmente de la fuerte disciplina de los partidos y grupos, que debilitan cada vez más la esfera de derechos individuales del diputado—, y se aborda la actual crisis del parlamento a través de la progresiva erosión de su capacidad de control, del abuso de las disposiciones legislativas de urgencia, del fortalecimiento del estado de partidos y de la pérdida de la confianza ciudadana en el conjunto de valores representados por las Cortes.

El séptimo capítulo corresponde a Fernando García Mengual, letrado de Les Corts Valencianes y profesor de derecho constitucional en la Universitat de València y en la Universidad Católica de Valencia, que se adentra en la herramienta parlamentaria de las solicitudes de información. En los últimos tiempos su uso se ha visto incrementado de forma exponencial, y el requerimiento por los diputados de Les Corts Valencianes de datos, informes y documentos administrativos ha terminado por desplazar en cierto modo a otras fórmulas más clásicas en la labor de control, como las preguntas con respuesta escrita. García Mengual reflexiona sobre este fenómeno, que además de ser cuantitativo lo es también cualitativo, pues son cada vez más diversas las materias e instituciones afectadas por las solicitudes formuladas por los parlamentarios. Ello lo conduce a realizar un análisis de la regulación de esta facultad en el ámbito autonómico valenciano, aunque igualmente en lo referido a las relaciones de las Cortes con la administración general del Estado, abordando las posturas restrictivas que en ocasiones han asumido jurisdicción y órganos consultivos en este punto. Y en fin, analiza algunas de las complejidades derivadas de la principal limitación que pesa sobre esta facultad de los parlamentarios, como es la declaración del carácter no público de las actuaciones solicitadas, que apareja problemáticas específicas.

En el octavo capítulo Alexandre Català i Bas, profesor de derecho constitucional en la Universitat de València, se aproxima a una nueva cuestión candente como el uso y abuso de la moción de censura en nuestro sistema. A iniciales reflexiones críticas con la configuración de esta herramienta en el ordenamiento constitucional, acaso cimentada en exceso sobre los planteamientos del parlamentarismo racionalizado —reflexiones con ocasión de las que el autor desarrolla una auténtica revisión de los debates constituyentes—, acompaña la constatación de lo que se califica como una auténtica desnaturalización de la moción de censura, hoy alejada de su inicial concepción como instrumento de control y exigencia de responsabilidad política y relegada al terreno del tacticismo partidista. Especialmente profuso es el análisis de los sucesos ocurridos en la Región de Murcia y en la Comunidad de Madrid en marzo de 2021, en los que se analiza el comportamiento de los diversos actores implicados desde un enfoque crítico con la deslealtad política, y se aborda el debate doctrinal sobre la validez y eficacia de la disolución parlamentaria frente a la interposición de una moción de censura. Por añadidura, y analizadas también las restantes ocasiones en las que se ha acudido a esta herramienta en nuestro histórico parlamentario, Català i Bas articula distintas propuestas de reforma tendentes a dotar a la minoría parlamentaria de un mayor protagonismo y a simplificar las arduas exigencias con que la moción de censura se configura a día de hoy. En último término, se aproxima críticamente a la actual definición institucional de transfuguismo, a su juicio incompatible con el derecho al desempeño normal del cargo por los parlamentarios consagrado en el artículo 23.2 de la Constitución.

El noveno capítulo se centra plenamente en el estudio de las comisiones parlamentarias de investigación en el ámbito autonómico valenciano. En él, Mariano Vivancos Comes, profesor de derecho constitucional en la Universitat de València, asume el análisis de la experiencia de Les Corts Valencianes en esta materia, desplegando una labor de investigación hasta ahora pendiente en la doctrina, en la que sistematiza el conjunto de comisiones constituidas a lo largo de diez legislaturas de autogobierno y analiza el funcionamiento de estos instrumentos de control. De este modo, el autor extrae conclusiones de notable interés, en las que aborda las principales problemáticas observadas en nuestra práctica parlamentaria. Estas tienen que ver, de un lado, con las complejidades que plantea la paralela judicialización de las cuestiones sometidas a examen y la progresiva confusión en las comisiones entre responsabilidad política y penal; de otro, con la falta de cumplimiento de los planes de trabajo aprobados y la dificultad mostrada para someter los dictámenes al pleno; igualmente, con el desoír de los compromisos y recomendaciones que se emiten; y en fin, con la perversión de las mayorías parlamentarias para la fiscalización de actuaciones de ejecutivos pasados, cuya responsabilidad política ya ha sido dirimida en las urnas, y el bloqueo de iniciativas de control formuladas por los grupos de oposición. Al respecto de todas estas cuestiones Vivancos Comes formula distintas propuestas de reforma.

En último término, el capítulo décimo se adentra en la cuestión del control ciudadano de la actividad de las Cortes, lo que supone un acertado broche para el estudio a lo largo de la obra desarrollado. De este modo, y situándose ahora fuera del ámbito institucional hasta este momento analizado, Jorge Castellanos Claramunt, profesor de derecho constitucional de la Universitat de València, se centra en las diversas vías de fiscalización ciudadana de la actividad parlamentaria, bien en lo que se refiere a la participación en el procedimiento de elaboración de las normas, bien a través del acceso a la información pública —destaca en este punto la reciente Ley 1/2022, de 13 de abril, de transparencia y buen gobierno de la Comunitat Valenciana— o mediante los distintos mecanismos de rendición de cuentas por parte de los poderes públicos. Especialmente interesante resulta en este punto, desde la óptica del conocimiento ciudadano de la actuación pública, el estudio de la nueva regulación autonómica en materia de transparencia y explicabilidad algorítmicas, que ha exigido la publicidad de los sistemas empleados por la administración valenciana mediante la descripción de su diseño y funcionamiento y asimismo de su nivel de riesgo.

Recensión a

Vivancos, M. (coord.). Afianzando igualdades. Tirant lo Blanch, Valencia, 2025. 308 págs.

Sofia Nordlund Sierra

Abogada española. Analista Senior en Prevención de Blanqueo de Capitales en Santander New York Branch 2022 a 2024. Doctorando en derecho constitucional por la Universitat de València

Afianzando igualdades es un compendio sintético y plural de reflexiones sobre el principio de igualdad desde una perspectiva jurídica transversal. En un primer momento, debo admitir que pensé que el libro abordaría íntegramente la cuestión de la igualdad de género. Sin embargo, esa percepción cambió cuando llegué a la página 47, donde la profesora Remedio Sánchez Ferriz encabeza su capítulo con una afirmación que funciona casi como un lema: «El aprendizaje de la igualdad consolida la democracia». Esta frase me pareció sumamente reveladora, ya que amplía el enfoque tradicional sobre la igualdad para abarcar distintas dimensiones, sin perder de vista la importancia del género, pero situando al lector en el umbral de una reflexión más amplia sobre esta materia.

El primer escalón de esta construcción conceptual sobre la igualdad consiste en entender por qué es relevante hablar de ella, más allá de los enfoques parciales. Y es importante hacerlo porque, como sostiene Sánchez Ferriz, «la igualdad consolida la democracia». Desde su base más elemental, la democracia requiere de un pueblo soberano capaz de participar activamente en el sistema político, y ello solo es posible si el ordenamiento jurídico garantiza un reconocimiento efectivo de la igualdad entre todos los ciudadanos. Esta es, para mí, una de las primeras claves interpretativas del capítulo mencionado.

Afirma también la autora: «Al Estado constitucional no le basta con constituirse, sino que ha de consolidarse y pervivir, para lo cual deben concurrir una serie de requisitos o exigencias, pues su consolidación no se logra con la mera redacción de un texto fundamental» (p. 49). En este contexto, identifica dos exigencias mínimas para dicha consolidación: por un lado, el pluralismo político y, por otro, la responsabilidad de los poderes públicos como garantes de la libertad y de la igualdad.

La profesora Sánchez Ferriz remite también a una concepción de cultura constitucional que exige, al menos, tres elementos: una cultura jurídica sólida, una actitud cívica activa y una capacidad de evolución. En este punto, cita a Aragón Reyes (1989), quien considera que estos requisitos son esenciales para alcanzar un verdadero estado constitucional consolidado.

Otro aspecto central que plantea la autora es el papel de la ciudadanía en la construcción de la igualdad. Señala, con notable acierto, que «sin una cultura política bien difundida en la ciudadanía, esta queda en manos de los intereses partidistas y/o económicos». Es decir, la consolidación democrática no depende exclusivamente de las instituciones, sino también de una ciudadanía crítica, formada e implicada. En este sentido, igualdad y libertad no son conceptos abstractos o estáticos, sino valores estructurales que deben regir el ordenamiento jurídico en todos sus ámbitos y aplicarse de forma transversal en las diversas situaciones en que se desenvuelve la vida de los ciudadanos.

En esta línea, resulta especialmente interesante el capítulo tercero, a cargo de la profesora Clara Souto Galván, quien aborda con profundidad el vínculo entre educación e igualdad. En la página 70, afirma de manera categórica: «La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable para realizar otros derechos humanos». Esta afirmación resalta un principio clave: sin una educación inclusiva, accesible y de calidad, no puede garantizarse la igualdad, del mismo modo que, sin igualdad de oportunidades, el derecho a la educación queda severamente restringido.

La educación, en este contexto, no es solo una herramienta de desarrollo individual, sino un instrumento de cohesión social y un presupuesto básico del modelo constitucional. Por ello, resulta improcedente que el debate sobre la educación se reduzca a confrontaciones ideológicas o partidistas. Como bien apuntan ambas autoras, educar en igualdad es, en esencia, educar en valores constitucionales. Así lo expresa Souto Galván en la página 81: «Educar a la ciudadanía en derechos constitucionales contribuye a promover la igualdad, garantizando que todos los niños y niñas completen su educación en igualdad de condiciones».

II. Igualdad, sistema constitucional y prohibición de discriminación

Una vez comprendida la estrecha relación entre igualdad y educación, resulta esencial subrayar que la igualdad, como principio estructural del sistema constitucional, implica necesariamente la no discriminación y el derecho a la igualdad de trato. En el capítulo cuarto, la profesora Lorena Chano Regaña realiza una aportación significativa al respecto, al analizar cómo el Tribunal Constitucional ha interpretado el artículo 14 de la Constitución española.

Destaca Chano Regaña que el TC ha superado una concepción meramente formal y liberal de la igualdad, al aceptar que el derecho a la igualdad de trato puede incluir un tratamiento jurídico diferenciado, siempre que este sea justificado, razonable y proporcionado (p. 100). Esta evolución ha permitido que el principio de igualdad se interprete de forma más inclusiva y material, extendiendo su ámbito de aplicación y adaptándose a las necesidades sociales contemporáneas.

Una muestra clara de este avance es la aprobación de la Ley 15/2022, de 12 de julio, de igualdad de trato y no discriminación, así como su posterior validación por parte del Tribunal Constitucional mediante la STC 89/2024, que ratificó la constitucionalidad de la norma. Tanto la ley como la jurisprudencia constitucional posterior parten de una idea común: el derecho a la igualdad no puede explicarse únicamente a través de normas abstractas, sino que requiere un desarrollo material que atienda a las circunstancias concretas de cada situación (p. 108).

La ley reconoce expresamente que la igualdad no exige uniformidad, y admite el trato diferente cuando esté justificado por criterios objetivos, razonables y proporcionados. Esta admisión de diferencias no solo es legítima, sino que forma parte del contenido esencial del derecho a la igualdad. Sin embargo, ello plantea dificultades notables en la práctica, como se aborda en las páginas 112 a 124 del capítulo, donde se evidencia la necesidad de aplicar una constante ponderación entre derechos y contextos, alejándose de visiones dogmáticas o rígidas.

La profesora Chano Regaña resalta dos aspectos fundamentales en esta materia:

No es lícito diferenciar entre situaciones que son objetivamente iguales. En otras palabras, no puede haber discriminación por indiferenciación.1

En los casos en que exista una diferencia legítima, es decir, basada en criterios racionales y proporcionales, la discriminación solo será excepcionalmente admisible, y siempre partiendo de una presunción de irrazonabilidad.

Estas consideraciones nos conducen a una comprensión más sofisticada del derecho a la igualdad, en la que debe analizarse caso por caso si corresponde la equiparación o la diferenciación. Como señala la autora, el Tribunal Constitucional ha sido, en este sentido, «tajante e inflexible» (p. 121).

La Ley 15/2022 introduce también una novedad relevante al incorporar la posibilidad de establecer excepciones a la prohibición de discriminación, incluso cuando se fundan en las denominadas categorías sospechosas2 del artículo 14 CE. La finalidad de estas excepciones es facilitar el acceso efectivo a derechos fundamentales y garantizar una igualdad real, no meramente formal.

Entre los ejemplos que pueden considerarse legítimos se encuentran i) Medidas de paridad de género,3 como las conocidas “listas cremallera”, que alternan hombres y mujeres en las candidaturas electorales; ii) Restricciones razonables por edad, salud o discapacidad, como establecer una edad mínima para conducir o una edad máxima para ejercer determinadas funciones en sectores de riesgo; iii) Medidas de acción o discriminación positivas, como la reserva de plazas en el empleo público para personas con discapacidad.

Estas medidas, lejos de suponer privilegios injustificados, se ajustan tanto a la legalidad como al criterio jurisprudencial del Tribunal Constitucional. No obstante —y esto lo añado como comentario personal, ya que no se aborda de manera expresa en los textos analizados—, conviene recordar que ciertas medidas han sido objeto de debate doctrinal o incluso de sentencias de inconstitucionalidad.

Un ejemplo paradigmático es el de las cuotas de género obligatorias, discutidas en la STC 12/2008, de 19 de enero, donde el Tribunal reconoció que la Constitución permite este tipo de acciones siempre que no afecten los derechos de terceros y se apliquen de forma simétrica y temporal. En este sentido, aclaró que no puede pretenderse una igualdad de resultados permanente, sino solo la corrección de desigualdades estructurales.

Del mismo modo, en la STC 3/2018, de 22 de enero, el TC reafirmó que las medidas de acción positiva en materia de discapacidad están amparadas por el marco constitucional, siempre que cumplan los principios de necesidad, adecuación y proporcionalidad. Los ajustes razonables en el entorno educativo o laboral, por tanto, no son solo una opción, sino una obligación constitucional.

Sin embargo, no todas las actuaciones etiquetadas como medidas positivas superan el escrutinio constitucional. Así lo demuestra la STS 657/2025, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 29 de mayo, donde se resolvió un caso particularmente sensible: un niño con síndrome de Down, que había sido escolarizado durante ocho años en un centro ordinario con apoyos adecuados, fue trasladado por la administración autonómica a un centro de educación especial, sin haberse aplicado previamente los ajustes razonables en su centro habitual. El Tribunal Supremo falló a favor de la familia, al considerar que dicha medida —presentada como positiva— carecía de justificación objetiva y no respetaba el principio de proporcionalidad. Se concluyó que no se había acreditado que los ajustes necesarios supusieran una carga desproporcionada.

Este caso revela los límites de la acción positiva cuando no se actúa con la debida proporcionalidad y respeto a los derechos fundamentales.

III. Igualdad de género y paridad de género

A lo largo de la obra se desarrollan, con mayor o menor intensidad, diversos debates en torno a la igualdad de género, incluyendo el análisis de determinadas medidas de paridad entre mujeres y hombres, Tanto desde el plano internacional,4 como nacional, y autonómico.5 La profesora María Macías Jara, sostiene que calificar la democracia como “paritaria” es innecesario (o debería serlo) por resultar ser una obviedad. Esto es, no porque la afirmación sea incorrecta, sino porque, en su opinión, la democracia no podría ser tal sin ser paritaria, es una condición sine qua non. De este modo, la paridad no es simplemente una característica de la democracia moderna, sino que constituye un rasgo consustancial a su propia definición. En sus palabras: «Entonces, ¿qué otra democracia puede definirse que no sea la paritaria?» (p. 153).

Siguiendo esta línea argumental, resulta coherente sostener que, en el marco del mandato representativo —recordando que los representantes, una vez elegidos, no actúan como meros portavoces de quienes los eligieron, sino en nombre de todo el cuerpo político como un pueblo indivisible—, las mujeres deben posicionarse como sujeto político pleno (p. 151). Este posicionamiento implica abandonar la subordinación estructural que históricamente se les ha atribuido, pero sin caer en una fragmentación que diluya su capacidad de acción desde una perspectiva de género multiplicada.

La reivindicación de la autora apunta a una transformación sustantiva: «transformar la consideración de las mujeres como categoría subordinada a la condición de sujeto político libre e igual». En consecuencia, propone la construcción de un nuevo escenario que incida de manera directa en el sistema de partidos políticos, a través de la exigencia del principio paritario feminista en su estructura y funcionamiento.

El capítulo de Macías Jara se centra práctica e íntegramente en la relación entre género y sistema de partidos. Desde su perspectiva, la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (en adelante, LOI), no se encuentra alineada con la realidad social y política actual. Según su análisis, el diseño del sistema de partidos es un factor determinante para alcanzar una igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres. A su juicio, las reformas legislativas no han logrado establecer mecanismos eficaces que obliguen a las formaciones políticas a cumplir, en términos reales, los estándares de presencia equilibrada que ya preveía la LOI.

A pesar de los esfuerzos por «deconstruir la hegemonía de las formaciones políticas» (p. 160), especialmente mediante la Ley orgánica 2/2024, de 1 de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres, la autora considera que su alcance ha sido insuficiente. En sus propias palabras, dicha ley «ha sido una oportunidad perdida para acometer, transversalmente, una reforma de mayor calado que incida directamente en la estructura y funcionamiento interno de los partidos políticos y en las bases de la paridad democrática» (p. 161).

Si bien la teoría sobre la democracia —si se me permite, paritaria— resulta sólida desde una perspectiva de justicia estructural y de reparación histórica, en mi opinión, es bastante la doctrina que piensa que no puede soslayarse el principio fundamental de la libertad individual, especialmente en lo que concierne a la autodeterminación de las mujeres. Las medidas de acción positiva o de paridad deben evitar transformarse en exigencias que, en la práctica, limiten la libertad de las propias mujeres a decidir si desean participar en la vida política o en qué condiciones hacerlo, aunque entiendo que la pretensión de la autora es justo la contraria, es importante recalcar lo anterior.

El riesgo de que el principio de igualdad termine desvirtuado por una sobrerregulación paritaria no es menor, particularmente cuando se traduce en cuotas rígidas o en obligaciones indirectas de representación que podrían convertirse, en ciertos contextos, en imposiciones. Una política de igualdad sustantiva no puede sustituir la agencia individual de las mujeres por una lógica de cumplimiento numérico, pues ello podría, paradójicamente, replicar patrones de exclusión bajo una nueva forma de tutela.

A pesar de las varias acertadas apreciaciones de la autora, es importante atender a los datos empíricos. Los mismos muestran una evolución positiva en la representación política de las mujeres en España, incluso sin una normativa que imponga de manera absoluta la paridad. Según los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), tras las elecciones generales del 23 de julio de 2023, el Congreso de los Diputados alcanzó un 44,3 % de diputadas electas, una ligera mejora respecto a las elecciones de 2019, en las que la cifra fue del 44,0 %. En este caso, la paridad absoluta sería que el porcentaje atravesara la barrera del 50 %, no obstante, como hemos apuntado, la igualdad no puede ser una cuestión de cifras o porcentajes absolutos, sino de una igualdad material en la oportunidad de participar activamente en política.

Otro autor del mismo libro que estamos comentando me resulta particularmente interesante en esta cuestión sobre la paridad entre hombres y mujeres, pues su posición parece ser (al menos, desde mi lectura) algo diferente. Desde mi joven y humilde visión, creo que añade valor al debate, sin lugar a dudas. Es importante señalar que solo un desquiciado (o desquiciada) misógino (o misógina) no quiera que las mujeres y los hombres tengamos las oportunidades, derechos y obligaciones. No existe un ser humano superior sobre otro, somos todos seres humanos, y ante todo personas. No obstante, esto no quita que el debate pueda ser algo agitado y que las posiciones doctrinales puedan ser objeto de este. En esta línea, el penúltimo capítulo, titulado «La problemática jurídica para la implementación de determinadas medidas de acción positiva: exigencia de planes de igualdad para acceder a subvenciones y preferencia de la mujer en caso de empate», firmado por el profesor Enrique Fliquete Lliso, advierte de un riesgo ya esbozado en capítulos anteriores. Como señala el autor:

con la utilización de la condición de mujer como criterio para resolver los empates a igualdad de puntuación con los hombres, se abandonan los principios de igualdad, mérito y capacidad, estableciéndose un criterio exclusivamente promocional a favor de la mujer (p. 250).

El autor agrega:

solo si la infrarrepresentación es de la mujer, procede establecer un mecanismo corrector. Se trata, por tanto, de una medida que no pretende alcanzar el equilibrio final entre el hombre y la mujer, sino una preferencia, sin matices, de la mujer sobre el hombre en caso de empate.

A lo largo del capítulo, Fliquete Lliso examina cómo se aplica esta cuestión en distintos niveles jurisdiccionales —europeo, estatal y autonómico— y analiza la regulación de la preferencia de la mujer en caso de empate. Su conclusión es que este tipo de medidas, si bien pueden perseguir un objetivo legítimo, corren el riesgo de generar tratamientos desiguales o de establecer requisitos que, bajo una apariencia de neutralidad, introducen sesgos incompatibles con el principio de igualdad sustancial.

En esta línea, la aportación del profesor Enrique Fliquete Lliso introduce una nota crítica importante, advirtiendo del riesgo de que determinadas medidas correctoras, si no están suficientemente justificadas por situaciones de infrarrepresentación, puedan vulnerar los principios de mérito, capacidad e igualdad. Su análisis ofrece una visión complementaria al de Macías Jara, enriqueciendo el debate doctrinal sobre los límites y alcances de las políticas de igualdad.

En suma, el reto del constitucionalismo igualitario contemporáneo reside en encontrar un equilibrio entre la justicia estructural, la igualdad sustantiva y el respeto a la libertad individual. La paridad no debe entenderse como un fin autosuficiente, sino como un medio para alcanzar una democracia más inclusiva, sin sacrificar los principios fundacionales del estado de derecho.

IV. Conclusiones y últimas referencias

El derecho a la igualdad también se relaciona con la distribución competencial en nuestro país. En el capítulo «El derecho a la igualdad ante una emergencia sanitaria», Niara Arriola Echaniz se adentra en los entresijos de la jerarquía normativa y competencial entre el Estado español y las comunidades autónomas. La autora realiza un análisis crítico de la jurisprudencia constitucional y plantea propuestas para posibilitar una gestión descentralizada de las emergencias fuera del marco del estado de excepción.

Una de sus conclusiones más relevantes, a mi juicio, es que una eventual reforma constitucional del régimen jurídico de los estados de excepción debería incorporar y reconocer el reparto competencial actual, así como la configuración de España como estado autonómico. En ese sentido, se plantea la necesidad de reformular el concepto de «autoridad competente».

Conviene recordar que el artículo 7 de la Ley orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), establece:

A los efectos del estado de alarma, la autoridad competente será el gobierno o, por delegación de este, el presidente de la comunidad autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de la comunidad.

De esta redacción puede inferirse que, si la emergencia afecta únicamente a una comunidad autónoma, esta podría ser competente para declarar el estado de alarma, lo que situaría en un mismo plano a dos niveles de autoridad cuya definición debe estar sólidamente delimitada. Es comprensible, por tanto, que la autora defienda una mayor solidez en la competencia autonómica frente a la estatal.

Ejemplo reciente de esta incertidumbre fue la catastrófica dana, que afectó no solo a la Comunitat Valenciana, sino también a zonas de Castilla-La Mancha. En ese caso, el gobierno central pareció entender que la facultad correspondía exclusivamente al gobierno autonómico. De forma casi inversa, el gobierno autonómico pensó —aunque, a mi juicio, muy pocos reflexionaron con rigor ese día— que sería el Gobierno de España el encargado de declarar el estado de emergencia. A decir verdad, y sin ánimo de restar protagonismo a la autora del capítulo, considero que una serie de factores cegaron a nuestros representantes políticos, mostrándose incrédulos ante la posibilidad de que unas lluvias pudieran afectar a tanta población.

El problema es aún más grave si consideramos que eran sobradamente conocidas las posibles repercusiones del desbordamiento de barrancos y cauces fluviales de la zona. Mientras se discutía quién tenía la competencia para declarar el estado de emergencia, la catástrofe se cobraba la vida de casi trescientas personas en el pasado mes de octubre.

La autora, al menos, intenta ofrecer una solución. Si el gobierno central no ha sabido tomar las decisiones adecuadas —por exceso, como en los estados de alarma durante la pandemia de la covid-19, que fueron declarados inconstitucionales, o por defecto, inhibiéndose de actuar o delegando en las comunidades autónomas—, parece razonable ampliar o, al menos, definir con mayor claridad el marco competencial en lo que respecta a la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio.

Por su parte, el último capítulo, escrito por el coordinador del volumen, se enfoca en el desarrollo de un marco jurídico propio en materia antidiscriminatoria. El autor subraya que: «En el ámbito del ordenamiento jurídico español, la aprobación de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, ha supuesto un hito significativo en la consolidación de un marco normativo unificado en materia antidiscriminatoria» (p. 276).

Asimismo, pone de relieve el compromiso activo de la Comunitat Valenciana en esta materia, tanto a través de iniciativas legislativas pioneras como de determinadas políticas públicas. A juicio del autor, uno de los retos más importantes en el contexto valenciano es la armonización entre la legislación estatal y la autonómica, que —en sus propias palabras— «debería servir como un mecanismo de refuerzo, y nunca como autocontención de los avances» (p. 278).

Un aspecto especialmente interesante de este capítulo es el que adopta una perspectiva transversal de la igualdad, abordando distintos ámbitos de discriminación. El autor se detiene, por ejemplo, en la discriminación lingüística (p. 289), en la igualdad de género —mencionando la Ley 12/2017, de 2 de noviembre—, en el estatuto jurídico de las personas con discapacidad —objeto de actualización mediante la Ley 9/2018, de 24 de abril—, y en el desarrollo legislativo relativo a la diversidad sexual. Este último, según destaca, ha experimentado un avance notable en la última década, particularmente en los ámbitos sanitario y educativo, a través de la Ley 8/2017, de 7 de abril, de identidad y expresión de género e igualdad social y no discriminación.

En definitiva, el autor subraya que la construcción de un auténtico derecho antidiscriminatorio en España ha progresado notablemente, impulsado por un amplio conjunto de normas estatales. Sin embargo, advierte también que siguen existiendo tareas pendientes, especialmente en lo relativo a la aplicación eficaz de las políticas de igualdad. En las páginas 301 a 303, enfatiza la necesidad de fortalecer el compromiso institucional en la lucha contra todas las formas de discriminación, y reclama una mayor claridad en la coordinación entre los niveles verticales y horizontales de gobierno, especialmente en el contexto autonómico valenciano.

Nota conclusiva

Afianzando igualdades ofrece una visión rica, estructural y plural del principio de igualdad como eje vertebrador del constitucionalismo contemporáneo, trascendiendo su lectura tradicional para abordar no solo la igualdad de género, sino también la educativa, territorial, competencial y antidiscriminatoria desde una perspectiva transversal y crítica. El volumen, coordinado por M. Vivancos, pone de manifiesto que la igualdad exige mucho más que una proclamación normativa: requiere voluntad política, ciudadanía activa, instrumentos eficaces y un equilibrio cuidadoso entre justicia estructural y libertad individual. En este sentido, el libro no solo revisa el estado actual del derecho a la igualdad en España, sino que interpela directamente a sus actores —instituciones, partidos, legisladores y ciudadanía— para avanzar hacia una igualdad sustantiva que refuerce, y no debilite, los principios fundamentales del estado de derecho democrático.

1 Como indica la autora del capítulo, Lorena Chano Regaña, en el propio texto que aquí comentamos, (pág. 122), Esta es una expresión admitida por el Tribunal Constitucional y utilizada por un amplio sector de la doctrina, entre ellos, Cobreros Mendazona, E., en “Discriminación por indiferenciación: Estudio y propuestas” Revista Española de Derecho Constitucional, número 81, 2007, p. 72.

2 Como categorías sospechosas, según la norma podemos enumerar el nacimiento, la raza, el sexo, la religión, la opinión, y “cualquier otra condición o circunstancia personal o social”, por lo que el legislador quiso hacer una lista abierta de motivos de discriminación, lo que ha permitido considerar la discapacidad u orientación sexual como motivos de discriminación, que en un primer momento no fueron recogidos por el constituyente. En concreto, la autora añade como categorías sospechosas las siguientes: edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, expresión de género, enfermedad o condición de salud, estado serológico y/o predisposición genética a sufrir patologías y trastornos, lengua, situación socioeconómica o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. (artículo 1.2., ley 15/2022)

3 Con la Ley orgánica 2/2024 de 1 de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres (la Ley de paridad).

4 Véase págs. 13-42 de la presente obra, «Hacia una lectura de la igualdad de mujeres y hombres desde naciones unidas», escrito por Paloma Durán y Lalaguna.

5 Véase págs. 169-208 de la presente obra, «Igualdad y poder. Un reto tras 40 años de autonomía», escrito por Julia Ruiz Martínez y Julia Sevilla Merino.

Recensión a

Sistero Ródenas, Sara. El derecho administrativo en la sociedad de la información. Nuevas claves conceptuales en la relación de la Administración con la ciudadanía. Atelier, 2024, 297 págs.

Remedio Sánchez Ferriz

Catedrática emérita de la Universitat de València

I.

Ya el inicio y contenido del prólogo sorprende a quienes como yo estudiamos en la facultad la vieja administración. Relacionar la actual crisis política y socioeconómica con la actividad administrativa no deja de sorprenderme, después que tantas veces he reprochado a los políticos tales crisis y hasta me he sorprendido de que la administración siga perviviendo y llevando el peso de las acciones sociales.

Sin embargo, resulta de extraordinario interés el planteamiento que pretende que la administración vaya supliendo tantas carencias como hoy se perciben por parte de la ciudadanía al comprobar que no se resuelven en las instancias políticas.

A ello trata de responder la obra planteando un nuevo derecho administrativo en el que debe primar el derecho a la información. No puede dejar de interesarme el planteamiento cuando tantas veces he defendido la función institucional de tal derecho, aunque tal propuesta deberá ir acompañada de cierta independencia y no sumisión total a las decisiones políticas que deberían quedar en manos de los cuerpos técnicos y no al revés.

II.

El título del libro es apropiado, aunque a mi juicio traducía bien la realidad del objeto estudiado el título de la tesis de la que trae causa: Las relaciones de información entre la ciudadanía y la administración. Nuevas perspectivas desde la renovación dogmática y conceptual del derecho administrativo. Creo que resalta mucho mejor el centro de la cuestión al situarlo en las relaciones entre ciudadanía y administración, sin perjuicio de que ello acabe transformando la tradicional dogmática administrativa como la obra va a demostrar.

Siento gran satisfacción al comprobar que todo el cambio democrático de la administración gira hoy en torno al derecho a la información, sobre el que ya me ocupé hace algo más de medio siglo,1 aun en el régimen anterior, formulando lo que entonces solo podía ser de lege ferenda que pronto, sin embargo, alcanzaría su consagración constitucional (en forma un tanto ambigua que habría de aclarar con el tiempo el Tribunal Constitucional2) en la Constitución de 1978.

También la autora, en sus primeras afirmaciones, nos propone una administración in fieri. Para los constitucionalistas puede resultar sorprendente por haber asumido tiempo atrás los «derechos del público»,3 aunque no ha sido nada fácil difundir la verdadera naturaleza y funcionalidad del derecho a la información, dada su configuración poliédrica y compleja. Y tampoco cabe olvidar que en la doctrina no alcanzó verdadero interés hasta bien desarrollado el régimen constitucional, habiendo sido siempre una minoría los que nos ocupamos del tema. Bueno es que, en sus funcionalidades públicas, alcance también a la actividad administrativa, tan reglamentista siempre y hasta ahora.

Así mismo, me llama mucho la atención que la autora tome como referencia central la doctrina alemana, que fue en su día la base de la formación del profesor Desantes Guanter, maestro de quienes nos ocupamos del tema desde la perspectiva constitucional, asimismo en el último medio siglo.

III.

El primer capítulo detalla el punto de partida del estudio, la interrelación del derecho con la sociedad y, en la medida en que esta ha evolucionado en forma imparable, el derecho ha de ir adaptándose sin que pueda quedar fuera de tal evolución que a todos nos involucra y, en particular, el derecho administrativo, que asume el deber de responder a esta que cabe llamar «sociedad del riesgo». Ello traslada no pocas dificultades al mundo del derecho:

La aceleración, la complejidad y la incertidumbre someten al sistema jurídico a un continuo «test de estrés». La respuesta natural del sistema, basada en la tendencia a la producción intensiva de reglas, produce por lo general mayor incerteza y ha derivado en una crisis regulatoria […] (página 44).

Me asusta la idea de unas «regulaciones elásticas»4 y el hecho de que la seguridad jurídica se vea afectada por tantas novedades filosóficas, aunque la autora confía en el apoyo científico (del que, sin embargo, tanto desconfía Zagrebelsky).5

Al menos se reafirma el Estado garante pero la corresponsabilidad de la sociedad comporta la paradoja de que «a pesar del temor inicial sobre la involución de la acción pública esta fórmula resulta contrariamente en una tendencia expansiva del universo público» (página 44). No en vano se afirmará que en este tiempo «la discrecionalidad y la ponderación de criterios centralizan la tarea de concreción y aplicación» (página 47).

En el capítulo segundo va precisando las ideas estructurales de la nueva situación. La buena gobernanza alcanza al derecho administrativo para convertirlo en una ciencia de dirección en la que, junto a sus clásicos principios de autoridad, ejecutividad, etcétera, se ha de combinar con otros elementos «blandos» o alternativos. Así se ha llegado a la idea de la reforma del derecho administrativo hacia el derecho administrativo de la información (página 54).

IV.

La dogmática, como caracterización y construcción de un sistema jurídico, ha de verse lógicamente afectada por tan grandes cambios, pues ha de seguir constituyendo el instrumento de intercambio entre la ciencia y la práctica jurídica (página 60). Tras recordar que siquiera en Ihering se halla la rigidez que se le ha atribuido tradicionalmente, la autora recuerda la necesaria flexibilidad actual y la convivencia de las diversas ramas del derecho auxiliares del administrativo. No en vano ello, que se aproxima mucho más a la realidad, se despliega en la jurisprudencia y especialmente en la tópica.6

Ello, sin embargo, no impide la necesidad del análisis dogmático de las relaciones Estado-sociedad y de la legitimidad democrática de la administración (página 66). Y en este planteamiento es básico el concepto de sociedad de la información con el que se revitaliza el principio democrático e, incluso, de los propios conceptos jurídicos a través de la tópica (página 82 y siguientes). Tal sería el primero de los conceptos clave actuales (dirección, responsabilidad, comunicación y decisión administrativa), todos ellos heurísticos y «puntos de encuentro» junto a los que la autora sitúa otros de carácter relacional.

En estas nuevas construcciones el derecho constitucional tiene un carácter concretizado en el administrativo e implementado a su vez por este (página 98). No en vano, lo que se está reforzando paulatinamente es la idea de ciudadano frente al tradicional administrado.

V.

A todo ello como centro de la obra se va a referir en su segunda parte ya centrada en el derecho administrativo de la información que viene impuesto por la sociedad globalizada y que no queda reducido al papel de las nuevas tecnologías ni a la administración electrónica (página 116). En este nuevo modelo moral,

[…] la Sociedad de la Información tiene un alcance económico y político más amplio, así como el distintivo de una predisposición social, sin precedentes, hacia la información, la comunicación y el conocimiento (página 125).

Del estudio del concepto y funciones de la información se pasará a la idea de comunicación que refleja mejor aún la interrelación entre administración y sociedad, al superar el previo estar ante o frente a la administración:

La información, la comunicación y el conocimiento son las claves analíticas y todo ello es posible integrando la nueva posición jurídico-pública de los actores en presencia y la propia relación jurídica en la agenda científica… No es cuestión de desechar la validez dogmática del enfoque objetivo sobre la actuación y la eficacia, sin embargo, se hace preciso complementarla con la noción de relación jurídico-pública que es inherente a las denominadas «relaciones de información» […] (página 137).

Aun cuando se pueda considerar algo tímida7 la reforma llevada a cabo por el legislador español en la LPA de 2015 y, por extensión, en la LTAIBG 19/2013, con todo, en ellas se da cuenta de la sensibilización ya en parte adquirida sobre las propuestas que comentamos.

En el desarrollo del derecho administrativo de la información destaca la labor de la Unión Europea en su interés por asentar el ordenamiento transnacional propio (página 147).

VI.

Llegamos en el capítulo V al aspecto más decisivo desde mi visión constitucionalista: la transformación del hombre, individuo, usuario, administrado, en ciudadano:

La ciudadanía es una construcción teórica y jurídica que responde a un proceso de maduración histórica de la dimensión pública de las personas y sometido a una reconstrucción constante […] (página 160).8

La inicial idea de ciudadanía vinculada al nacimiento del Estado nación se verá con el tiempo extraordinariamente transformada al tiempo que el estado y la nación se transforman y quedan superados por importantes crisis en las que no queda en pie la legitimidad de la representación9 y la consecuente búsqueda de otras formas de participación que se van haciendo visibles en el mundo de la administración hasta que la idea original queda totalmente superada con la formulación de la ciudadanía europea. Aunque el proceso ya se hace visible en la década de los noventa,

[…] desde los albores del siglo xxi se desvelan los contornos jurídicos de una nueva ciudadanía que mantiene su perfil estatutario clásico pero que resulta más administrativizada o procedimental, activa, informacional y con refuerzo del elemento de la responsabilidad ciudadana. Todo ello evidencia la crisis y el agotamiento del modelo bipolar y la nueva correlación entre Estado-sociedad (página 171).

La dimensión cívica del fenómeno informativo parte, según la autora, de la consolidación del principio de apertura recreado en el ordenamiento europeo, a partir del cual el principio de transparencia y el derecho de acceso a la información son elementos decisivos; aunque no agota la idea de apertura, pues con ella se amplia y aplica el desarrollo como fuente de legitimación democrática que se irá traduciendo en instrumentos como las consultas, entre otros, que constituyen derechos de la ciudadanía (página 182).

VII.

Personalmente me resulta de extraordinario interés la cuestión que con detalle (como en el resto de la obra en cuantas afronta) emprende (en página 183 y siguientes) sobre la discusión doctrinal que en España mantenemos sobre la iusfundamentalidad del derecho de acceso a la información coincidiendo con quien ahora escribe en que su defensa es jurídicamente débil desde el momento en que el mismo se deriva del artículo 105, b de la Constitución española, sin que haya una clara referencia en el artículo 20.1, d de la Constitución española que sí podría haberle aportado esa fuerza constitucional que se le pretende atribuir.

Solo a través de este último precepto podría considerarse su fundamentalidad, lo que deriva de su extraordinaria función política como base de toda participación, y solo así se reforzaría la otra cara del derecho (o consecuencia del mismo), que no es otra que el deber de transparencia que a los poderes públicos obliga en sus relaciones con la ciudadanía en general.10

Se culmina, así, el cauce relacional del Estado con los ciudadanos que brinda también el derecho administrativo: «[…] El fenómeno de las leyes de transparencia sería por tanto el síntoma y el fermento de la transformación de la ciudadanía y de su relación con el Estado» (página 200).

VIII.

Sin perjuicio de las acertadas conclusiones con que finaliza la obra, creo que vale la pena destacar sus palabras en la página 203:

Revisando las bases constitucionales del tema, hemos comprobado cómo no estamos ante una innovación jurídica, sino más bien ante una maduración, pues son los acontecimientos sociales y culturales los que han desvelado esta dimensión informativa en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos articuladas a través del Derecho administrativo, haciendo de la relación administrativa una relación de ciudadanía.

No puedo sino mostrar la satisfacción de quien trabajando cincuenta años sobre el tema desde la perspectiva constitucional ha llegado a contemplar en esta obra el final de un proceso que no era nada fácil de consolidar y que se complementa con la idea de responsabilidad y de cultura (tan desarrollada por Häberle) de las que también me he ocupado en ocasiones. Si acaso, como novedad reciente, ha de destacarse lo que la autora denomina subcultura de la transparencia11 (página 225 y siguientes) . Y en el mismo sentido de la aproximación entre el derecho constitucional democrático y el derecho administrativo democratizado, creo oportuno finalizar esta reflexión con unas manifestaciones de la autora contenidas en sus conclusiones:

De ahí que en esta indagación el Derecho administrativo se deba al predicamento de ser el Derecho constitucional concretizado, pero también que el Derecho constitucional sea cada vez más receptor de la presión y los avances en el Derecho administrativo, estableciéndose una comunicación de doble vía en la que la expresión confluente Derecho político, típicamente española, adquiere renovado protagonismo (página 257).

La profesora Sistero ha escrito un libro francamente interesante y con extraordinario rigor jurídico que puede dificultar su lectura al ciudadano no iniciado pero que nos ofrece a los administrativistas y a los constitucionalistas perspectivas nuevas y necesarias para que la administración no se mantenga alejada (como sí parece estarlo la clase política) de la ciudadanía. Esta nueva dimensión de la vida democrática no puede ser desconocida por que proporciona a la obra una funcionalidad transversal. Felicito a la autora porque no sin gran esfuerzo se puede escribir una obra de esta envergadura.

1 «El derecho a la información». València, Cátedra Fadrique Furio Ceriol, 1974, con prólogo de Diego Sevilla Andrés.

2 Delimitación de las libertades informativas. València, Tirant, 2004.

3 Es decisivo en este sentido el libro de Ignacio Villaverde Menéndez, Los derechos del público: el derecho a recibir información del artículo 20.1.d de la Constitución española de 1978. Madrid, Tecnos, 1995. Ya su tesis marcaba el interés en 1994: La garantía del derecho a ser informado y el artículo 20 de la Constitución española de 1978. Tanto este enfoque del profesor de Oviedo como el mío propio manifestado en los últimos años, una vez más, son tratados por la autora con gran rigor y extensión en pp 187 y ss.

4 Cita la autora en la página 55 la idea de Cassese del derecho más liquido frente a la solidez anterior.

5 Zagrebelsky, Gustavo (2024): Tiempos difíciles para la Constitución. Las confusiones de los constitucionalistas. Palestra Europa.

6 Sobre la idea y su desarrollo en el clásico libro de Viehweg (tópica y jurisprudencia) se explaya la autora en página 74 y siguientes.

7 E insuficiente para haber atendido a las novedades que ya había introducido en su ordenamiento la Unión Europea en los años en que actúa el legislador español.

8 Muy acertadamente se introduce la autora en una rememoración de la evolución del concepto desde la declaración francesa de 1789, subrayando sus efectos en el derecho público, que comprenden la politización y constitucionalización del derecho administrativo y recíprocamente, la administrativización de los derechos políticos (páginas 161 y siguientes).

9 E, incluso, crisis o carencias advertidas en los sistemas de control de la legalidad: «La aceptación de la decisión administrativa se configura hoy como parte del principio democrático» (p. 174).

10 Entre otras aproximaciones al tema, Sánchez Ferriz, R. La transparencia como derecho-deber y sus relaciones con el derecho fundamental a ser informado. De nuevo, discrepando, en TRC, n.º 51, 2023, pp. 159-186.

11 Sánchez Ferriz, R. La transparencia como derecho-deber… op. cit. La autora destaca las trabas que la concepción tradicional del derecho administrativo representa para estas nuevas concepciones (pp. 234 y ss.).

Recensión a

GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad (dir.), MUÑOZ GUIJOSA, María Astrid, GONZÁLEZ DE ZÁRATE LORENTE Fernando (coords.). Constitución, administración y parlamento. Homenaje a Fernando Sainz Moreno. Congreso de los Diputados, 2024, 2.425 páginas

Martiño Sarmiento Murias

Universidad de Santiago de Compostela

La obra colectiva dirigida por Piedad García Escudero y coordinada por Astrid Muñoz y Roberto González de Zárate ha sido editada por el Congreso de los Diputados y la Universidad Complutense de Madrid. Han participado en ella numerosos autores que abordan de modo solvente aspectos que van desde las semblanzas personales del homenajeado hasta variados trabajos referidos a la Constitución, la administración y el parlamento que son tres grandes vectores de labor profesional de Fernando Sáinz Moreno en su doble condición de letrado parlamentario y profesor de derecho administrativo.

En estas líneas me centraré a destacar algunas de las aportaciones puesto que, a pesar del interés que tienen todas ellas, obvias limitaciones de espacio impiden abordarlas en su totalidad. De este modo, en primer lugar, quiero poner de manifiesto el interesante trabajo de Antonio Jesús Alonso Timón sobre «Ejecutivo en cuarto creciente y legislativo en cuarto menguante». El autor hace un excelente repaso de la problemática actual de los parlamentos y concluye que la colonización del poder legislativo por parte del poder ejecutivo no parece ser el único hecho destacable y desolador que muestra el deterioro institucional de nuestras democracias liberales en la actualidad. Se trata de un análisis que refleja con dureza una situación complicada en los sistemas parlamentarios y de la cual no se escapa por desgracia el parlamentarismo español. Paralelamente Alonso Timón y en un tono más constructivo, reconoce que la buena administración como todos los grandes principios generales del derecho debe concebirse como un instrumento de primer orden para tratar de acabar con las inmunidades del poder, constreñir las potestades exorbitantes del ejecutivo, y fiscalizar plenamente sus posibles actuaciones arbitrarias o de desviación de poder.

En segundo lugar, la aportación del catedrático de derecho administrativo de la Universidad de A Coruña Jaime Rodríguez-Arana Muñoz trata sobre el artículo 10.1 de la Constitución de 1978. El autor explica el precepto que consagra la dignidad humana como límite para el ejercicio de los derechos al tiempo que destaca su importancia para una correcta compresión de las habilitaciones a los poderes públicos para llevar a cabo intervenciones en la esfera individual de las personas.

El experto en derecho electoral Manuel Delgado-Iribarren García-Campero expone el principio de estabilidad electoral y los distintos niveles regulatorios en materia electoral. Pocos estudiosos como Manuel pueden dar cuenta de esta materia con la profundidad y agudeza exegética que exhibe siendo de particular trascendencia su conclusión que defiende la conveniencia de incorporar en la Constitución española una cláusula que reconozca el sistema de juntas electorales independientes, dotadas de neutralidad política y con una mayoría judicial en sus componentes.

Desde el seno de la academia Jorge Fernandez-Miranda Fernández-Miranda analiza la problemática de los reglamentos ilegales y los parámetros normativos de control. Su documentado estudio le lleva a recordar una vez más que el ejercicio de la llamada «capacidad innovativa» del reglamento no puede contradecir la ley que desarrolla. Esto es, la referida capacidad debe producirse dentro del marco legal y nunca fuera del mismo, por ello obviamente el reglamento no puede disponer de lo que la ley no dispone por ejemplo incorporando dentro de las competencias de un órgano su actuación sobre sujetos que la ley no ha previsto.

El letrado parlamentario y profesor de derecho administrativo Roberto González de Zárate Lorente analiza la interesantísima cuestión de la legalidad sancionadora, conceptos jurídicos indeterminados y discrecionalidad. Destaca la relevancia de respeto de la exigencia de la técnica normativa como garante de la claridad de las normas en el ámbito sancionador por las consecuencias jurídicas que se pueden derivar en la esfera jurídica de los particulares.

El catedrático de derecho administrativo Miguel Sánchez Morón incluye un trabajo sobre «el control judicial de los nombramientos de altos cargos de las instituciones públicas». Se trata de una problemática de evidente actualidad y así se muestra posibilista al concluir que los tribunales no pueden evitar que en los nombramientos de altos cargos predominen los meros intereses de partido o los vínculos personales, pero sí detectar los incumplimientos legales que en ocasiones se presentan como muy obvios cuando por ejemplo afectan a incumplimientos de mera comprobación matemática como son los referidos a la paridad entre hombres y mujeres en su composición.

Tema de permanente actualidad es el referido al funcionamiento de las comisiones de investigación que aborda el profesor Cobreros Mendazona en su trabajo «Las comisiones parlamentarias de investigación y sus límites, en especial la presunción de inocencia». Acierta Cobreros cuando incide en que la comisión de investigación debe mantenerse dentro de los límites de su cometido y señala cuatro esenciales: su naturaleza parlamentaria, el uso de los medios que le da el ordenamiento jurídico, su actuación con exquisito respeto de la separación de poderes y que su finalidad es la formulación de conclusiones de carácter inminentemente político, es decir, sin efectos jurídicos vinculantes.

En el mismo ámbito del derecho parlamentario la otrora profesora de la Facultad de Derecho de Ourense Mª José Roca Fernández, trata del sugerente tema de las comisiones de digitalización y de inteligencia artificial en el parlamento alemán como formas de asesoramente técnico al poder legislativo. La profesora Roca destaca que, mientras en Alemania el peso fundamental del estudio previo a la regulación de estas cuestiones ha recaído en comisiones parlamentarias, en nuestro país ha sido el ejecutivo el que ha asumido este nuevo reto.

En un ámbito muy similar están las reflexiones de José Tudela Aranda, en su artículo sobre la función prospectiva en el parlamento contemporáneo. El letrado de las Cortes de Aragón y profesor universitario se remonta a los orígenes del derecho comparado para recordar la innovadora creación en 1993 en el Parlamento de Finlandia de la denominada comisión del futuro. Los indicios de cambio en aquel momento fueron suficientes para que la cámara nórdica iniciase sus trabajos en ese ámbito de un modo que ahora está generalizado en numerosos parlamentos del mundo y que encuentra entre otros, frente a sí el reto de la aplicación de la inteligencia artificial a las cámaras parlamentarias.

Una cuestión reiteradamente abordada por la doctrina parlamentaria patria es la de la problemática que presenta la aplicación del voto ponderado en las cámaras. Alfonso Cuenca Miranda aborda exhaustivamente la cuestión en lo referido a las comisiones y ponencias de las Cortes Generales y concluye la dificultad de dar una decisión unánime al respecto. El autor parte de la primacía del carácter personal del voto y su indelegabilidad para concluir como mal menor la necesidad de suprimir el voto ponderado en las comisiones al tiempo que demanda una mayor proporcionalidad en su composición para respetar la estructura del pleno de la cámara.

La profesora Recoder Vallina incluyó un trabajo sobre la cortesía parlamentaria: «Análisis necesario para un parlamentarismo sano». Reconoce en el texto que aunque la tensión y acaloramiento de los debates produce manifestaciones de descortesía, estas están amparadas en la inviolabilidad pero pueden ser calificadas de injustificables aun atendiendo al fragor del debate parlamentario. En el mismo ámbito de las Cortes Generales Cazorla Prieto incluye su trabajo bajo la expresiva denominación «el deterioro de la función legislativa». El antiguo secretario general de las Cortes es claro en su diagnóstico al decir que «el alma del Congreso de los Diputados está enferma por el deterioro que aqueja a su espíritu y por el deteriorado estilo parlamentario que predomina en él». Para Cazorla todo ello ha contribuido al desprestigio de los diputados individualmente considerados, de la cámara como institución y, finalmente del sistema democrático.

Dentro del capítulo dedicado al parlamento este libro homenaje incluye también el trabajo de González Escudero titulado «Las Cortes Generales ante el reto de legislar en el siglo xxi». La autora es consciente de que la fragmentación parlamentaria ha afectado al equilibrio y funcionamiento de ambas cámaras, aun siendo menor en el Senado, lo que no ha evitado el debilitamiento de su papel en la función legislativa. A caballo de los estudios parlamentarios está también la problemática de la técnica legislativa. Luis Martín Rebollo y Luis Manuel Miranda López apuntan una serie de reflexiones sobre el procedimiento legislativo a propósito de la calidad de las leyes y, recordando las enseñanzas del maestro Sáinz Moreno ponen de manifiesto dos aspectos esenciales: por un lado, la calidad de la ley y, por otro, su integración en la globalidad del ordenamiento jurídico. Sobre ambas debe primar la aplicación del principio constitucional del artículo 9.3, esto es, la seguridad jurídica.

Finalmente, y obligados a la fuerza a seleccionar entre todos los excelentes trabajos del homenaje a uno de ellos para terminar esta breve recensión, me parece de interés el firmado por Ignacio Borrajo Iniesta, titulado: «Actos parlamentarios y jurisdicción constitucional en España». Borrajo es consciente de la extraordinaria ampliación que, a partir de 2014, el Tribunal Constitucional ha llevado a cabo sobre el control de las asambleas legislativas. Su preocupación es compartida por muchos: ¿Se ha roto el equilibrio institucional que mantenía la doctrina básica en materia de control jurisdiccional de la actividad parlamentaria? Sólo la evolución posterior de la concepción del intérprete de la Constitución nos dirá si aquella jurisprudencia se debió exclusivamente a un problema territorial concreto o si responde a un nuevo entendimiento de los actos parlamentarios.

Como puede apreciarse nos encontramos ante un volumen colectivo que más allá del evidente contenido afectivo y de reconocimiento humano y profesional del profesor Sáinz Moreno está llamado a convertirse en una obra de referencia para todos los que vivan Constitución, administración y parlamento como ámbito de su curiosidad intelectual y servicio público.